Abril 2014 16 Valoración de FINJUS sobre la Reforma Procesal Penal Fundación Institucionalidad y Justicia, INC. (FINJUS) T e l. : 8 0 9-2 2 7-3 2 5 0 ; W e b : w w w. f i n j u s. o r g. d o A v. A b r a h a m L i n c o l n 1 0 6, T o r r e P i a n t i n i P. 8, S u i t e 8 0 3, D i s t r i t o N a c i o n a l, S. D., R e p ú b l i c a D o m i n i c a n a
Valoración de FINJUS sobre la Reforma Procesal Penal 2014 Desde enero de 2010, la Fundación Institucionalidad y Justicia, Inc. (FINJUS) ha venido realizando un conjunto de iniciativas encaminadas a promover las importantes reformas constitucionales alcanzadas, para lo cual hemos elaborado diferentes propuestas y sugerencias en la dirección de que los poderes públicos revisen y adecuen el marco normativo actual e introduzcan las reformas necesarias para nuestro desarrollo institucional. Hemos promovido principios y mecanismos que aseguren que el sistema de justicia sea efectivo, accesible y coherente con el nuevo marco constitucional e institucional de nuestro país. Hemos alentado y contribuido a la adopción de reformas que permitan la eficiencia de los órganos del sistema de administración de la justicia penal y al mejoramiento de la seguridad ciudadana. Desde hace más de seis años identificamos, en diferentes estudios, investigaciones y escenarios, un conjunto de propuestas para mejorar la efectividad del Código Procesal Penal, por ser la columna vertebral de la acción del Estado en materia de persecución del crimen y el delito, así como el reflejo de los valores, procedimientos y métodos idóneos de una sociedad democrática. Por ello hemos visto con mucho interés los esfuerzos desplegados en el Congreso de la República para realizar los cambios y adecuaciones que amerita el Código Procesal Penal. La reciente aprobación en el Senado de las modificaciones introducidas por la Cámara de Diputados, convoca a todos los sectores de la vida nacional a unirse al necesario debate que conlleva este importante paso. Luego de un ponderado análisis de su contenido, somos de opinión que las modificaciones aprobadas al Código Procesal Penal representan una combinación de avances y retrocesos en esta materia, cuya efectividad futura es debatible y que en lo inmediato algunos de los puntos introducidos implican un serio cuestionamiento a principios constitucionales establecidos en la reforma de enero de 2010. Apoyamos sin reservas las importantes innovaciones que contiene el texto del CPP aprobado en el Congreso y confiamos en que algunos de los elementos introducidos pueden mejorar sensiblemente la acción de los diferentes actores del sistema de justicia penal, como es el caso del proceso de clarificación y precisión de algunos conceptos a lo largo del texto. Vale igualmente resaltar el Artículo 27 que reconoce a la víctima el derecho a un representante técnico: Artículo 27.- Derechos de la víctima. La víctima tiene derecho a asumir su representación y a ser asistida por un representante técnico de su elección. Si no tiene la capacidad económica para designarlo, el Estado le proveerá uno. Tiene derecho a intervenir en el procedimiento penal y a ser informada de sus resultados en la forma prevista por este Código".
Así como el Artículo 235 que contempla que Previo a la suscripción de la garantía económica o fianza, corresponde al ministerio público verificar la certeza, valor y validez de la garantía acordada, con lo cual se crea un control necesario de una de las áreas de mayor auge de la criminalidad. Otro aspecto de vital importancia ha sido la mejora en el artículo correspondiente a las costas del proceso (Art.254.- Liquidación y Ejecución) el cual introduce un innovador proceso de indexación de dichas costas y honorarios: Artículo 254.- Liquidación y ejecución. El secretario practica la liquidación de las costas en el plazo de tres días, regulando los honorarios que correspondan y fijando los gastos judiciales solicitados conforme a la ley de gastos y honorarios, la cual se indexará automáticamente conforme el índice de inflación elaborado por el Banco Central de la República Dominicana, vigente al momento del inicio del proceso. Se resalta positivamente la reestructuración o expansión de los Artículos 116 sobre Renuncia y Abandono para procurar que si el abandono ocurre poco antes o durante el juicio, se puede aplazar su comienzo o suspenderse por un plazo no mayor de diez días si lo solicita el imputado o su defensor", en procura de evitar lo que ha venido ocurriendo en casos emblemáticos de los últimos años. Por su parte el artículo 134 sobre Lealtad Procesal y 135 relativo a la Responsabilidad Institucional, introduce en su nueva redacción un sistema disciplinario moderno y necesario para la realidad de los procesos penales de nuestro país, al establecer que: Artículo 135. Responsabilidad institucional. Todos los funcionarios del sistema penal, según sus distintas atribuciones, están sujetos a la Constitución y el ordenamiento jurídico dictado conforme a ésta. Ejercerán sus funciones con respeto a la dignidad de las personas, en los plazos fijados y conforme a los procedimientos establecidos en este código. Sin embargo, entendemos que es urgente resaltar los aspectos que consideramos que debieron ser mejor ponderados por los legisladores, dado que la redacción actual de algunos de ellos acarrean grandes riesgos para garantizar la eficiencia del sistema de justicia, por un lado y, lo que es peor, chocan con preceptos constitucionales que podrían en entredicho aspectos esenciales de nuestro ordenamiento jurídico, menospreciando la supremacía de la Constitucion y de sus principios. Nuestro análisis del texto aprobado destaca, en primer lugar, que se hace una extensión transversal de los plazos a favor de las autoridades del sistema y en perjuicio de los imputados, lo que contradice la misión del sistema de justicia y las reformas introducidas en los últimos años para humanizarlo y eficientizarlo. La lógica subyacente en la extensión de los plazos en el Código parecen estar dirigidos a paliar las deficiencias técnicas y de coordinación entre los actores del sistema sobre la base de vulnerar los derechos de los imputados, haciendo más largos los procesos y dejando de lado la necesidad de las víctimas que esperan respuesta oportuna a sus pretensiones.
En este sentido cabe destacar que se elimina el sistema de control del tiempo de los procesos, pues aunque la reforma procesal penal aprobada establece en el art. 148 un plazo máximo de duración del proceso de cuatro años, que nos parece excesivo de por si, al final del texto se indica que los períodos de suspensión generados por dilaciones indebidas o tácticas dilatorias provocadas por el imputado y su defensa no constituyen parte integral del computo del plazo. Esto quiere decir que con el nuevo Código Procesal Penal, el imputado tendría que evaluar entre obtener respuesta oportuna a su proceso o ejecutar su derecho a defenderse por todas las vías que establece la ley. Es importante considerar que el sistema de excepciones procesales es parte esencial del derecho de defensa. Por lo que en todo caso es función de los jueces controlar el proceso, de modo tal que el mismo llegue a término en los plazos establecidos por la ley en seguimiento a los principios de eficacia y eficiencia que deben regir todos los actos del sistema. No puede obligarse al imputado a que contribuya con su ruina al no proponer las defensas que resulten pertinentes a su caso. Desde nuestra percepción es el juez que debe decidir si el plazo existe o no y de ser necesario tendrá la oportunidad de prolongar el proceso por encima del término legal, según lo establecido por nuestro bloque de constitucionalidad. Nos parece de igual manera una vulneración a la visión de eficiencia que debe primar en nuestro sistema de justicia el que la reforma aprobada sostenga que el juez de la cuestión ya no sería el juez de la excepción. El artículo 59 de la reforma aprobada elimina las excepciones e incidentes de la competencia del juez, es decir que se da paso para dilaciones innecesarias ya que tendría que salir de la jurisdicción para ser resueltos. Contrario a las tendencias modernas y a la actual propuesta de Código Penal, en la reforma aprobada se restringe la posibilidad de acceder a medios alternativos como la suspensión condicional del procedimiento. Según el artículo 40, este instituto sólo se aplica a casos en los cuales la ley prevea una pena inferior a 4 años. Con ello se aumentará el número de procesos que deberán ir a juicio, disminuyendo la capacidad del sistema de resolver conflictos oportunamente, lo cual desde nuestro entendimiento, terminará por aumentar los niveles de violencia. De igual manera, nos parece que se incurre en un importante retroceso al limitar la facultad de querella a las personas afectadas de manera directa por un hecho o a sus familiares, en rechazo a la lógica de la Constitución de 2010. La lectura integrada de los artículos 50, 51, 85, 262 y 267 del Código Procesal Penal aprobado reducen las querellas por daños colectivos y difusos de un hecho determinado a asuntos de carácter ambiental y patrimonial del Estado, excluyendo así otros importantes aspectos que resultaban garantías comunes de un modelo de democracia constitucional como el nuestro. Si bien es cierto que la Constitución sólo exige de manera literal el que se garantice la facultad de denuncia en aspectos de corrupción pública como
derecho de la ciudadanía (Art.22.5), entendemos que la visión del constituyente no fue la de limitar herramientas de control social y ciudadano que sirven para garantizar la eficiencia de nuestro modelo de gobierno. En relación al derecho a la tutela judicial efectiva cabe destacar que nos parece una vulneración al sistema de derechos el que a los internos recluidos con una medida de prisión provisional no se les garantice este derecho fundamental, pues la reforma procesal penal aprobada excluye expresamente la posible intervención del juez de la ejecución de la pena en los asuntos de todos los internos contra los que no se haya dictado sentencia condenatoria firme (Arts. 74 y 437) y deja a la libre interpretación sobre quién recae la responsabilidad de garantizar la tutela de derechos de esos internos preventivos que actualmente representan más del 70 porciento de la población penitenciaria. Debemos tomar en cuenta que las prisiones son manejadas por el Ministerio Público y nos parece más adecuado que las garantías se administren en la parte contradictoria del sistema judicial. En ese mismo sentido, consideramos que el reformado artículo 437 debe especificar que la labor de la Dirección General de Prisiones debe estar siempre controlado por los poderes que tiene el juez de las garantías para salvaguardar los derechos fundamentales de todos los internos. En el caso del artículo 438 percibimos un posible vicio de inconstitucionalidad en razón de que el mismo reza de la siguiente manera: "Artículo 438.- Ejecutoriedad. Desde el momento en que la sentencia condenatoria es irrevocable, se ejecuta inmediatamente sin necesidad de orden del juez de la ejecución. Hace lo mismo el artículo 338 sobre la ejecutoriedad automática de sentencias condenatorias. Lo anterior entra en contradicción al Art.149.1 de la Constitución de 2010 el cual nos deja claro que la administración de justicia y la garantía de su ejecución es responsabilidad del Poder Judicial, lo que indica que así como lo establece el Código vigente, es el juez quien debe ordenar las comunicaciones e inscripciones correspondientes desde el momento de la sentencia. Por otro lado, se pretende declarar imprescriptibles todos los crímenes cuya pena mayor imponible sea igual o superior a 10 años (Art.49). Lo cual entendemos se trata de una desnaturalización de ese instituto legal, pues la prescriptibilidad de ciertos delitos se establece como una garantía de todo Estado Social y Democrático de Derecho. En un estudio de derecho comparado, es sencillo identificar que la naturaleza de los delitos para los que no se prevé prescripción (Delitos de lesa humanidad, genocidio, crímenes de guerra, etc.) es diferente a los delitos comunes, por lo que la inclusión de esta medida repercutirá en la legalización de la mora y en el perjuicio de la eficiencia judicial. En otro punto, la reforma procesal penal aprobada en su artículo 150 abre la posibilidad de establecer que si un imputado no paga el monto correspondiente a la garantía económica de la medida de coerción impuesta para obtener su
libertad, éste deberá permanecer retenido. Desde nuestro punto de vista, esto afectará a los imputados que no tienen las posibilidades económicas de satisfacer el monto de la garantía. Pero además se trata de una norma irrazonable, pues viola el derecho de libertad a personas que el juez a considerado que no representan un peligro de fuga. Desde FINJUS entendemos que es hora de comenzar a desmontar la cultura de considerar la prisión preventiva como la regla y no la excepción, en seguimiento al correcto principio general planteado en el Artículo 222 de la reforma aprobada. Dicho artículo reza: "Artículo 222.- Principio general. Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad personal. Las medidas de coerción tienen carácter excepcional y sólo pueden ser impuestas mediante resolución judicial motivada y escrita, por el tiempo absolutamente indispensable y a los fines de asegurar la presencia del imputado en el procedimiento, evitar la destrucción de prueba relevante para la investigación y proteger a la víctima y los testigos del proceso. Los artículos 229 y 234 del texto aprobado exageran, desde un punto de vista subjetivo el concepto de peligro de fuga y las motivaciones en que se sustenta la prisión preventiva como regla general. En este sentido entendemos que las justificaciones en que se basa el artículo 229 sobre peligro de fuga y en sus acápites 5) El comportamiento del imputado durante el procedimiento o en otro anterior, en la medida que indique su voluntad de someterse o no a la persecución penal; y 6) La existencia de procesos pendientes o condenas anteriores graves, encontrarse sujeto a alguna medida de coerción personal, gozar de la suspensión, requerir la revisión de las medidas de coerción impuestas en todos los casos anteriores, parecerían vulnerar el principio de presunción de inocencia consagrado en el Artículo 69.3 de la Constitución como uno de los garantes de todo proceso. Otro aspecto destacado que podría mejorar la coherencia interna y proteger de posibles recursos de inconstitucionalidad la reforma procesal aprobada, es la eliminación de lo establecido en el Artículo 226.7 sobre la aplicación preferente de prisión preventiva para ciertos casos, como por ejemplo en ocasión de una condena no definitiva o ante cierta probabilidad de que el imputado sea autor o cómplice de las infracciones en cuestión. Es preciso considerar que la determinación de la medida de coerción adecuada pertenece al dominio exclusivo de los jueces. Un ejemplo claro de esto podría ser el caso de una persona condenada a un año de prisión en primer grado, al que se le aplica prisión preventiva. Al momento de que el asunto llegue a casación, el imputado habría cumplido la totalidad de la pena en estado de prisión preventiva. Lo que nos hace cuestionarnos, Qué pasaría entonces si a consecuencia del recurso de casación la sentencia se anula?; Qué medida podría resarcir la privación de la libertad de una persona en un caso como éste?. Por su parte el artículo 228 sobre Imposición de la medida de coerción elimina la potestad del juez de controlar los plazos de la investigación, con lo cual la
función de control del juez de la instrucción se ve seriamente afectada, lo cual nos parece inadecuado por violar la separación de la función de juzgar, de aquella de perseguir. Nos parece que a lo largo del texto de reforma la medida de coerción pierde su función cautelar para convertirse en una especie de pena anticipada ya que se establece como causal de prisión preventiva la presunción de que la libertad del imputado pueda constituir una amenaza para la sociedad. Así mismo consideramos que es exagerado extender esta figura a 24 meses. Es de lugar resaltar que la función que se le estaría asignando a la prisión preventiva es de prevención general y por tanto la disposición indicada vulneraría el principio constitucional de presunción de inocencia, que como ya lo hemos dicho es una amenaza a largo plazo para la sociedad. De igual manera, consideramos que entregarle al juez la decisión sobre el archivo definitivo de los casos vulnera la separación de funciones, por ser esta una tarea conferida al Ministerio Público (Art.293.). Nos parece importante resaltar nuestra preocupación por el hecho de que en la reforma se extiende la posibilidad de aplicación de juicio abreviado a hechos punibles que prevean una pena de hasta 20 años de prisión (Art. 363). En la actualidad este instituto se aplica a delitos de hasta 5 años y al aumentarlo hasta 20, estaríamos dañando la naturaleza y pertinencia que dan lugar a esta herramienta procesal. Desde nuestra visión resulta altamente preocupante la derogación del artículo 417 del Código vigente. Dicho artículo establece el catálogo de motivaciones necesarias en la solicitud para recurrir una sentencia. Entendemos que sin esos requisitos, la seguridad jurídica y la eficacia de la justicia procesal, expresada a través del sistema de recursos, pierden un importante elemento de control. Finalmente, nos parece importante resaltar que la reforma procesal penal aprobada busca entregar a la Policía Nacional potestades que se han aplicado en otros modelos procesales y que representan cierta autonomía en sus acciones. Sin embargo, entendemos que en el marco de su diseño normativo actual, la Policía Nacional no se encuentra en las condiciones adecuadas para garantizar que su autoridad no sea convertida en una posible amenaza para la pulcritud de los procesos. De publicarse como está, el Código Procesal Penal sería un llamado urgente al Estado para avanzar a la aprobación de una reforma a la Ley de Policía que garantice entre otras cosas: 1. Coordinación interinstitucional con el Ministerio Público 2. Diseño de una política clara para los procesos de investigación dirigidos por el Ministerio Público. 3. Fortalecimiento de un Departamento de Asuntos Internos activo e independiente y; 4. Aplicación de herramientas de control social
Al hacer este conjunto de reflexiones FINJUS está animado por el objetivo de contribuir a que el sistema de justicia penal incremente su capacidad para procesar los crímenes y delitos de manera expedita, eficiente y apegada a la Constitución, de forma que los necesarios cambios que sean introducidos en el Código Procesal Penal no sólo gocen del favor popular, sino que estén ajustados a los principios constitucionales y encuentren apego a la visión de eficiencia y eficacia a los que se debe tan importante elemento del sistema de justicia. Servio Tulio Castaños Guzmán Vicepresidente Ejecutivo FINJUS Abril 2014