Instituto de Defensa Legal Áreas de Seguridad Ciudadana y Justicia Viva Conflictos Sociales y Violencia Lima, julio de 2012
Conflictos Sociales y Violencia Instituto de Defensa Legal (IDL) Julio de 2012. Introducción.- En los últimos años el incremento de los conflictos sociales viene siendo percibido como un factor de desestabilización del Estado de Derecho. Contribuye a ello el inadecuado manejo que desde el Estado se plantea para afrontar y prevenir estas situaciones que, cuando llegan al estado de crisis, desembocan por lo general en violencia, con consecuencias negativas. En ese contexto, diversos conflictos sociales ocurridos en algunas zonas del país han sido encauzados a través de la represión estatal, con la idea que penalizando determinados comportamientos de los actores involucrados se podría poner fin a la situación de enfrentamiento. Por ello se explica la aprobación de leyes y disposiciones administrativas que han promovido salidas judiciales y que han sido calificadas como criminalizadoras de las protestas sociales, a través de las cuales el Estado ha demostrado su ineficiencia para llevar a buen puerto las problemáticas involucradas. Resulta por ello importante la necesidad de abrir espacios para el tratamiento de los conflictos con un carácter más riguroso, técnico y con un menor componente de ensayo-error. Con ese ánimo, el pasado viernes 22 de junio se llevó a cabo, en el Instituto de Defensa Legal (IDL), la Mesa de Trabajo Conflictos Sociales y Criminalidad, evento que contó con la participación de representantes de instituciones del sector público tales como la Defensoría del Pueblo, el Instituto Nacional Penitenciario (INPE), la Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE), el Congreso de la República; de la sociedad civil, como la Red de Municipales Rurales del Perú (REMURPE), organizaciones Amnistía Internacional, Ciudad Nuestra, ProDiálogo, Social Capital Group, Paz y Esperanza, la Asociación Pro Derechos Humanos (APRODEH), el Centro de Estudios de Derechos Humanos, el Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), así como expertos relacionados con el tema, como la investigadora Giselle Huamaní y la socióloga peruana e investigadora en materia de Seguridad Ciudadana, Lucía Dammert, quienes debatieron la situación del tratamiento y políticas actuales para gestionar los conflictos sociales en el país. El presente documento ha sido elaborado por las áreas de Justicia Viva y Seguridad Ciudadana del IDL, sobre la base de las intervenciones de los participantes en dicho debate en relación con los temas Seguridad y Restablecimiento del Orden Interno, Conflictos Sociales: Capacidades del Estado, Institucionalidad y Enfoques y El Rol de la Sociedad Civil, desarrollados a continuación.
1. Seguridad y Restablecimiento del Orden Interno. Las medidas con las que el Estado intenta solucionar los conflictos sociales, relacionadas a la seguridad y a la criminalización de la protesta, nos obliga a reflexionar sobre la ausencia de una política estatal de prevención, resolución y transformación de los conflictos. En principio encontramos que, el Estado y la opinión pública, tienen una visión del conflicto en término de buenos y malos, de sospechoso o de amigo. Afrontar el conflicto de esta manera genera una serie de consecuencias negativas que incrementan el riesgo de violencia y bloquea los caminos al diálogo entre los actores involucrados. Un ejemplo de ello es el Proyecto de Ley (observado por el Poder Ejecutivo) sobre el empleo de la fuerza por parte de la Policía Nacional (PNP) que, en lugar de aprovechar el contexto actual para incorporar de manera rigurosa una regulación que brinde seguridad para todas las partes involucradas, resulta teniendo la apariencia de un torpe y riesgoso mensaje de mano dura por parte del Congreso de la República, al despenalizar el uso de la fuerza letal sin la claridad debida y desestimando la aplicación del principio de proporcionalidad por parte de los policías. Con medidas como aquella se propicia que la población asocie los conflictos sociales con la imagen de manifestantes radicales que impiden, de manera violenta e intransigente, la elaboración de proyectos que benefician a todos los peruanos. Con ello se consigue que el conflicto sea reducido, únicamente, al momento en el que se produce un estallido de violencia. En esta etapa del conflicto, encontrar una solución resulta mucho más complejo. A ello debemos sumarle la falta de respuesta política por parte del Estado y su poca capacidad de diálogo, en un marco de ausente representación y mediaciones políticas, en relación con la población y las autoridades locales, respectivamente. Por otro lado, no podemos negar que, durante los conflictos, ocurren actos delictivos de la población que son injustificables, y que nada tienen que ver con las reivindicaciones legítimas de fondo. En estos casos es pertinente tener en cuenta que siempre es posible aplicar las reglas del procesamiento del delito sin necesidad de detener arbitrariamente, o recurrir al sembrado de pruebas a los líderes locales y a otros miembros de la población. El Estado cuenta con los medios necesarios para poder identificar a los delincuentes dentro de la protesta social. Otro tema importante es que la principal fuente de información de la Oficina de Gestión de Conflictos Sociales (OGCS) de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) es la red de Gobernadores y los servicios de inteligencia del Estado. El problema con ello es que la información brindada no tiene como foco de atención a los problemas que generaron el conflicto, sino que centraliza su análisis en las personas: referencias, historia política, antecedentes penales. Ese es el primer filtro por el que pasa la información que recibe la OGCS, lo que implica un sesgo que a su vez conduce a la reducción de los conflictos al tema de la seguridad.
Por otro lado, un gran sector del país desconfía de la población involucrada en situaciones de violencia frente al Estado y entiende los conflictos sociales como manifestaciones criminales que deben ser reprimidas con medidas de mano dura 1. Precisamente, cuando los conflictos desembocan en violencia, el Estado, en lugar de tomar decisiones políticas, realiza respuestas de tipo penal-represivas. Entre las más comunes encontramos el establecimiento del Estado de Emergencia, con el que se restringe a la población involucrada en el conflicto ciertos derechos y libertades, y lo que genera un gran número de detenciones, el uso de la fuerza militar y policial, usualmente con consecuencias letales, frente a la protesta. En ese sentido, lejos de adoptar medidas de seguridad para el manejo de los conflictos sociales, el Estado debe contar con funcionarios debidamente capacitados que cumplan una función eficiente de prevención, resolución y transformación de conflictos, procurando evitar la necesidad de recurrir a la intervención de las instituciones estatales de seguridad y control del orden interno. 2. Conflictos Sociales: Capacidades del Estado, Institucionalidad y Enfoques. Por la forma en la que se desarrollan los conflictos sociales en el Perú, podemos notar que las instituciones del Estado cuentan con lógicas distintas y contradictorias para caracterizarlos, abordarlos y gestionarlos. La PCM, por ejemplo, presenta propuestas distintas a las del Ministerio del Ambiente, en donde encontramos agendas completamente divorciadas, que impiden llegar a la problemática del conflicto. Es real que cada sector cuenta con diferentes unidades, equipos con distintas capacidades, competencias y protocolos, además del uso de distintas bases de datos, inclusive con diferentes categorías para caracterizar los conflictos. Todo ello deriva en una falta de articulación entre los diferentes actores, lo que imposibilita cumplir eficientemente con las funciones de prevención, resolución y transformación de los conflictos. En ese sentido, la falta de coordinación desde el Estado, genera que los conflictos sean afrontados a través de medidas represivas. Como hemos mencionado, la PNP y las FF.AA no están capacitadas para conseguir resolver un conflicto social y, peor aún, no están capacitadas para controlar sus efectos 2. En distintas ocasiones, dichas instituciones 1 Los estudios realizados por la Corporación Latinobarómetro entre 1996 y 2011, reflejan que la población peruana tiende a proponer políticas de mano dura para enfrentar los problemas de orden interno y de inseguridad. Precisamente, el 79.3% de los peruanos están de acuerdo con que un poco de mano dura no vendría mal para mantener el orden interno y, por otro lado, el 48.4% afirmó que las marchas, protestas y manifestaciones en la calle, sólo producen desmanes y destrozos. Un dato preocupante encontrado en el Informe Latinobarómetro 2011 (Santiago de Chile, 28 de octubre), refleja que el 66% de la población Latinoamericana menciona que por ninguna circunstancia apoyarían un gobierno militar. Sin embargo los promedios de Paraguay (52%), México (53%) y Perú (54%) muestran que, en estos países, la población se encuentra dividida en dos mitades respecto del rechazo a gobiernos y políticas de tipo militar. 2 La Defensoría del Pueblo en la Serie Informes Defensoriales Informe Nº 156, sobre Violencia en los conflictos sociales, explica que las acciones colectivas de protesta no son, en sí mismas, el conflicto social
han mostrado desorganización y falta de planeamiento para restablecer el orden interno, lo que generalmente tiene como consecuencia el incremento de la violencia en la protesta social. La suma de estos factores permite que los manifestantes cuenten con un mayor espacio, capacidad y disposición de dar respuesta a la represión, lo que trae como consecuencia una serie de estallidos violentos, de periodos más cortos y más intensos. En cuanto a la responsabilidad política de los conflictos, actualmente ella es atribuida a personajes específicos del Estado, como el Presidente del Consejo de Ministros o el Presidente de la República. Es preciso aclarar que, además de las responsabilidades políticas, la gestión de conflictos es una cuestión democrática que debe ser institucionalizada, estable y de vocación permanente. Por ejemplo, los técnicos especializados en la creación de condiciones para el diálogo o la mediación deberían permanecer en sus cargos a lo largo del tiempo sin importar los cambios de gobierno. En contraste con dichos objetivos propios de un esquema democrático, debemos mencionar que durante el conflicto en Espinar algunas instituciones estatales cumplieron un papel equivocado, actuando casi como representantes del Poder Ejecutivo. Se pudo ver, por ejemplo, por un lado, al Fiscal de la Nación actuando como si fuera el Ministro del Interior y, por otro lado, al Poder Judicial emitiendo una resolución administrativa que bien podría ser una suerte de abdicación a sus funciones respecto de la autonomía que debe tener frente al Ejecutivo. Ambos poderes deberían ser el contrapeso contra la intervención abusiva del Poder Ejecutivo. Este hecho demuestra el predominio de un modelo que favorece el autoritarismo y es inconsistente con el diálogo y la prevención. En ese contexto se hace necesario buscar espacios alternativos para la negociación, los procesos de integración y el diálogo. Ahora, cuando el Ejecutivo ha intentado negociar encontramos que no se ha tenido una idea clara sobre la persona o institución indicada para realizar la labor de mediación. La Defensoría del Pueblo, por ejemplo, aparece como un actor importante que podría cumplir el rol de intermediario entre los actores que encuentren sus intereses en conflicto. Para desempeñar este papel es necesario el consentimiento de ambas partes. Sin embargo, aparentemente el Estado no la ha tomado en cuenta. Un esquema de mediación es importante, además, porque la población peruana ha expresado muchas veces su falta de confianza en el Estado e instituciones 3. Al respecto sino una expresión de éste, por lo que la participación de la PNP y las FF.AA busca, únicamente, restablecer el orden interno. En este sentido, se emplea la fuerza de acuerdo al marco normativo que pauta su actuación. Sin embargo, diversos factores evidenciados durante los operativos policiales, como la falta de equipamiento adecuado, el insuficiente número de efectivos policiales, la falta de preparación para hacer frente a situaciones de violencia, etc., dificultan que éstos se ciñan, estrictamente, a las normas nacionales e internacionales del uso de la fuerza. 3 Según el Informe 2011 de la Corporación Latinobarómetro, sobre la confianza en las instituciones, encontramos que el Perú confía, en general, menos que el promedio de los demás países de la región. Los promedios de confianza, en América Latina (AL), hacia las principales instituciones encargadas de afrontar la
muchos actores suelen hacer referencia a la promesa del presidente Ollanta Humala durante su campaña electoral, de que no se comportaría como el ex presidente Alan García en relación con los temas de medio ambiente y minería, lo que habría motivado, al menos en gran medida, que el setenta y ocho por ciento de la población de Espinar votara por el candidato Humala, o que el señor Santos, en Cajamarca, le brindara su apoyo públicamente. Volviendo a la percepción de la población, se puede decir que ésta considera que el Ministerio de Energía y Minas gestiona los intereses de las empresas de ese rubro. Es decir, algunos, por no decir muchos, tienen la impresión de que el Estado ha dejado de actuar como garante de derechos y se encuentra cegado por un discurso extractivista. En cuanto a las empresas extractivas, éstas no tienen la capacidad, ni la sensibilidad, para negociar con los actores involucrados en el conflicto. Aunque estén en la obligación de contar con una política corporativa internacional encontramos que, en muchos casos, no la saben aplicar adecuadamente. Sus prácticas no pueden estar basadas o limitadas en otorgar beneficios económicos (generando, muchas veces, dependencia económica) debido a que no son capaces de combatir los problemas causantes de los conflictos. Sabemos que alrededor de los conflictos sociales se conjugan una serie de intereses particulares que intervienen en el desarrollo de los mismos. Entre ellos podemos encontrar sectores radicales que buscan la manera de aprovecharse de las coyunturas conflictivas para incorporar su ideología y ocupar un lugar en el terreno político, líderes políticos que intentan mantener o garantizar un cargo en el futuro o grupos empresariales motivados por intereses económicos. Sin embargo, no podemos olvidar que en los conflictos encontramos, principalmente, sectores sociales que buscan reivindicaciones legítimas, y que ven a la protesta como la única manera de que sus reclamos sean atendidos. El Estado cuenta con un bajo nivel de institucionalidad para afrontar los conflictos sociales, entre otros factores, por la falta de coordinación entre sus instituciones y la normativa que, a nivel estructural, resulta conflictiva. Encontramos, por ejemplo, que la normativa sobre las mineras parece ser impuesta desde el Ejecutivo, a partir del interés político para promover las inversiones, mientras que la normativa ambiental como la conocemos ahora se ha desarrollado, cronológicamente, después, y no necesariamente por un interés en el tema, sino por una cuestión de acuerdos y estándares internacionales cuya incorporación en la legislación se exige. En este punto podemos preguntarnos válidamente qué nivel de coordinación podrían tener dos actores con lógicas tan distintas, que no cuentan con la misma capacidad de influencia frente al Estado. En el marco del proceso de descentralización, no se ha terminado de definir el mapa de competencias de los sectores. En ese sentido, el Ministerio de Energía y Minas tiene toda la facultad para poder excluir a los Gobiernos Regionales y Locales del proceso de violencia y los conflictos sociales son: FF.AA AL: 39% (Perú: 41.1%); Gobierno AL: 40% (Perú: 34%, la más baja de América del Sur); Estado AL: 38% (Perú: 28.9%); Policía AL: 33% (Perú: 29.5%); Poder Judicial AL: 29% (Perú: 18.6%); Partidos Políticos AL: 22% (Perú: 15.8%).
concesión minera. Al mismo tiempo, no se tiene definida la ley de ordenamiento territorial, que define los tipos de suelo y el tema habitacional, lo que abre más posibilidades para el desarrollo de conflictos. En resumen, los mecanismos estatales para la resolución de conflictos sociales son precarios (ni siquiera cuentan con una base de datos uniforme debidamente sistematizada sobre los conflictos sociales del país) y cuentan con poca legitimidad frente a la población. 3. El Rol de la Sociedad Civil. Existe un rol tradicional que debe mantenerse desde las ONG y organismos de Derechos Humanos que tiene como punto de partida la existencia de una asimetría de poderes entre los actores antagónicos de los conflictos sociales. Frente a ello se plantea el dilema de actuar por un lado acompañando vía asistencia técnica a la parte más débil, y por ende, tomando partido; y por otro lado, desempeñar un papel enfocado en un rol pedagógico democrático en el que se pretende tener una postura de tercero interesado en que se resuelva pacíficamente los conflictos y donde no se admita alguna forma de violencia. Sin embargo, en los últimos años se ha apreciado una mayor necesidad de cambiar los enfoques de intervención de las organizaciones de sociedad civil, en el sentido que puedan actuar como bisagra entre los diversos actores, para ayudar a encauzar los conflictos, realizando acciones para crear condiciones para el diálogo, la concertación y la generación de confianza. De este modo se evalúa como acciones a seguir por las organizaciones de sociedad civil una serie de tareas entre las que se encuentran diseñar una agenda de investigación que permita contar con una adecuada identificación (mapeo), clasificación y sistematización de los conflictos. Este sería el primer paso para poder diseñar políticas de prevención, manejo y transformación de los mismos. El paso siguiente debería estar orientado a construir una agenda pública donde la relación entre industria extractivas, Estado y comunidades sea percibida desde una perspectiva de política más integradora y democrática. Otras tareas que resultarían prioritarias por parte de la sociedad civil son aquellas que apunten al fortalecimiento de capacidades, tanto en conocimiento de los derechos fundamentales, como en el desarrollo de capacidades y habilidades de los actores relacionadas con la negociación y el diálogo. Es por ello que dada la trascendencia que tiene la conflictividad social para la vida política y democrática del país, se requiere contar con un papel más activo desde las universidades y centros de análisis, tanto en materia de investigación, como en la formación de profesionales capacitados para abordar la complejidad de los conflictos.
Conclusiones y apreciaciones finales.- Al observar la aproximación que tiene el Estado respecto de los conflictos sociales, en particular en cuanto a los que implican manifestaciones públicas violentas, en la mayoría de los casos da la impresión que el Gobierno entendiera que no hay un conflicto respecto del tema de fondo (por ejemplo, la viabilidad del proyecto Conga), sino que éste consiste en una serie de manifestantes radicales que impiden que se lleve a cabo una política de Estado (un proyecto). Desde esa perspectiva se podría explicar que la respuesta usual del Estado provenga desde el ámbito de la seguridad, es decir, que el Estado responda al conflicto con el despliegue e implementación de medidas restrictivas (Estado de Emergencia, PNP y FFAA) o lo que en los últimos años se denomina criminalización de las protestas sociales. Es importante entender que en tales casos lo que el Estado enfrenta con las medidas de seguridad es la consecuencia de una inadecuada comprensión del fenómeno conflictivo, de sus causas, de las partes intervinientes, de las formas de encauzarlos y de quiénes pueden ayudar a gestionar los conflictos. En ese sentido consideramos que responder a los conflictos sociales con enfoques basados en la seguridad ciudadana, como es entendida tradicionalmente 4, no sólo es equivocado sino que puede ser contraproducente y un factor mayor de escalada. De este modo, debieran descartarse las respuestas que confunden los episodios de crisis con el fenómenos conflictivo, el cual requiere un tratamiento especializado, desprejuiciado y considerando las necesidades e intereses de las partes. Estamos por lo tanto ante un modo radicalmente distinto de formular las políticas estatales sobre estos temas y con funcionarios debidamente preparados para ellos. Respecto a la actuación de las organizaciones de sociedad civil, éstas también deberían reflexionar seriamente sobre el papel que quisieran desempeñar frente a los conflictos sociales. En esa línea deberían evaluar si deben insistir en su rol tradicional de activistas y defensores de derechos, o si lo conveniente es mejorar sus capacidades y sensibilidad para asumir un nuevo enfoque de resolución y transformación de conflictos, que les permita participar activamente en los procesos de facilitación, mediación y evaluación de los mismos, pudiendo reformular su forma de interacción con los otros actores sociales como son las empresas y el propio Estado. 4 Para efectos del presente documento creemos que la Seguridad Ciudadana no sólo debe ser observada como un derecho fundamental sino como un bien jurídico protegido, habida cuenta que hace referencia a un conjunto de acciones o medidas que están destinadas a salvaguardar el desarrollo de la vida comunitaria dentro de un contexto de paz, tranquilidad y orden, mediante la elaboración y ejecución de medidas vinculadas al denominado poder de Policía (Sentencia del Tribunal Constitucional del 22 de junio del 2005. Expediente 2876-PHC/TC, fundamento 18).