La Reforma Energética como marco de mejores prácticas en materia de regulación de quema y venteo de gas 11 de febrero de 2010 Ciudad de Carmen, Campeche, México.
Diagnóstico de los Hidrocarburos y Reforma Para aprovechar la riqueza petrolera, el Congreso de la Unión aprobó reformas a las leyes que rigen la industria de los hidrocarburos en México Dicha reforma fue el resultado de un amplio diagnóstico que el Gobierno Federal y la sociedad en su conjunto realizaron: En primer lugar, sobre la situación de los hidrocarburos a nivel internacional; y, De forma específica, sobre Petróleos Mexicanos. No debe olvidarse que, además de la actividad económica que genera, su carácter no renovable hace que el petróleo y el gas, produzcan una ENORME RENTA PETROLERA que, usada adecuadamente, permite acelerar la creación de infraestructura y el crecimiento económico del país 2
El nuevo reto petrolero a nivel mundial La industria petrolera mundial enfrenta un nuevo reto: Agotamiento de los yacimientos de fácil acceso Descubrimiento de los yacimientos súper gigantes (Año de descubrimiento y tamaño) 14 21 25 14 14 Rusia Irán 13 Alaska Arabia Saudita Emiratos Árabes Unidos Arabia Saudita 20 Cantarell, México 1955 1960 1965 1970 1975 1980 Reservas recuperables (miles de millones de barriles) 2007 Desde 1976 no se ha descubierto un solo campo súper gigante 3
125 100 Producción de petróleo crudo El mundo recurre a otras opciones lo que implica mayores costos y fuertes desafíos tecnológicos y de ejecución de proyectos Proyección de Oferta Mundial de Petróleo (millones de barriles de petróleo diarios) 84.6 en 2008 100.8 en 2030 Petróleo no convencional 75 Recuperación Mejorada de Petróleo 50 25 0 1971 1980 1990 2000 2010 2020 2030 Fuente: IEA 2009 Desarrollo de reservas existentes Capacidad existente 4
Características de los yacimientos complejos Tienen largos periodos de maduración Involucran riesgos exploratorios elevados Requieren de enormes inversiones Tecnología de punta Requieren una mucho mayor capacidad de ejecución (operación) 5
Algunos países ya encaran este reto Con crecientes montos de inversión, nuevos esquemas de organización industrial y la multiplicación de la capacidad operativa de las empresas petroleras a nivel mundial, ha sido posible seguir elevando la oferta de crudo y las reservas Producción (millones de barriles diarios) Reservas y Producción Mundial de Crudo y Vida Media de las Reservas de Petróleo Crudo a Nivel Mundial 84 82 80 78 76 74 72 70 68 66 64 1.05 1.06 1.06 1.08 1.1 1.13 1.18 70 72 74 72 75 75 74 77 80 81 81 81 82 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Vida Media (billones de barriles*, millones de barriles diarios, años) Producción (millones de barriles diarios) *Nota: por billones se entiende millones de millones Fuente: BP Statistical Review of World Energy June 2009 1.2 1.21 1.22 1.24 1.26 1.25 Reservas(billones de barriles*) 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 41.05 40.29 39.20 41.05 40.14 41.23 43.64 42.65 41.39 41.22 41.90 42.57 41.72 1.3 1.25 1.2 1.15 1.1 1.05 1 0.95 0.9 Reservas (billones de barriles*) 6
No solo en crudo, también en gas Miles de millones de Pies Cúbicos por Día En junio de 2009, el Potential Gas Committee revisó sus estimaciones de recurso potencial de gas en los EUA; se incrementaron en un 39% sobre sus estimaciones de 2006 por el gas de lutita Incrementos en precios y mejoras tecnológicas (perforación horizontal y fracturas hidráulicas) han hecho viables estos campos 66 62 58 54 50 46 42 * 0% Crecimiento Tendencia de 9 años (1998-2006) * Huracanes del Golfo de México * * 9% Crecimiento (1Q 2007 1Q 2008) Katrina y Rita Ene-98 Ene-99 Ene-00 Ene-01 Ene-02 Ene-03 Ene-04 Ene-05 Ene-06 Ene-07 Ene-08 Fuente: Energy Information Administration, Office of Oil and Gas, Form EIA-914 Monthly Natural Gas Production Report. Con los cambios tecnológicos que hacen rentable el gas de lutita (shale gas), Estados Unidos ha logrado romper 9 años de nulo crecimiento en la producción de gas 7 *
México Desafortunadamente, este no ha sido el caso de México Por un largo período, el marco legal de la industria petrolera había permanecido sin actualización, propiciando crecientes dificultades para sostener la producción y las reservas Las reservas iniciaron su proceso de declinación en 1998, mientras que la producción lo hizo desde 2004, a pesar de un aumento en las inversiones en exploración y explotación en los últimos años Esto indicaba la urgencia de un nuevo marco regulatorio del sector petrolero nacional 8
Producción Histórica Acumulada, Reservas 3P y Recursos Prospectivos de Hidrocarburos al 1 de enero de 2009 (mmmbpce) Pero, aún tenemos recursos? Producción Histórica Acumulada 49229 Reservas 3P 43563 Recursos Prospectivos 52300 0 10000 20000 30000 40000 50000 60000 Fuente: Las Reservas de Hidrocarburos de México 2009, PEMEX Exploración y Producción Las reservas totales actuales (3P) y los recursos prospectivos de hidrocarburos equivalen a casi el doble de su producción histórica acumulada 9
Hay recursos pero se requerirá multiplicar operaciones, en los diferentes yacimientos Aguas profundas: Alto riesgo geológico Tecnología de vanguardia en proceso de desarrollo Amplia extensión de territorio Bajas temperaturas Severas corrientes submarinas Compleja topografía del lecho marino Multiplicación de operaciones IXTOC Chicontepec: Área muy extensa con yacimientos de tipo lenticular. Asimismo, representa serios retos sociales y ecológicos Sección Chicontepec AGUA Cuencas del Sureste: Área que ha tenido un alto grado de actividad exploratoria; se anticipa que haya una alta proporción de descubrimientos de campos pequeños 10
Conclusiones del diagnóstico México aún tiene una enorme riqueza petrolera No obstante, las condiciones de los yacimientos han cambiado, lo mismo que la tecnología para explotarlos El marco jurídico al que se había sujetado PEMEX se volvió obsoleto, impidiendo que México aprovechara de forma óptima sus recursos de hidrocarburos para esta generación y las siguientes Era fundamental la adecuación del marco normativo 11
Medidas para contrarrestar los rezagos: Reforma Energética Fortalecimiento de Pemex Pilar petrolero Pilar de transición energética Autonomía de gestión Fomento del contenido nacional Fortalecimiento del Regulador Energía sustentable Sistema de contratación flexible Transparencia y Rendición de cuentas Renovables 12
En qué consiste la Reforma? Se definen y asignan con claridad las funciones SENER CNH Determinar la política energética Asegurar el mejor aprovechamiento de los hidrocarburos Coordinación y Planeación de largo plazo Fijar la Plataforma de Producción y la Política de Reservas Creado en la Reforma Energética Apoyar a SENER en las tareas de regulación y supervisión del Operador Auxiliar técnicamente a la SENER para la adecuada administración de los hidrocarburos PEMEX Operador 13
El nuevo marco regulatorio establece explícitamente el mandato de que se asegure el mejor aprovechamiento de los hidrocarburos y que PEMEX maximice la generación de valor Mandato Ley Orgánica de la Administración Pública Federal Mandato Ley Reglamentaria del Artículo 27 Constitucional en el Ramo del Petróleo En qué consiste la Reforma? SENER debe establecer y conducir la Política Energética del país y supervisar su cumplimiento dando prioridad, entre otras acciones, al mejor aprovechamiento de los hidrocarburos, la seguridad energética y la protección del medio ambiente SENER debe llevar a cabo la planeación energética atendiendo, entre otros, los criterios de la reducción progresiva de impactos ambientales, la mayor participación de las energías renovables y mayor eficiencia de su producción La SENER debe presentar cada año la Estrategia Nacional de Energía con un horizonte de quince años, elaborada con la participación del Consejo Nacional de Energía PEMEX deberá atender la Política Energética, orientada de acuerdo con los intereses nacionales arriba señalados 14
En qué consiste la Reforma? El nuevo marco regulatorio crea a la Comisión Nacional de Hidrocarburos y establece su papel como el Regulador y Supervisor para que el Operador cumpla con las directrices de la Política Energética Mandato Ley de la Comisión Nacional de Hidrocarburos Ejercer sus funciones procurando que los proyectos de exploración y extracción atiendan al mejor aprovechamiento de los hidrocarburos y a la reducción al mínimo de la quema y venteo de gas en su extracción La determinación de la política energética independiente del Operador y la existencia de un regulador autónomo permiten considerar los intereses de la Nación en su conjunto 15
En qué consiste la Reforma? PEMEX se transforma en una verdadera empresa Mandato: Generar valor Libertad de Organización Se elimina la aprobación económica de proyectos y el endeudamiento por SHCP Se dota de mayor flexibilidad a PEMEX para que determine sus inversiones Se aleja del objetivo recaudador y se centra en la creación de valor de largo plazo que incorpora lo estratégico Esquema de Obras y de Adquisiciones determinado por la empresa 16
En qué consiste la Reforma? Control Interno, Control Externo y Transparencia Nueva Conformación del Consejo Control Interno: Comité de Auditoría (Consejeros Profesionales) Control Externo: Bonos Ciudadanos Comisario Informes al Congreso de DG/ Consejo/ Comisario Informes con indicadores internacionales 4 Consejeros Profesionales 6 Representantes del Estado designados por el Ejecutivo Federal Resultado: Mayor Transparencia y Eficiencia 5 Representantes del STPRM Comités de Apoyo 17
En qué consiste la Reforma? Nuevo Sistema de Contratación Se libera a PEMEX y a sus subsidiarias de la Ley de Obras y la Ley de Adquisiciones (actividades sustantivas) Los nuevos esquemas de contratación permiten asociar el pago a resultados y reconocen: El grado de cumplimiento de metas Cambio en precios con índices objetivos Precalificación de postores Negociación en etapa final Los avances tecnológicos, mediante la revisión de los contratos multianuales Hoy ya se tienen listos los contratos de desempeño así como la regulación necesaria. Además, ya están en vigor las disposiciones administrativas de contratación, aprobadas por el Consejo de Administración de Pemex 18
Resultados esperados de los contratos de desempeño Mediante este tipo de contratos se espera: ampliar la capacidad de ejecución (operativa y financiera) de PEMEX fomentar la inversión en el sector facilitar la transferencia tecnológica propiciar la adopción de las mejores prácticas internacionales 19
Porqué se requiere regulación en materia de aprovechamiento de gas? Factores que fundamentan la regulación en materia de venteo y quema de gas y que se basan en el principio de que el costo social del venteo y quema de gas puede ser superior al costo percibido por la empresa en lo individual: 1. Tasas de descuento divergentes: la tasa de descuento aplicable a los flujos de inversión puede diferir entre la empresa y el Estado Ello puede conducir a una recuperación más acelerada de las inversiones, respecto del óptimo social, siendo una posible consecuencia, un mayor venteo de gas 2. Temporalidad de asignaciones: La incertidumbre que enfrenta la empresa en lo individual, respecto del período en que le es otorgada la facultad de explotar un yacimiento 20
Porqué se requiere regulación en materia de aprovechamiento de gas? 3. Expectativas de precios y de cambio tecnológico: Pueden existir diferentes expectativas futuras de precio y de velocidad del cambio tecnológico entre la empresa y el Estado, que da lugar a distintas visiones de la velocidad óptima de extracción 4. La empresa petrolera, sea pública o privada, no captura las externalidades negativas, asociadas a los efectos medio ambientales y a la salud, provocados por el venteo y quema de gas 5. En una empresa pública, aún con un gobierno corporativo más moderno y mecanismos que aproximan disciplina de mercado, no se internalizan en su totalidad las señales de precio 21
El venteo y la quema de gas en México se intensificó en 2008 Aprovechamiento de Gas en México Millones de pies cúbicos Gas hidrocarburo enviado a la atmósfera* Gas hidrocarburo total producido 252 4,498 4,573 4,817 153 182 271 5,354 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Fuente: Base de Datos Institucional de Pemex 545 6,057 6,917 851 699 6,517 * Hasta 2007 el gas enviado a la atmosfera incluye nitrógeno. Desde 2008 el valor se refiere al gas hidrocarburo, es decir, al gas enviado a la atmosfera descontando el nitrógeno Tomando el precio del gas natural en 2009 de US$ 3.61 dls/mpc, el valor económico del gas hidrocarburo quemado en 2009 se estima en 921 millones de dólares Este volumen representa aproximadamente 18.5 millones de toneladas de CO2, que afectan negativamente al calentamiento global 22
Aprovechamiento a nivel mundial (2008) 100.0 90.0 99.6 99.0 Aprovechamiento (%) 97.0 97.0 96.7 96.1 95.7 95.5 93.3 92.1 91.7 91.1 89.3 85.9 82.8 80.0 76.7 70.0 60.0 57.4 50.0 Estados Unidos Canadá China Malasia Indonesia Qatar Uzbekistán Arabia Saudita Rusia Fuente: SENER con datos de British Petroleum y Banco Mundial Omán Venezuela Irán México 2009 Kuwait Kazajstán Libia Nigeria 23
El venteo en México Con el objeto de coadyuvar en los esfuerzos por llevar el nivel de aprovechamiento de gas a niveles más adecuados, se han emprendido las siguientes acciones: Este seminario de trabajo con la Alianza Mundial para la Reducción de Quema de Gas Emisión de la Regulación por parte de la SENER - CNH para combatir el problema de la quema y el venteo de gas Esta regulación establece un límite o techo nacional en materia de quema y venteo de gas a cumplir en un lapso de 15 años Además de las acciones operativas que PEMEX ha implementado 24
La cooperación internacional y los esfuerzos individuales Cambio porcentual en la intensidad de la quema de gas Inicio Alianza Mundial Países miembros Tasa Anual de reducción en la quema de gas de cada país desde su ingreso a la Alianza (actualizado a 2008) Año de ingreso a la Alianza: Fuente: Gabón Nigeria Indonesia Rusia Argelia -12.0% Banco Mundial GGFR -9.1% -7.2% -5.3% -0.9% 2007 2003 2003 2003 2004 La incorporación de México a la Alianza Mundial para la Reducción de Quema de Gas facilitará el intercambio de experiencias a la vez que permitirá ahorrar esfuerzos y tiempo en la identificación de las mejores prácticas y asegurará la actualización permanente de dichas políticas 25
El Fortalecimiento de las atribuciones de la SENER y la CNH permite que la aprobación de proyectos y autorización de asignaciones atienda a la Política Energética, de tal forma que logre el mejor aprovechamiento de los hidrocarburos y la reducción a niveles óptimos de la quema y venteo de gas CNH Establece lineamientos para el diseño de proyectos de exploración y explotación de hidrocarburos Incluye los aspectos relativos a la quema de Gas Elementos de Regulación Proyectos PEMEX Diseña con base en lineamientos de CNH Incorpora la planeación en materia de aprovechamiento de gas en el diseño de los proyectos CNH Dictamen Técnico SENER Aprueba principales proyectos, previo dictamen de la CNH Asimismo, se pueden usar los nuevos instrumentos de contratación para establecer metas y penalizaciones respecto a la quema injustificada de gas También podrían incluirse incentivos a la búsqueda e incorporación de tecnología de punta que reduzca los niveles de quema y venteo 26
Resultados esperados de la Reforma Se estima que la Reforma podrá detonar crecimiento económico adicional por 0.75 puntos porcentuales del PIB en promedio durante las siguientes dos décadas Se estima que con la Reforma se generarán inversiones adicionales por 158 mil millones de pesos en promedio por año durante el periodo 2010-2025 Asimismo, se estima que la Reforma aportará del orden de 218 mil nuevos empleos por año, sumando más de 3 millones y medio adicionales para 2025 Impulso al crecimiento económico (puntos porcentuales del PIB adicionales) Gasto Total Público Inversión Exportaciones 0.12 netas 0.16 0.48 0.37 0.48 0.75 Empleos remunerados (miles de empleos por año y acumulados al 2025) Por año Acumulados al 2025 Empleos remunerados (miles de empleos) 218 3,706 27
Resultados esperados de la Reforma Con la Reforma será factible: - Recuperar niveles de producción - Elevar las tasas de restitución de reservas - Elevar el aprovechamiento del gas - Generar mayores ingresos públicos y para PEMEX Círculo virtuoso de la inversión Mas Inversión Más recursos Mayor producción 28