Acceso a Tierras para la Población Desplazada

83-113-059-05 Acceso a Tierras para la Población Desplazada Elaboró: Ana Catalina Sarmiento Zárate Luis Sigifredo Mora y Luis Alberto Torres Salgado Fecha: 12 de mayo de 2010 Ubicación: Scagr131/G/Productos DES/2010/Estudios e Investigaciones/Análisis Sectoriales/ 01 Acceso a Tierras para la Población Desplazada Revisión # 1: Efraín Alberto Forero Fecha de la revisión: [20 de mayo de 2010] Revisión # 2: Efraín Alberto Forero Introducción El fenómeno del desplazamiento forzado en las últimas dos décadas, como consecuencia del conflicto armado y la violencia política, se ha visto incrementado en grandes proporciones 1, lo que refleja la gravedad de la problemática social e institucional, debido a la masiva y reiterada violación de los derechos fundamentales de sus víctimas. Ante esta crisis, Colombia ha tenido que dar una respuesta y una trasformación institucional; no obstante, y pese a los grandes esfuerzos gubernamentales, en especial en lo que se refiere al planteamiento de políticas públicas integrales para atender, prevenir el desplazamiento interno y evacuar las necesidades de la población afectada, ésta sigue en aumento, continua la vulneración de sus derechos, catalogándose como una verdadera crisis humanitaria. Por su parte, en las áreas rurales se intensifica esta problemática, lo anterior, se considera, es debido a la estrecha relación existente entre la tenencia de la tierra, conflicto armado y desplazamiento forzado, cerca de 60 por ciento de los hogares desplazados, según la Conferencia Episcopal, reportan algún tipo de tenencia de tierra. 2, sin embargo esta no es la única causa del desplazamiento aunque si una de las principales. En artículo publicado por la Contraloría General de la República Población Desplazada: Persiste el estado de cosas inconstitucional?, se hace referencia al número de hectáreas abandonadas, el cual se estima oscila entre 3 millones y 10 millones de hectáreas, lo cual evidencia el impacto territorial y económico que ha ocasionado el despojo sufrido por la población desplazada. la población más directamente afectada por el desplazamiento proviene de las áreas rurales, y en particular de los sectores más pobres de colonos, campesinos, negros e indígenas, lo cual no significa que medianos y aun grandes propietarios no se encuentren igualmente perjudicados. Por ello, la CGR viene realizando un seguimiento a las diferentes estrategias y mecanismos que pretenden solucionar la problemática de la población en situación de desplazamiento, a cargo no solo de la Comisión de Seguimiento a la Política Pública Sobre el Desplazamiento Forzado, sino de veedores desde la academia, la sociedad civil, los entes territoriales, entre muchos otros, que muestran que además de escasas, las acciones iniciadas por el Estado se ven seriamente limitadas por múltiples razones que van desde la operatividad de los procedimiento establecidos, la asignación de recursos y la condición de desplazamiento que pone a la población en condición de alta vulnerabilidad. 1 Organismos como la Acnur afirman que la cifra puede llegar a los 4 millones de personas desplazadas, sin embargo, el gobierno sostiene la cifra solo asciende a los 3.226.442, diferencia que se reconoce puede ser como consecuencia del subregistro de la población. 2 IBAÑEZ, Ana María, QUERUBÍN, Pablo; Acceso a Tierras y Desplazamiento Forzado en Colombia, Bogotá D.C, Universidad de los Andes. 1

Una de las limitantes más importantes, tanto en el diseño como en la implementación de una eficiente política pública relativa a la acceso y seguridad de la tierra, es lo que corresponde al proyecto protección de tierras y patrimonio de la población desplazada, desencadenando necesariamente en la no realización del goce efectivo del derecho a la restitución de las tierras de las que han sido despojados, dada la estrecha relación existente entre estos dos componentes, dificultando el cumplimiento de los indicadores relativos al Derecho a la restitución 3. Así mismo, encuentra la CGR que constituye de vital importancia para garantizar los derechos de la población en situación de desplazamiento, el tema del acceso a la tierra, no solo en el marco de la restitución, sino como medio para la estabilización socioeconómica de los desplazados. El presente documento tiene como finalidad realizar una aproximación a la problemática del acceso y seguridad de la tierra derivada del fenómeno del desplazamiento forzado en Colombia, dentro del marco de las órdenes impartidas por la Corte Constitucional en la Sentencia T-025 de 2004, fallo en el que se resalta la no claridad en los programas de adjudicación de tierras, la no inclusión en los sistemas de registro de las tierras abandonadas por los desplazados y la no existencia de prioridades e indicadores claros, de metas específicas o indicadores que permitan detectar si los fines de las políticas se han cumplido. Para ello, en primer lugar se presentará un marco general que identifique las acciones normativas y de política pública adoptadas por el Estado Colombiano en materia de desplazamiento forzado y tierras, se realizará un análisis de las ordenes especificas en materia de tierras dictadas por la Corte Constitucional en los diferentes autos de seguimiento a la Sentencia T.25 de 2004, lo que facilitará identificar los puntos claves dada la extensión de los mismos, así mismo, se realizará un análisis de las principales problemáticas detectadas en la materia referentes a la protección de bienes y patrimonio, así como lo referente al acceso a tierras en las diferentes modalidades establecidas por la Ley para tales efectos. Finalmente y dada la magnitud de esta problemática en el Departamento de Bolívar, donde se registra por parte de Acción Social la expulsión de 276.158 personas, es decir el 8.4% del total nacional y por otra parte se reportan 188.317 personas recibidas (5.7% del total nacional), es más que conveniente analizar lo especifico de los puntos neurálgicos y del grado de avance en la región, de conformidad con las diferentes órdenes impartidas por la Corte Constitucional en la Sentencia T- 025 de 2004, identificando las principales limitantes en relación con la temática concreta de acceso y seguridad de la tierra de la población desplazada. Política Pública y Normatividad 3 En Auto 116 de 2008, la Corte Constitucional adopta 2 indicadores de goce efectivo relativos al derecho a la restitución, así: Todos los hogares víctimas de desplazamiento forzado, que solicitan la restitución de las tierras y/o viviendas de las que fueron despojadas y que ostentaban a título de propiedad, posesión, ocupación o tenencia obtienen la restitución de esos bienes y como indicador complementario: Número de hogares desplazados que han obtenido la restitución de las tierras y/o viviendas de las que fueron despojadas / número total de hogares desplazados que han sido despojados de sus tierras y/o viviendas. 2

En materia de Desplazamiento En Colombia se han venido adoptando una serie de normas tanto del nivel nacional como del ámbito internacional 4. Para comprender el tema del desplazamiento forzado y del acceso y seguridad de la tierra, es necesario hacer un detallado análisis de la legislación vigente sobre el tema, observando su aplicación y cobertura frente a la magnitud del fenómeno. Los instrumentos jurídicos en la materia, se han convertido a través de la historia en medidas que buscan dar solución a los asuntos agrarios del país, sin embargo y pese a ello, se convierten a la vez en una de sus principales problemáticas, debido a su proliferación y dispersión en numerosos instrumentos normativos que no permiten una comprensión y aplicación armónica de sus preceptos. Realizando una revisión de la normatividad existente en materia de desplazamiento forzado, encontramos como antecedente no muy lejano, la Ley 387 de 1997, por la cual se adoptan medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia, convirtiéndose en la primera ley en Colombia referente específicamente a dicha problemática, definiendo la responsabilidad del Estado frente a esta población y acogiendo muchos de los instrumentos internacionales 5. Es a partir de la expedición de la mencionada Ley, que en la Legislación y jurisprudencia nacional se comienza a dar un tratamiento diferenciado a la población desplazada, llegando a una definición cada vez más elaborada del desplazamiento como hecho y del desplazado como sujeto de derecho, regulando temas específicos como el acceso y seguridad de la tierra. Así, se observan múltiples instrumentos que buscan dar una solución definitiva a las dificultades e insuficiencias encontradas en la materia. Sin embargo, la excesiva multiplicidad da cuenta de su misma deficiencia e insuficiencia 6. Actualmente, y en virtud de la necesidad de dar una respuesta efectiva a la problemática del desplazamiento forzado, se han venido expidiendo una serie de instrumentos normativos y de política pública de carácter diferenciado o especifico que buscan dar una solución definitiva en las tres fases de atención a la población desplazada (Prevención y protección, atención humanitaria de emergencia y estabilización socioeconómica), así y a partir de la citada ley 387 de 1997, se da comienzo a la reglamentación y adopción de una serie de normas que buscan darle aplicabilidad, lo que ha generado avances concretos en la materia, al menos de manera formal. 4 Colombia adopta dentro de su legislación interna, leyes internacionales y crea leyes propias que incluyen el Derecho Internacional Humanitario y los Derechos Humanos;. Los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos que figuran en el documento de las Naciones Unidas E/CN.4/1998/53/Add., Protocolos de Ginebra, entre otros instrumentos internacionales. 5 Con anterioridad a la expedición de la Ley 387 de 1997, no existía regulación específica sobre la materia, no obstante en diferentes normas, se les comienza a dar la categoría de victimas a las personas afectadas por la violencia, así en leyes como la 104 de 1993 y 241 de 1995, se extiende el concepto de víctimas de la violencia a las personas afectadas por tomas guerrilleras, por combates en los que la población civil es atacada indiscriminadamente y por masacres discriminadas contra civiles, hechos ocasionados por motivos ideológicos y políticos dentro del conflicto armado interno. 6 En relación con la materia de reforma Agraria en Colombia, son once las principales leyes que se han expedido con el ánimo de dar operatividad a algunos programas puntuales y/o para contrarrestarlos, buscando dar solución a las limitaciones encontradas en las leyes que derogaban: Ley 200 de 1936, Ley 135 de 1961, Ley 1 de 1968, Leyes 4ª. y 5ª. de 1973, Ley 6ª. de 1975, Ley 35-PNR de 1982, Ley 30 de 1988 y Ley 160 de 1994, apoyadapor la ley 812 de 2003 (Plan Nacional de Desarrollo), así como la Ley 1152 de 2007 declarada inexequible. 3

En el año 2005, se expide el Plan Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada (el plan nacional aprobado mediante el Decreto 250 de 2005 modifica el anterior plan expedido por el Decreto 173 de 1998) surgido a raíz de que la Ley 387 de 1997, estableció la necesidad de contar con dicho instrumento; en año 1999, se expide el Decreto 2569 de 2000, que reglamenta el Registro Único de Población Desplazada RUPD y personas residentes en riesgo de desplazamiento así como otros aspectos definidos en la ley 387 de 1997. En el marco jurídico nacional, además de la Ley 387 de 1997 y sus decretos reglamentarios, se han aprobado varios documentos Conpes, entre ellos: Conpes 2804 de 1995: el cual define algunos programas para mitigar las causas del desplazamiento a partir del desarrollo integral y sostenible de las zonas expulsoras y receptoras. Conpes 2924 de 1997: creó el Sistema Nacional de Atención Integral a la población desplazada (SNAIPD) y diseño un Plan de Atención Integral para atender a la población desplazada. Conpes 3057 de 1999: Propuso un plan de acción para mejorar los mecanismos de atención a la PD en las diferentes fases, para la prevención y atención del desplazamiento forzado, igualmente, propuso reorganizar y simplificar el marco institucional y fortalecer los sistemas de información sobre desplazamiento. Conpes 3115 de 2001, indicó un mecanismo de distribución presupuestal sectorial y recomendó el ajuste de los mecanismos y procedimientos que faciliten el acceso a la población desplazada a los programas e instituciones que hacen parte del SNAIPD. Conpes 3278 de 2004, en donde se somete a consideración la autorización a la nación para contratar una operación de crédito externo, con destino a la financiación del programa paz y desarrollo, dentro de la política de atención y prevención del desplazamiento forzado. C Conpes 3400 de 2005, en donde se establecen las metas y priorización de recursos presupuéstales para atender a la población desplazada por la violencia en Colombia, estableciéndose un cronograma presupuestal en el cual se señala la distribución de los recursos durante el período 2007 2010. Conpes 3616 de 2009, que establece los lineamientos de la política de generación de ingresos para la población en situación de pobreza extrema y/o desplazamiento. En materia de Tierras En cuanto a la temática concreta de acceso y seguridad de la tierra de la población desplazada, la reglamentación también ha sido bastante considerable, se han expedido numerosos decretos que buscan reglamentar la ley 387 de 1997, la cual solo constituyó el marco general del tema, así como otros preceptos que buscan responder de manera adecuada a las necesidades actuales derivadas del acrecentamiento del fenómeno del desplazamiento forzado y del despojo de tierras. 4

Entre los más relevantes y en forma cronológica, se encuentran el Acuerdo Nº 18 del 17 de octubre de 1995, (modificado parcialmente por el acuerdo Nº 8 de 1996) por el cual se establece el reglamento especial de dotación de tierras para las personas que tengan condición de desplazados forzados por causa de la violencia, el Decreto 2217 de 5 de diciembre de 1996, el cual establece un programa especial de adquisición de tierras en beneficio de la población desplazada del campo; el Decreto 2007 de septiembre 24 de 2001, que reglamenta parcialmente los Artículos 7,17 y 19 de la Ley 387, en lo relativo a la oportuna atención a la población rural desplazada por la violencia, en el marco del retorno voluntario a su lugar de origen o de su reasentamiento en otro lugar; Acuerdo Nº 37 de 7 de diciembre de 2005, el cual constituyó el reglamento especial de adjudicación y aprovechamiento de los predios rurales ingresados al patrimonio de la nación con carácter de baldíos reservados, en virtud de la declaratoria de extinción del derecho de dominio privado, Decreto 2000 de 2009, que reglamenta parcialmente el artículo 26 de la Ley 1151 de 2007 en lo relacionado con el subsidio integral para la adquisición de tierras, se establecen los procedimientos operativos y se dictan otras disposiciones. Sin embargo, pese a los múltiples avances de la legislación en esta materia, en donde se regula cada vez más el tema específico de acceso a tierras, sus disposiciones quedan rezagadas frente a la magnitud del despojo. Es importante resaltar la importancia que tuvo la Ley 1152 de 2007, recientemente declarada inexequible 7, la cual incluyó en su título relacionado con programas especiales, en el capítulo de atención a la población desplazada, tres artículos en los que se establece que el Incoder podría adquirir predios para su adjudicación en favor de la población desplazada, se ordena al instituto registrar los predios rurales abandonados por la violencia, así como impedir acciones de enajenación o transferencia de dichos predios y por último se prioriza a la población desplazada en la adjudicación de tierras en los procesos de retorno y reubicación. En virtud de la mencionada declaratoria de inconstitucionalidad, tal y como lo ha señalado la Corte Constitucional, cobran vigencia o reviven las normas que habían sido derogadas por la norma ahora declarada inexequible, es decir, se restauran ipso jure, siempre y cuando no sean contrarias al ordenamiento constitucional, en este sentido, lo contenido en la ley 160 de 1994 y demás normas que habían sido derogadas por la Ley 1152 de 2007 cobran vigencia. Lo anterior quiere decir, que en cuanto a los temas relativos al procedimiento para la adquisición de tierras y mejoras rurales, señalados por la Ley 160 de 1994, se encuentran vigentes, resaltando además que algunos de estos temas fueron derogados por la Ley 1151 de 2007 8. En este orden de ideas se puede decir, que en virtud de la Ley 1151 de 2007 que deroga algunos artículos de la Ley 160 de 1994, se adelantan actualmente la adjudicación de subsidios mediante convocatorias y demás procesos de adjudicación, facultado al Incoder para adquirir por negociación 7 Sentencia C- 175 de 2009, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, 18 de Marzo de 2009. 8 Los artículos 26 y 27 de la Ley 1151 de 2007, modifican los artículos 20, 21 y 31 de la Ley 160 de 1994, en cuanto al otorgamiento del subsidio para la compra de tierras, así mismo en lo relacionado con la adquisición de predios por parte del Incoder mediante negociación directa o expropiación de predios, mejoras rurales y servidumbres de propiedad privada o que hagan parte del patrimonio de entidades de derecho público, por motivos de interés social y utilidad pública definidos en la ley 5

directa, o por expropiación, las tierras o mejoras de propiedad de los particulares, o las patrimoniales de las entidades de derecho público que requiera, para dar cumplimiento a los objetivos señalados en la Ley 160 de 1994. Adicionalmente, se encuentra vigente como mecanismo que permite que cuando un desplazado propietario rural opte por la reubicación en otra zona, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, a título de permuta, reciba su inmueble abandonado y a cambio le entrega un predio ubicado en el sector rural que ofrezca condiciones de seguridad 9. Pese a que constituye un instrumento de estabilización socioeconómica, establecido desde la promulgación de la Ley 387 de 1997, reglamentada parcialmente mediante los decretos 2007 de 2001 y 1660 de 2007; que se reitera la necesidad de la formulación de su procedimiento en el Plan Nacional para la Atención Integral a la Población desplazada (Decreto 250 de 2005) y que mediante el Decreto 1660 del 14 de Mayo de 2007, se le otorga al Incoder un plazo de 6 meses para el procedimiento que debe adelantar el Instituto para implementar el Programa de Permutas, aún no ha entrado a operar porque el reglamento que establece la metodología para su operación, aún no ha sido expedido. Finalmente, para efectos de medir los avances o retrocesos en la materia, se deben observar las metas que en materia de tierras establece el Plan Nacional de Desarrollo 2006 2010 frente a la Población Desplazada: En las modalidades de compra directa y extinción de dominio que al cotejarlas con la información que presenta el Incoder, en los últimos dos años se observa que solo 2% se avanzo en el cumplimiento de metas de número de hectáreas y familias beneficiadas (ver Tabla 1). Más allá del cumplimiento de metas, es evidente que el planteamiento de estas y su ejecución, distan enormemente de las reales necesidades de la población objetivo. Tabla 1. Cumplimiento de metas del INCODER en entrega de tierras a población desplazada 2007-2009* NÚMERO DE HECTAREAS FAMILIAS BENEFICIADAS EJECUCION EJECUCION METAS % avance METAS AÑO INCODER INCODER % avance 2007 40.300 42.307 105,0% 3.213 2.446 76,1% 2008 40.300 598 1,5% 3.212 64 2,0% 2009 40.300 0 0 3.212 0 0 TOTAL PD 120.900 42.905 9.637 2.510 *Entrega de tierras a traves de las modalidades de Compra Directa y Extinción de Dominio Fuente: INCODER La Sentencia T-025 de 2004 y los Autos de seguimiento en materia de indicadores de tierras La Sentencia T-025, surge como respuesta a las diferentes acciones de Tutela Interpuestas contra algunas de las entidades públicas colombianas por considerarse, por parte de los accionantes, que no se estaba cumpliendo con su misión de protección a la población desplazada y por la falta de respuesta efectiva a sus diversas solicitudes en las materias propias de su competencia. 9 Articulo 2º, Decreto 1660 de 2007, por el cual se reglamenta parcialmente el artículo 19 de la Ley 387 de 1997, en lo relacionado con la permuta de 6

En esta Sentencia, se plantearon varios problemas jurídicos constitucionales complejos relacionados con el contenido, alcance y limitaciones de la política estatal de atención de la población desplazada y a partir de éstos, se dictaron una serie de ordenes a varios órganos del Estado, que por acción u omisión, han permitido que continúe la vulneración de los derechos fundamentales de la población desplazada. En cuanto a las problemáticas más destacadas de la política de atención a la población desplazada, en el citado fallo la Corte Constitucional entre otras, señala la no claridad en los programas de adjudicación de tierras. Respecto al seguimiento y la evaluación de la política, en lo referente a los sistemas de información, observa que los sistemas de registro no incluyen información acerca de las tierras abandonadas por los desplazados, y por ultimo señala la no existencia de prioridades e indicadores claros, de metas específicas o indicadores que permitan detectar si los fines de las políticas se han cumplido. La respuesta estatal, según concluye la Corte Constitucional, no ha tenido como resultado el goce efectivo de los derechos constitucionales por parte de todos los desplazados, citando como ejemplo la no implementación de las políticas de protección de la posesión o la propiedad de los bienes abandonados por causa del desplazamiento, o de los programas dirigidos a la adjudicación de tierras. Así las cosas, y en virtud de lo señalado por el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional ha proferido, además de la sentencia T-025 de 2004, numerosos Autos de seguimiento respecto de las medidas adoptadas para la superación del estado de cosas inconstitucional, así como para garantizar el goce efectivo de los derechos de la población desplazada. El tema de tierras dentro de la problemática del desplazamiento forzado en Colombia reviste gran importancia. Aunque lejos de una solución definitiva a esta problemática, las políticas públicas relacionadas presentaron un mayor incremento de los recursos entre 2009 y 2010 siendo uno de los aspectos que mayores esfuerzos requiere en materia presupuestal. predios de propiedad de la población en condición de desplazamiento, y se dictan otras disposiciones En materia de indicadores de resultado ha sido complejo el camino recorrido por la Corte Constitucional en aras de ser consolidados con base en el criterio del goce efectivo de los derechos y que además resultaran ser pertinentes, adecuados y suficientes 10. Pese a que desde que se profirió la Sentencia T-025 de 2004 y posteriormente se reiteró en Autos como el 185 de 2004, 178 de 2005 y 218 de 2006, se evidenciaba su ausencia como problemática en el diseño y desarrollo de la política en materia de desplazamiento, en el año 2007, en Auto 027, aun se advertía que solamente 9 de los 107 indicadores presentados por Acción Social se referían a resultados atinentes 10 La Corte Constitucional en el considerando 19 del Auto 109 de 2007, manifestó con respecto a la adopción de los indicadores de resultado que éstos debían medir el goce efectivo de los derechos, y debían ser pertinentes, adecuados y suficientes a la luz de los parámetros que ha fijado esta Corte al respecto, así mismo sintetiza los criterios que deben ser tenidos en cuenta para la adopción de los indicadores de goce efectivo de derechos. 7

al goce efectivo de derechos de la población desplazada, y por mucho tiempo y través de muchos autos, se continuó catalogando a los mismos como insuficientes 11,. En este orden de ideas, la Corte Constitucional adopta paulatinamente algunos indicadores por considerarlos ajustados a los parámetros establecidos por ésta y rechaza u ordena corregir o adoptar otros que consideró que presentaban vacíos o había ausencia total de los mismos 12. En lo relacionado con tierras, se observa que la adopción de indicadores no ha sido fácil, no se incluyeron indicadores puntuales que permitan dar cuenta del grado de avance en la superación del Estado de cosas inconstitucional, especialmente en materias como la titulación, acceso y adjudicación de las tierras y los mismos no permiten la adopción de correctivos necesarios, pues aun es claro el estancamiento y en alguno años se observa retrocesos claros en esta materia 13. Así las cosas, en Auto 233 de 2007 se procede a realizar un proceso de evaluación de la propuesta de ajuste de los indicadores de resultado para medir el goce efectivo de los derechos de la población desplazada presentada por el Gobierno Nacional el 22 de Junio de 2007, en aras de superar los vacíos identificados por la Corte Constitucional. Para el tema de recuperación de tierras, como uno de los indicadores sectoriales asociados al derecho a la reparación, se encuentra la propuesta de inclusión 14 de la siguiente formula: Personas en situación de desplazamiento acompañadas en retornos que recuperan sus tierras abandonadas o usurpadas / Personas en situación de desplazamiento acompañadas en retornos. Este indicador fue rechazado por la Corte Constitucional, por considerar que los vacíos y falencias no fueron totalmente superados y por cuanto dichos indicadores no cumplieron con los requisitos de pertinencia, adecuación y suficiencia para medir el derecho a la reparación integral que tiene la población desplazada. Se resalta en este Auto la referencia realizada sobre la participación de la Procuraduría General de la Nación, la cual consideró que se restringen a medir la recuperación de tierras en procesos de retorno, pero no se refieren ni estos indicadores, ni otro posterior a otros procesos de estabilización, como la reubicación o el reasentamiento, ni a otras formas de reparación por las pérdidas de los bienes, como la permuta o la adjudicación de tierras. 11 Corte Constitucional; MP. Manuel José Cepeda Espinosa, Autos 109 de 2007. 12 A partir del Auto 109 de 2009, la Corte Constitucional comienza a adoptar algunos indicadores, tales como Vivienda, salud, educación, alimentación, estabilización socioeconómica y al derecho a la identidad, entre otros, posteriormente ha venido adoptando otros indicadores y ha introducido algunas modificaciones propuestas por el Gobierno, principalmente en Autos 233 de 2007 y 116 de 2008. 13 En auto 109 de 2007, se exponen algunas de las principales observaciones presentadas frente a los indicadores propuestos por el Gobierno Nacional a principios del 2007, en ellas la Procuraduría General de la Nación resalta entre otras cosas, en cuanto al derecho a la propiedad, que pese a que el gobierno dice que se encuentra incluido en el derecho a la vivienda y a la alimentación, no se contempla el derecho a acceder a la tierra, sin el cual difícilmente podrá darse el restablecimiento de los desplazados del sector rural. 14 Para medir el goce efectivo del derecho a la reparación, el gobierno propuso (i) dos indicadores de goce efectivo formulados como Las personas del hogar acceden a mecanismos de justicia por el delito de desplazamiento, y La familia cumple gradualmente con los 9 criterios de estabilización ; (ii) dos indicadores complementarios y (iii) cinco indicadores sectoriales asociados. 8

Con base en lo anterior, el Gobierno procedió a presentar una propuesta con algunos ajustes posteriores derivados de las sesiones técnicas conjuntas con la Comisión de seguimiento, sobre algunos indicadores nuevos con el animo de llenar los vacíos y falencias generados por el rechazo de los indicadores propuestos entre ellos en el derecho a la reparación, en el mismo sentido lo hizo la Comisión de seguimiento llegando de esta manera la Corte Constitucional a consolidar una batería de indicadores y a adoptarlos mediante el Auto 116 de 2008. En materia de tierras, se observa que la Corte Constitucional adopta como indicadores opcionales 15 para el gobierno, los 35 indicadores propuestos por la Comisión de Seguimiento, entre los que se encuentran los indicadores Relativos al Derecho a la Restitución, propuestos para los derechos de la población desplazada como víctimas de un delito, que incluye un importante componente en materia de restitución de tierras, así: Indicadores de goce efectivo: Todos los hogares víctimas de desplazamiento forzado, que solicitan la restitución de las tierras y/o viviendas de las que fueron despojadas y que ostentaban a título de propiedad, posesión, ocupación o tenencia obtienen la restitución de esos bienes. Indicadores complementarios: Número de hogares desplazados que han obtenido la restitución de las tierras y/o viviendas de las que fueron despojadas / número total de hogares desplazados que han sido despojados de sus tierras y/o viviendas. Vale la pena destacar que mediante el indicador complementario relativo al derecho a garantía de no repetición se adopta una formula que busca medir el avance en las reformas normativas e institucionales tendientes a garantizar la no repetición del desplazamiento forzado de personas y del despojo ilegal de tierras. Reformulación de la política de tierras a población desplazada: Estado actual de la Sentencia T- 025 de 2004 En cuanto a la problemática detectada por la Corte Constitucional en la Sentencia T-025 de 2004, referente a la ausencia en la implementación de políticas de protección de la posesión o la propiedad de los bienes abandonados por causa del desplazamiento y de los programas dirigidos a la adjudicación de tierras en los informes presentados por la Procuraduría General de la Nación y el ACNUR y a los cuales se refiere la Corte Constitucional en Auto 117 de 2008, reflejan una deficiencia en la gestión por parte del Instituto Colombiano de Desarrollo Rural INCODER específicamente en áreas como la protección de bienes de la población desplazada, en el proceso de registro de información de dichos bienes, retrocesos en el tema de adjudicación y titulación de 15 En Auto 116 de 2008, la Corte Constitucional resuelve en su numeral Noveno: ADOPTAR los siguientes indicadores complementarios propuestos por la Comisión de Seguimiento para los derechos a la libertad personal, a la vida y a la educación, así como la propuesta de indicadores de la Comisión para los derechos de la población desplazada como víctimas de un delito. Si bien tales indicadores no son obligatorios para el gobierno, el Director de Acción Social y la Directora del Departamento de Planeación Nacional deberán adelantar las acciones necesarias para facilitar que la Comisión los pueda medir e informar a la Corte Constitucional, dentro de los 8 días siguientes a la comunicación del presente Auto, el cronograma bajo el cual entregará a la Comisión de Seguimiento la información requerida para su medición. 9

tierras así como insuficiencia en le presupuesto destinado a suplir las necesidades de la población desplazada en materia de tierras. Constituye sin lugar a dudas, el pronunciamiento más importante y contundente de la Corte Constitucional en materia de tierras el Auto 008 de 2009. En él se resalta por la Corte además de la persistencia del estado de cosas inconstitucional, el rezago aun existente en varias materias entre ellas la problemática de tierras, específicamente en el eje de garantía del goce efectivo de los derechos 16. En lo referente al eje relacionado con La idoneidad de las políticas publicas, la corte determinó 17 que existían componentes de la política que debían ser replanteados en su totalidad no sólo por el gran rezago mostrado, sino porque su diseño actual amenaza con perpetuar el estado de cosas inconstitucional. Dentro de este grupo se ubicó la política de tierras, dado sus resultados precarios, especialmente en los que se refiere a la protección y restitución de tierras abandonadas por la población desplazada, como a las tierras entregadas para reubicación y desarrollo de proyectos productivos para la población desplazada 18. Con base en lo anterior, la Corte Constitucional en el citado Auto 008 de 2009, ordena a los Ministros del Interior y de Justicia y de Agricultura y Desarrollo Rural, al Director de Acción Social y a la Directora de Planeación Nacional - dentro de la respectiva órbita de sus competencias, con la participación de otras organizaciones y a la Comisión de Seguimiento, reformular la política de tierras, de conformidad con los parámetros señalados en dicho auto. Así mismo, y con el fin de valorar si la nueva política de tierras resulta adecuada para avanzar de manera razonable y acelerada en el goce efectivo de los derechos de la población desplazada y en el cumplimiento de las metas fijadas, ordena la presentación de un informe común con fecha al 30 de octubre de 2009 y el 1 de julio de 2010, y señala el 1º de julio de 2010 como fecha en la cual el gobierno nacional deberá demostrar que sí se ha superado el estado de cosas inconstitucional. En cuanto a la reformulación de la Política de tierras contenida en el auto 008 de 2009 se estableció la Secretaría Técnica de la mesa correspondiente, ejercida conjuntamente por el DNP y el MADR. Su objetivo general es contribuir al goce efectivo de los derechos sobre la tierra y el territorio de la población desplazada, la población en riesgo de desplazamiento y de otras víctimas del despojo, a través del diseño y ejecución de una política integral en esta materia y para la citada población, que 16 En Auto 008 de 2009, la Corte se ocupa de los cuatro primeros ejes mencionados para hacer un balance general de su situación. El eje relativo a la contribución suficiente de las entidades territoriales a la superación del estado de cosas inconstitucional, es examinado en un Auto separado. 17 En Auto 008 de 2009, en lo referente al eje sobre la idoneidad de las políticas publicas la Corte determinó que de las evaluaciones e informes presentados a la Corte, es posible identificar (i) componentes de la política que deben ser replanteados en su totalidad no sólo por el gran rezago mostrado, sino porque su diseño actual amenaza con perpetuar el estado de cosas inconstitucional; (ii) componentes de la política que no han sido realmente articulados y cuyos vacíos protuberantes retrazan la superación del estado de cosas inconstitucional y por lo tanto requieren complementación; y (iii) componentes que, dados los informes presentados a la Corte, requieren importantes avances para lograr el goce efectivo de los derechos de los desplazados. 18 (...) En materia de tierras, el informe de la Comisión de Seguimiento señala que el 95% de la población desplazada registrada afirma haber dejado abandonado algún bien. (...). Corte Constitucional, Auto 008 de 2009. 10

oriente los esfuerzos estatales hacia la consecución de las siguientes estrategias: mejorar los mecanismos de prevención del despojo; mejorar el sistema de protección de los derechos sobre la tierra y el territorio; facilitar el acceso a la tierra y el territorio; restituir los derechos sobre los bienes inmuebles como medida de reparación; formalizar los derechos sobre la tierra y los territorios, así como garantizar la seguridad jurídica de los mismos; mejorar la capacidad y coordinación institucional; mejorar los sistemas de información en materia de bienes inmuebles (tierras y territorios). Protección de Bienes y Patrimonio de la población desplazada por la violencia Con el fin de brindarle protección jurídica a las tierras y bienes abandonadas por causa de la violencia del conflicto armado, la Ley 387 de 1997, en los artículos 3, 7, 10, 14, 17, 19 y 27, estableció la necesidad de desarrollar acciones para la protección de los bienes patrimoniales de la población desplazada, así mismo, se expide el Decreto 2007 de 2001, que reglamenta la Ley 387 de 1997, que establece la declaratoria de la inminencia de riesgo de desplazamiento o de desplazamiento forzado en una zona y limitaciones a la enajenación o transferencia a cualquier título de bienes rurales; reconoce los derechos de propietarios, poseedores y tenedores y la posibilidad de dar curso a la expectativa de adquisición de tierras a favor de los ocupantes de baldíos. Por su parte, el Decreto 250 de 2005, Plan Nacional para la Atención Integral a la Población desplazada, establece una serie de acciones con el propósito de proteger los bienes patrimoniales de la población rural desplazada o en riesgo de desplazamiento, mediante el aseguramiento jurídico e institucional de los bienes afectados y el fortalecimiento del tejido social comunitario entre las que se destaca la conformación y la administración del Registro Único de Predios por parte de Incoder. Finalmente, con la expedición de la Ley 1152 de 2007, se eleva a rango de ley la protección patrimonial, sin embargo, con la declaratoria de inexequibilidad las nuevas disposiciones que buscaban darle una estructura armónica a este mecanismo y la definición de funciones entre los responsables, quedan sin efecto. Actualmente, son varias las instituciones comprometidas de acuerdo con la normatividad vigente en la materia: la Superintendencia de Notariado y Registro -SNR-, las Oficinas de Registro de Instrumentos Públicos -ORIP- y Notarías; el Ministerio del Interior y de Justicia (con sus dos direcciones étnicas); el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural -INCODER-; el Ministerio Público (Procuraduría General de la Nación, Defensoría del Pueblo y Personerías Municipales) y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi -IGAC-. Al Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, en materia de Protección de Bienes y Patrimonio, de conformidad con lo señalado por el articulo 19 de la Ley 387 de 1997 19 y los acuerdos interinstitucionales establecidos para tal fin., y junto con la Superintendencia de Notariado y Registro, le corresponde la administración del Registro Único de Predios y Territorios Abandonados 19 Art. 19 Num. 1º párrafo 2º, Ley 387 de 1997, : El Incora llevará un registro de los predios rurales abandonados por los desplazados por la violencia e informará a las autoridades competentes para que procedan a impedir cualquier acción de enajenación o transferencia de títulos de propiedad de estos bienes, cuando tal acción se adelante contra la voluntad de los titulares de los derechos respectivos. 11

RUPTA, el cual contiene una especie de inventario de los bienes abandonados por sus dueños a causa de la violencia. Así y una vez el Ministerio Público envía al INCODER los datos preliminares del predio y del peticionario, éste procede la verificación de los requisitos e ingresa los datos preliminares al Registro Único de Predios Rurales Abandonados por los Desplazados por la Violencia (RUPTA) y envía a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos del lugar en donde se encuentra ubicado el predio, los formularios y toda la información que ha podido acopiar para que valoren y califiquen la solicitud de protección. Por ultimo, una vez se califica la solicitud por la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos es enviada a la Superintendencia de Notariado y Registro para que se ingrese el resto de la información correspondiente al RUPTA. Es importante señalar que existen 3 rutas de protección: Ruta individual. Se busca con ella, la protección individual de los derechos sobre la tierra abandonada, ya sea como propietarios, poseedores, ocupantes o tenedores al incluirlos en el Registro Único de Predios y Territorios Abandonados a Causa de la Violencia - RUPTA.. Ruta Colectiva: Consiste en la protección de los derechos de propiedad, posesión, ocupación o tenencia, ejercidos sobre todos los predios ubicados en una zona o región declarada en riesgo o situación de desplazamiento. Ruta Étnica: Consiste en el reconocimiento de la Afectación Patrimonial de Territorios Indígenas y de Comunidades Negras con el animo de salvaguardar los derechos territoriales de estos grupos. Entre los años 2004 y 2009, se han presentado 4254 solicitudes de registro individual de las cuales el 30% se han finalizado con la protección efectiva del bien, el 19% continúa en trámite y un 35% no se resolvieron favorablemente o fueron levantadas las medidas de protección (Tabla 2). Tabla 2. Estado de las solicitudes de protección individual hasta 2009 Estado del proceso Cantidad Predios Area (Has) Procesos de protección en trámite 797 5.865 242.356 Procesos de protección que no se resolvieron 1.279 18.961 1.010.047 favorablemente Solicitudes de protección duplicadas 489 1.221 52.061 Protegidos con trámite finalizado 1.270 7.952 595.042 Solicitudes individuales ya protegidas en ruta colectiva 144 477 12.645 Levantamientos de medidas de protección 201 298 45.771 Tramites de protección en territorios étnicos 74 167 12.709 Total 4.254 34.941 1.970.631 Fuente: Proyecto Protección de tierras y patrimonio de la población desplazada - Acción Social Entre las principales razones de rechazo a las solicitudes de protección de bienes por parte de la población en situación de desplazamiento, se destaca la apropiada identificación de los bienes (52% 12

de las solicitudes rechazadas), por no encontrarse la Matricula Inmobiliaria inscrita en la solicitud, o porque con la información suministrada por el peticionario no es posible ubicar el predio o porque el predio no tiene antecedentes registrales. Otras de las razones pueden asociarse básicamente a la inexistencia de relación jurídica con el predio, en las que los peticionarios no pueden demostrar la forma en que son poseedores del predio. En estos casos, aunque la Matricula Inmobiliaria corresponde al predio en solicitud, el peticionario no figura como propietario del bien inmueble o titular de derechos inscritos. Es importante también señalar como causales de rechazo los errores que cometen los peticionarios en el trámite, principalmente en el registro de información en los formularios correspondientes o presentar la solicitud en un círculo registral al que no pertenece el predio (Tabla 3). Tabla 3. PRINCIPALES CAUSAS DE RECHAZO DE LAS SOLICITUDES DE PROTECCION DE BIENES A LOS DESPLAZADOS NO HAY IDENTIFICACIÓN DEL PREDIO, NO SE ENCUENTRA EL FOLIO DE M.I. 41,8% IDENTIFICACION DEL PREDIO NO FUE POSIBLE ENCONTRAR EL PREDIO 5,9% 52,3% EL PREDIO NO TIENE ANTECEDENTES REGISTRALES 4,6% LA MATRICULA NO CORRESPONDE AL SOLICITANTE 2,3% LEGALIDAD DE TENENCIA DEL PREDIO EL SOLICITANTE NO SE ENCUENTRA REGISTRADO COMO PROPIETARIO 10,5% 15,2% EL PREDIO YA FUE VENDIDO, CEDIDO O TRANSFRIDO 2,3% EL PREDIO YA SE ENCUENTRA CON MEDIDA DE PROTECCION INDIVIDUAL O COLECTIVA 7,9% 7,9% SE COMETIERON ERRORES EN EL TRAMITE DE LA SOLICITUD 8,2% ERRORES DE TRAMITE EL PREDIO NO CORRESPONDE AL CIRCULO REGISTRAL DONDE SE HACE LA SOLICITUD 0,5% EL PREDIO NO SE ENCUENTRA 14,1% INDIVIDUALIZADO EN LOS REGISTROS DEL 5,4% CAUSA NO DETERMINADA INCODER 10,4% 10,4% DESENTIMIENTO POR PARTE DEL SOLICITANTE 0,1% 0,1% Fuente: Proyecto Protección de tierras y patrimonio de la población desplazada - Acción Social Con respecto a las limitantes encontradas para la realizacion de una efectiva proteccion al patrimonio de los desplzados, vale la pena traer a colacion lo señalado en el Auto 117 de 2008 proferido por la Corte Constitucional, en donde al hacer referencia al décimo informe de la Procuraduría General de la Nación sobre la materia, se dijo en ese entonces a modo de conclusión por parte de este órgano de control, que en relación con el informe presentado por el INCODER INCODER con corte 30 de septiembre de 2006, que: 1) Del total de pedios incluidos el RUP (...) el 86.15% no se tiene clara la vinculación jurídica del desplazado con el predio (...) ; 2) (...) de los 2831 predios reportados como incluidos, sólo 392 fueron ingresados, lo que equivaldría a decir que únicamente el 13.84% de las solicitudes fueron tramitadas (...); 3) (...)De otra parte, resulta extraño para este Órgano de Control que algunos departamentos que han sufrido graves situaciones de desplazamiento individual y colectivo en los que no se han emitido declaratorias de desplazamiento (decreto 2007 de 2001), no cuenten con ningún predio inscrito en el RUP o que estos sean muy pocos en relación con el nivel de desplazamiento. Tal es el caso de los 13

departamentos del Atlántico, La Guajira y Santander, que no tienen predios protegidos, o de Bolívar (con dos predios), Magdalena (4 predios) y Nariño (11 predios), cuyos predios ingresados no se compadecen con el índice de desplazamientos ocurridos (..). Situaciones que a juicio de la Contraloría General de la República y de acuerdo con el análisis efectuado en la Tabla 3, aun persisten de manera similar. Estimativo costo en política de tierras Acceso a tierras y Desplazamiento Forzado El Departamento Nacional de Planeación en informe presentado en Audiencia de Información convocada mediante Auto del día 27 de mayo de 2005 por la Sala Tercera de Revisión, realizó un estimativo del costo total de la política, 20 y en cuanto a la definición del porcentaje de la participación en dicho monto, indicó que del 70% que sería apropiado por la Nación, es decir $3.15 billones de pesos, 19 puntos porcentuales restantes ($855 mil millones) provendrían de la entrega de tierras, a medida que se extinga el dominio de propiedades en aplicación de la Ley de Justicia y Paz expedida recientemente por el Congreso de la República. (,...) Segundo, en relación con la política de disposición de tierras mediante la cual se cubriría el 19% de los recursos asignados por la Nación, el DNP afirma que los terrenos se entregarían en la medida en que el Estado recupere las tierras, vía extinción del dominio o por la aplicación de la Ley de Justicia y Paz. Teniendo en cuenta, que el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural- INCODER además de otros organismos, es quien presenta el mayor grado de responsabilidad sobre temas como la adjudicación de baldíos; registro y protección de predios rurales abandonados por la población desplazada, el desarrollo de los programas de acceso y tenencia de la tierra, así como la colaboración de la definición de la política de tierras, entre otras, se convierte esta entidad en eje central del cumplimiento de las órdenes impartidas por la Sentencia T 025 y sus correspondientes autos de seguimiento en materia de tierras, sin embargo, la Procuraduría General de la Nación, en su Sexto Informe afirma en cuanto a las acciones adelantadas por el Incoder que después de dos años de proferida la Sentencia T-025 de 2004, no sólo no hay avances en este tema, sino que la regresividad es notoria 21. El Incoder, actualmente en cuanto a la adquisición de tierras se trata tiene sus tres fuentes principales en la compra directa; los bienes ingresados al Fondo Nacional Agrario FNA y de los Predios provenientes de la Dirección Nacional de Estupefacientes, y tiene dentro de sus funciones adjudicar terrenos baldíos, adjudicar tierras (Compra Directa, Dirección Nacional de Estupefacientes, y Fondo Nacional Agrario), y otorgar subsidios mediante convocatorias públicas en favor de personas naturales. Es de señalar que los montos de la DNA no se tienen en cuenta en el presente documento dentro del estimado de costo de asignación de tierras a población desplazada, debido a que son bienes de extinción de dominio y el Incoder no reporta su valor. 20 En Auto 176 de 2005, la Corte Constitucional observó que los estimativos realizados se fundamentaron en la población registrada hasta el momento (octubre de 2004 y mayo de 2005). 21 Corte Constitucional; MP. Manuel José Cepeda Espinosa, Auto 335 de 2006. 14

En los resultados de la estrategia facilitar el acceso a la tierra y el territorio, dentro de la política de acceso a tierras para población desplazada el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR) por intermedio del ejecutor de la misma, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) desde el 2002 al 31 de diciembre de 2009, según las modalidades de Compra directa, Fondo Nacional Agrario, y Convocatorias SIT 01 y 02; ha ejecutado recursos destinados a población desplazada por un total de $118.772 millones de pesos corrientes con la compra de 65.773 Hectáreas a 5.787 beneficiarios en todo el territorio nacional (Tabla 5). Tabla 5. Adjudicación de tierras a población desplazada 2002-2009 por modalidades Año Compra Directa FNA DNE Convocatorias SIT 01 y 02-2008 TOTAL FS has Millones $ FS has Millones $ FS has FS has Millones $ FS has Millones $ 2002 14 105 531 0 0 14 105 531 2003 119 857 2.309 0 0 119 857 2.309 2004 471 6.199 8.502 89 737 5.552 31 2.589 0 591 9.525 14.054 2005 255 2.235 6.534 146 2.046 2.357 133 2.322 0 534 6.603 8.891 2006 899 9.638 23.841 13 225 381 586 8.540 0 1.498 18.403 24.222 2007 2.180 20.458 52.403 14 108 485 266 4.349 0 2.460 24.914 52.887 2008 64 598 1.636 0 184 2.025 5.398 248 2.623 7.034 2009 0 3 17 88 320 2.726 8.755 323 2.743 8.843 Total PD 4.002 40.090 95.756 265 3.133 8.863 1.016 17.799 504 4.751 14.153 5.787 65.773 118.772 Fuente: INCODER Calculos: DES CD Agropecuario Compra directa de tierras La compra directa de tierras en el periódo 2002 a 31 de diciembre de 2009 significó cerca de $84.028 millones de pesos corrientes con la compra 40.090 hectáreas adjudicadas a 4.002 familias. Fondo acional Agrario (F A) La modalidad de tierras para población desplazada del FNA ( como aquellos predios de zonas de reforma agraria que pasaron de la liquidación del Incora al Incoder en el 2.003) en el periódo 2002 a 31 de diciembre de 2009, se adjudicaron 3.133 hectáreas a 265 familias por un valor de $7.168 millones de pesos corrientes. Dirección acional de Estupefacientes (D E) Las tierras de origen de la DNA, como aquellos bienes ilícitos que han sido sujetos de de extinción de dominio en el periódo 2002 a 31 de diciembre de 2009 se habían adjudicado 17.799 hectáreas en beneficio de 1.016 familias. De otra parte, es de señalar que el Incoder no reporta el valor de estos predios. Convocatorias subsidio integral de tierras (SIT 01 Y 02 DE 2008) En desarrollo de la política de reforma agraria y desarrollo rural consignada en la Ley 1152 de 2007 (Hoy declarada inexequible por la Corte Constitucional), consideró como objetivo el de mejorar y hacer más eficientes y eficaces los procesos de adquisición y adjudicación de tierras por medio del subsidio integral de tierras para población desplazada, el cual es derivado de aquellos proyectos elegidos por convocatoria y que una vez aprobados se destinan de manera colectiva, el 70% de los recursos para compra del predio y el 30% para el proyecto productivo. 15

Durante el 2008 al 2009 se adjudicaron 4.751 hectáreas a 504 familias por un valor de $14.047 millones de pesos corrientes. De acuerdo con la información presentada por el Incoder, a la primera convocatoria se presentaron en todo el país 1.254 proyectos. A la segunda convocatoria, abierta exclusivamente para beneficiar a población desplazada, se presentaron 402 proyectos. En estas convocatorias se emitieron 57 y 34 Subsidios con resolución. Como se puede observar en el siguinete grafico, los subsidios de tierras para población desplazada durante el 2002 al 2009 derivado de la Compra directa de tierras, Fondo Nacional Agrario, y Convocatorias SIT, en los dos últimos años de ste período, han tenido un resultado de insuficiente como producto del nuevo mecanismo de las Convocatorias SIT, pese a las buenas intenciones al implementarse lo dispuesto en el Decreto 2984 de 2007: el Incoder deberá abrir convocatorias para otorgar subsidios de adquisición de tierras en los términos del numeral 4 del artículo 21 y de los artículos 56 al 70, de la Ley 1152 del 27 de julio de 2007, destinadas de manera exclusiva a atender a población desplazada por la violencia Con este mecanismo los recursos de las otras modalidades pasaron a un segundo plano y los resultados no han sido nada óptimos a la fecha de $48.159 millones en el 2007 ejecutados antes de las convocatorias su eficacia bajo en un 90% en el 2008 y en un 87% en el 2009 con estas. (Gráfico 1) Gráfico 1. Monto de los Subsidios a desplazados 2.002-2.009 según Modalidades de Acceso a Tierras Subsidios millones $ pesos corrientes 250.000 200.000 150.000 100.000 50.000 0 372 0 11.052 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total PD Mlls $ Total Mlls $ Modalidades Subsidios 372 11.052 7.332 20.867 48.159 6.896 8.843 105.242 Convocatorias SIT 01 y 02-2008 5.292 8.755 14.047 FNA 4.366 1.944 328 441 88 7.168 Compra Directa 372 1.721 6.686 5.388 20.539 47.718 1.604 84.028 Fuente: Incoder 7.332 20.867 48.159 6.896 8.843 Elaboró: DES -Agropecuaria /CGR 105.242 úmero de Hectáreas a Población Desplazada beneficiada En cuanto al número de hectáreas en el periodo 2002 al 2009 de las modalidades por Compra directa de tierras, Fondo Nacional Agrario, Dirección Nacional de Estupefacientes y Convocatorias SIT, en los dos últimos años, han tenido también un resultado de ineficacia (Gráfico 2) de 24.914 16

hectáreas adquiridas a población desplazada en el 2007 se redujo en cerca de 89% en el 2008 y 2.009 la adquisición del número de hectáreas en tierras por convocatorias. Gráfico 2. Número de hectáreas a desplazados 2.002-2.009 según Modalidades de Acceso a Tierras Número de hectáreas 140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0 105 857 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total PD Hectáreas Hectáreas Total Hectáreas 105 857 9.525 6.603 18.403 24.914 2.623 2.743 65.773 Hectáreas Convocatorias SIT 01 y 02-2008 2.025 2.726 4.751 Hectáreas DNE 2.589 2.322 8.540 4.349 17.799 Hectáreas FNA 737 2.046 225 108 17 3.133 Hectáreas Compra Directa 105 857 6.199 2.235 9.638 20.458 598 40.090 9.525 6.603 18.403 24.914 2.623 2.743 65.773 Fuente: Incoder Elaboró: DES - Agropecuaria /CGR úmero de Familias Desplazadas beneficiadas El número de familias beneficiadas durante el 2002 al 2009 de las modalidades por Compra directa de tierras, Fondo Nacional Agrario, Dirección Nacional de Estupefacientes y Convocatorias SIT, en los dos últimos años, la cifra de las familias subsidiadas se han reducido (Gráfico 3) de 2.460 beneficiadas en el 2007 se redujo en cerca de 89% en el 2008 y 87% para el 2009. Familias Subsidiadas Gráfico 3. Número de Familias Desplazadas Subsidiadas 2.002-2.009 Según Modalidades de Acceso a Tierras 14 0 591 534 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Total PD Beneficiada Año Total Modalidades Familias Subsidiadas 14 591 534 1.498 2.460 248 323 5.787 Año Convocatorias SIT 01 y 02-2008 184 320 504 Año DNE 0 0 31 133 586 266 0 0 1.016 Año FNA 0 0 89 146 13 14 0 3 265 Año Compra Directa 14 119 471 255 899 2.180 64 0 4.002 Fuente:Incoder 14.000 12.000 10.000 8.000 6.000 4.000 2.000 0 1.498 Elaboró Des -Agropecuaria/CGR 2.460 248 323 Total 5.787 17

Finalmente, se puede decir que una de las causas de la relativa baja efectividad del mecansmo de subsidio integral mediante convocatorias (disminucion del numero de hectáreas adquiridas por la población desplazada en los 2 ultimos periodos y en la reduccion del numero de familias subsidiadas), se debe en gran medida a los excesivos y desproporcionados requisistos de los terminos de referencia que desconocen la realidad de las caracterisitcas de la mayoria de la poblacion a la cual se dirigen. La Contraloria General de la Republica, en desarrollo del proceso auditor al Incoder vigencia 2008 22, advierte de esta problemática en algunos de sus hallazgos, asi: Dados los resultados finales, luego del proceso de filtro en las convocatorias, al parecer las condiciones y requisitos establecidos son de difícil o imposible cumplimiento para la mayoría de campesinos y desplazados, en atención a sus condiciones socio económicas, culturales y de capacidad técnica. Esta realidad parece desconocerse al momento de elaborar los términos de referencia; además, sugiere que debe adelantarse una revisión a los mecanismos de acompañamiento técnico, con el fin de reducir los niveles de rechazo en los proyectos y evitar la decepción e inconformismo de los grupos poblacionales, en atención a la inversión que éstos realizan en la formulación del mismo, sobre el cual no poseen la certeza que vaya a resultar elegible. Igualmente en el citado Informe, la comisión de auditoria evidencia la inequidad presupuestal en cuanto a la asignación de los subsidios a los diferentes departamentos, así En relación con la convocatoria SIT-02, hubo departamentos que en 2008 accedieron a una mayor cantidad de recursos, representados en mayores proyectos viables, como es el caso de Huila, Caquetá, Tolima y Nariño, donde se viabilizaron 22, 12, 9 y 7 proyectos respectivamente, el resto de los departamentos tienen menos de 3 proyectos y algunos no accedieron a recursos como Atlántico y Bolívar, regiones que también requieren la presencia del Estado, debido a los problemas de desplazamiento, la ausencia de oportunidades educativas, laborales y de acceso a los servicios de salud, entre otras; lo cual los convierte en sitios para perpetuar la inequidad social y la violencia que ha padecido la población rural colombiana. Por tanto y desde el punto de vista del control fiscal, los hallazgos encontrados, dan cuenta de una muy débil estrategia de cobertura de la población desplazada, de tal suerte que se convierte en una especie de juego de azar, la búsqueda del apoyo estatal cuando se esta en condición de desplazamiento. Es preocupante el número de proyectos que son presentados y de estos muy pocos son declarados elegibles, o en algunos casos quedan en lista de espera a la disponibilidad de recursos. Entrega de tierras a familias desplazadas y número de beneficiarios por departamento Los departamentos donde se ha entregado el mayor número de hectáreas son en su orden Magdalena, La Guajira, y Santander con el 20,2%, 15,8% y 9,1 %, respectivamente, favoreciendo en estos tres departamentos al 37,8% de las familias beneficiadas en el país. Es importante destacar que de acuerdo con el Secretariado Nacional de Pastoral Social, Sección de Movilidad Humana, los departamentos con mayor reporte de abandono de tierras por desplazamiento forzado son en su orden: Caquetá, Santander, Choco, Bolívar, Guaviare, Tolima, 22 CGR, Informe de Auditoría Gubernamental con Enfoque Integral Modalidad Especial, Instituto Colombiano de Desarrollo Rural Incoder-. (año 2008). 18

Nte de Santander, Meta y Antioquia. El primero de ellos, ocupa el cuarto lugar en entrega de tierras a desplazados, con apenas el 6,8%. (Tabla 6) Tabla 6. Entrega de tierras a familias desplazadas y número de Beneficiarios por departamento (2002-2009) Total beneficiarios No. Hectáreas Presupuesto ejecutado Departamento Familias % Hectareas % Pesos corrientes 2009 % Magdalena 725 16,5% 9118,2 20,2% $ 15.705.660.813,55 14,4% La Guajira 519 11,8% 7111,6 15,8% $ 14.440.003.983,41 13,3% Córdoba 372 8,5% 2878,2 6,4% $ 7.672.125.810,72 7,0% Santander 420 9,5% 4090,8 9,1% $ 7.381.667.071,28 6,8% Valle del Cauca 200 4,5% 1416,5 3,1% $ 7.320.025.622,54 6,7% Antioquia 239 5,4% 1731,9 3,8% $ 6.222.252.278,13 5,7% Bolívar 132 3,0% 1139,4 2,5% $ 6.139.755.174,57 5,6% Sucre 169 3,8% 1419,7 3,1% $ 5.914.358.057,87 5,4% Huila 215 4,9% 1812,2 4,0% $ 4.946.532.639,41 4,5% Tolima 125 2,8% 882,0 2,0% $ 4.633.838.583,21 4,3% Cauca 203 4,6% 1840,2 4,1% $ 4.531.789.626,54 4,2% Cesar 180 4,1% 3625,6 8,0% $ 3.587.250.337,04 3,3% Norte de Santander 119 2,7% 1105,8 2,5% $ 2.416.562.881,23 2,2% Guaviare 79 1,8% 955,1 2,1% $ 2.404.583.775,19 2,2% Quindío 38 0,9% 207,2 0,5% $ 2.257.938.695,40 2,1% Caquetá 133 3,0% 1804,4 4,0% $ 2.048.370.623,51 1,9% Meta 74 1,7% 770,8 1,7% $ 2.020.304.075,43 1,9% Cundinamarca 94 2,1% 495,0 1,1% $ 1.736.961.438,04 1,6% Atlántico 37 0,8% 233,3 0,5% $ 1.717.549.873,67 1,6% Nariño 118 2,7% 476,2 1,1% $ 1.389.563.933,68 1,3% Putumayo 72 1,6% 809,8 1,8% $ 1.120.357.462,08 1,0% Risaralda 34 0,8% 131,7 0,3% $ 1.072.860.255,09 1,0% Arauca 24 0,5% 368,0 0,8% $ 1.020.567.674,91 0,9% Caldas 49 1,1% 239,1 0,5% $ 527.024.393,66 0,5% Casanare 19 0,4% 410,4 0,9% $ 421.911.245,41 0,4% Boyacá 12 0,3% 51,2 0,1% $ 300.751.879,70 0,3% TOTAL 4401 45124,3 $ 108.950.568.205 Fuente: INCODER En cuanto a personas desplazadas, de acuerdo con lo reportado por Acción Social, los Departamentos con mayor registro de expulsión se encuentran Antioquia, Bolívar, Magdalena, Choco, Cesar y Caquetá, concentrando el 48% de la población desplazada. Como receptores, en su orden se encuentran Antioquia, Bogota, Magdalena, Valle del Cauca, Bolivar, Sucre y Nariño, los cuales recibieron al 51.1% de la población desplazada. Del total de familias beneficiadas, el 57% están encabezadas por hombres, aunque en los años 2003 a 2005 esta proporción llego al 70%. De acuerdo con las estadísticas de Acción Social de la Presidencia de la república, al 30 de Noviembre de 2009 se tenían registradas 3.292.666 personas en condición de desplazamiento, de las cuales 1.617.495 son mujeres, es decir el 49%. (Tabla 7) 19

Tabla 7. Personas incluidas en el Registro Único de Población Desplazada - Acción Social. Tipo_de_desplazamiento DEPARTAMENTO EXPULSOR Individual Masivo Total general AMAZONAS 778 778 ANTIOQUIA 382845 167021 549866 ARAUCA 51787 7990 59777 ARCHIPIÉLAGO DE SAN ANDRÉS, PROVIDENCIA Y SANTA CATALINA 6 6 ATLÁNTICO 5895 28 5923 BOGOTÁ, D.C. 4463 4 4467 BOLÍVAR 234706 41452 276158 BOYACÁ 13078 297 13375 CALDAS 34073 27995 62068 CAQUETÁ 149337 8967 158304 CASANARE 20040 4844 24884 CAUCA 101301 28374 129675 CESAR 159146 9177 168323 CHOCÓ 85029 102136 187165 CÓRDOBA 100456 24880 125336 CUNDINAMARCA 46445 6810 53255 GUAINÍA 3288 39 3327 GUAVIARE 39185 4128 43313 HUILA 55461 1835 57296 LA GUAJIRA 54038 11876 65914 MAGDALENA 203604 43301 246905 META 107868 10169 118037 NARIÑO 103679 41929 145608 NORTE DE SANTANDER 88036 19718 107754 PAIS 28580 568 29148 PUTUMAYO 123447 10542 133989 QUINDIO 6200 6200 RISARALDA 18889 828 19717 SANTANDER 77430 3394 80824 SUCRE 105300 3189 108489 TOLIMA 148384 6508 154892 VALLE DEL CAUCA 101957 35363 137320 VAUPÉS 3413 3413 VICHADA 11150 10 11160 TOTAL GENERAL 2669294 623372 3292666 Hombres 1302912 372259 1675171 TOTAL Mujeres 1366382 251113 1617495 Hombres 49% 60% 51% Mujeres 51% 40% 49% http://www.accionsocial.gov.co/estadisticas/publicacion%20noviembre%20de%202009.htm Información a Noviembre 30 de 2009 Situación social y desplazamiento en Bolívar El Departamento de Bolívar con 54 municipios, se encuentra dividida en 6 zonas claramente definidas: el Dique, Montes de María, Depresión Momposina, Mojana, Loba y Magdalena Medio. 20