DIAGNÓSTICO DE INVERSIONES EN MOVILIDAD EN LAS ZONAS METROPOLITANAS DE MÉXICO 2011-2013 OCTUBRE 2014
2 INVERTIR PARA MOVERNOS ELABORACIÓN Javier Garduño Arredondo COLABORACIONES Jimena Veloz Rosas Xavier Doumenjou AGRADECIMIENTOS Este estudio fue realizado para el Instituto de Políticas para el Transporte y el Desarrollo México gracias al auspicio de la Embajada Británica en México, en el marco del proyecto Crecimiento bajo en carbono para las ciudades mexicanas mediante el Desarrollo Orientado al Transporte (DOT). El proyecto contempla una serie de investigaciones, análisis y creación de documentos para la generación de políticas públicas específicas en México, con el objetivo de desarrollar ciudades con bajas emisiones de carbono que contribuyan a incrementar la calidad de vida de sus habitantes. Agradecemos especialmente a Jessica Garduño, Fernando Gutiérrez, Nely Patlán, Kornel González y Marcela García por la recolección de datos y la clasificación de la información, así como a Salvador Medina y a Xavier Treviño por sus valiosos comentarios. Los puntos de vista expresados en este estudio pertenecen al autor y no necesariamente reflejan los del Gobierno Británico, la Embajada Británica en México o la cualquier otra institución relacionada. FOTO DE PORTADA ITDP México (archivo) FOTOS EN CONTENIDO Charlie Sorola, cortesía de Pueblo Bicicletero de Monterrey (pág. 16), Ayuntamiento de Mérida (pág. 77), Jorge Cáñez (pág. 80), Benjamín Campos (pág. 109). INSTITUTO DE POLÍTICAS PARA EL TRANSPORTE Y EL DESARROLLO MÉXICO Av. México 69, Col. Hipódromo Condesa Cuauhtémoc, D.F., 06100, México Tel. +52 (55) 3626 2963-64 Todos los derechos reservados. Cualquier reproducción, parcial o total de la presente publicación debe contar con la aprobación por escrito del ITDP México. ISBN pendiente Primera edición, 2014 Hecho en México Versión electrónica Esta publicación se terminó el 07 de octubre de 2014. DISEÑO EDITORIAL Cítrico Gráfico
INVERTIR PARA MOVERNOS 3 ABREVIATURAS AGEB. Área Geoestadística Básica. BRT. Bus Rapid Transit. Autobús de tránsito rápido. BANOBRAS. Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos. DMU. Densidad Media Urbana (habitante/hectárea). Censo. Censo de Población y Vivienda 2010. CEPAL. Comisión Económica para América Latina y el Caribe. CONAPO. Consejo Nacional de Población. DOF. Diario Oficial de la Federación. FAIS. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social. FISM. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal. FAFEF. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas. FATP. Fondo para la Accesibilidad en el Transporte Público para las Personas con Discapacidad. FIEF. Fondo de Inversión para las Entidades Federativas. FIES. Fideicomiso para la Infraestructura en los Estados. FISE. Fondo de Infraestructura Social Estatal. FM. Fondo Metropolitano. FONADIN. Fondo Nacional de Infraestructura. FOPAM. Fondo de Pavimentación para Municipios. FORTAMUN. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal. Ha. Hectárea. Hab. Habitantes. INECC. Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático. INEGI. Instituto Nacional de Estadística y Geografía. ITDP. Instituto de Políticas para el Transporte y Desarrollo. LCF. Ley de Coordinación Fiscal. MDP. Millones de pesos. MUS. Movilidad Urbana Sustentable. PEF. Presupuesto de Egresos de la Federación. PND. Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018. PNDU. Programa Nacional de Desarrollo Urbano. PROTRAM. Programa de Apoyo Federal al Transporte Público Masivo. PREP. Programa de Rescate de Espacios Públicos. SEDATU. Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano. SCT. Secretaría de Comunicaciones y Transportes. SHCP. Secretaría de Hacienda y Crédito Público. UPCP. Unidad de Política y Control Presupuestario de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. ZM. Zona Metropolitana.
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INVERTIR PARA MOVERNOS 5 ÍNDICE 6 9 13 17 17 19 19 CUADROS, GRÁFICAS Y RECUADROS RESUMEN EJECUTIVO INTRODUCCIÓN 1. RESULTADOS 1.1 La movilidad urbana: prioridad en las zonas metropolitanas en México? 1.2 Qué tipo de movilidad se promovió en las ciudades del país de 2011 a 2013? 1.3 Inversiones en movilidad sustentable en 2013 y avances respecto al 2012 48 48 50 51 52 54 55 57 61 63 2.4 Análisis regional de las inversiones destinadas a la movilidad urbana en el país 2.4.1 Región centro-norte 2.4.2 Región centro-sur 2.4.3 Región noroeste 2.4.4 Región noreste 2.4.5 Región occidente 2.4.6 Región oriente 2.4.7 Región sur-sureste 3. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES BIBLIOGRAFÍA 25 25 27 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 40 2. ANÁLISIS DE RESULTADOS 2.1 Movilidad prioritaria con menor gasto 2.2 Análisis por fondo: importancia de los recursos con un destino específico 2.2.1 Fondo Metropolitano (FM) 2.2.2 Fondo de pavimentación, espacios deportivos, alumbrado público y rehabilitación de infraestructura educativa (FOPEDEM) 2.2.3 Programas y Fondos Regionales (REG) 2.2.4 Fondo de accesibilidad para las personas con discapacidad (FATP) 2.2.5 Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de las Entidades Federativas (FAFEF) 2.2.6 Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal (FISM) 2.2.7 Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Estatal (FISE) 2.2.8 Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN) 2.2.9 Programa Habitat (HAB) 2.2.10 Programa de Rescate de Espacios Públicos (REP) 2.2.11 Convenios de reasignación 2.2.12 Conclusiones preliminares 2.3 Distribución de los fondos federales por zona metropolitana 65 127 145 ANEXO 1: FICHAS DE RESULTADOS DE LAS ZONAS ME- TROPOLITANAS DEL PAÍS ANEXO 2: OPERACIÓN Y GESTIÓN DE LOS FONDOS Y PRO- GRAMAS PARA INVERSIONES EN MOVILIDAD Y ACCESI- BILIDAD URBANA ANEXO 3: METODOLOGÍA
6 INVERTIR PARA MOVERNOS CUADROS, GRÁFICAS Y RECUADROS 11 19 23 26 29 30 31 32 33 34 35 36 37 CUADROS Cuadro 1: Recomendaciones para implementar una política de movilidad urbana sustentable Cuadro 2: Desglose de montos y porcentaje de recursos destinados a inversiones para la movilidad urbana, ejercicios fiscales 2011, 2012 y 2013 (millones de pesos constantes 2013) Cuadro 3: Inversión total de Ecovía por tipo de recursos y concepto de gasto Cuadro 4: Montos totales y montos totales en movilidad ejercidos con recursos de fondos y programas federales en las zonas metropolitanas del país, 2011 2013 (Precios constantes de 2013) Cuadro 5: Número de proyectos, montos, porcentaje de recursos y porcentaje de recursos destinados a movilidad del FM, 2011-2013 (Pesos constantes 2013) Cuadro 6: Número de proyectos, montos, porcentaje de recursos y porcentaje de recursos destinados a movilidad del FOPEDEM, 2011-2013 (Pesos constantes 2013) Cuadro 7: Número de proyectos, montos, porcentaje de recursos y porcentaje de recursos destinados a movilidad de programas y fondos regionales, 2011-2013 (Pesos constantes 2013) Cuadro 8: Número de proyectos, montos, porcentaje de recursos y porcentaje de recursos destinados a movilidad del FATP, 2011-2013 (Pesos constantes 2013) Cuadro 9: Número de proyectos, montos, porcentaje de recursos y porcentaje de recursos destinados a movilidad del FAFEF, 2011-2013 (Pesos constantes 2013) Cuadro 10: Número de proyectos, montos, porcentaje de recursos y porcentaje de recursos destinados a movilidad del FISM, 2011-2013 (Pesos constantes 2013) Cuadro 11: Número de proyectos, montos, porcentaje de recursos y porcentaje de recursos destinados a movilidad del FISE, 2011-2013 (Pesos constantes 2013) Cuadro 12: Número de proyectos, montos, porcentaje de recursos y porcentaje de recursos destinados a movilidad del FORTAMUN, 2011-2013 (Pesos constantes 2013) Cuadro 13: Número de proyectos, montos, porcentaje de recursos y porcentaje de recursos destinados a movilidad de Programa Habitat, 2011-2013 (Pesos constantes 2013) 38 39 Cuadro 14: Número de proyectos, montos, porcentaje de recursos y porcentaje de recursos destinados a movilidad de PREP, 2011-2013 (Pesos constantes 2013) Cuadro 15: Número de proyectos, montos, porcentaje de recursos y porcentaje de recursos destinados a movilidad de Convenios, 2011-2013 (Pesos constantes 2013)
INVERTIR PARA MOVERNOS 7 GRÁFICAS RECUADROS 10 15 18 20 21 22 27 28 41 49 50 51 52 54 56 58 Gráfica 1: Distribución porcentual de fondos federales por tipo de inversión en movilidad para las 59 zonas metropolitanas del país, 2011-2013 Gráfica 2: Ingresos estatales por origen de recursos, 2012 Gráfica 3: Distribución porcentual de los fondos federales ejercidos por tipo de inversión total, 2011-2013 Gráfica 4: Zonas metropolitanas según la distribución porcentual de recursos federales destinados para transporte y movilidad urbana, 2011-2013 Gráfica 5: Zonas metropolitanas según la distribución porcentual de recursos federales destinados para transporte y movilidad urbana, 2013 Gráfica 6: Zonas metropolitanas según el porcentaje de aumento o decremento en inversiones MUS de 2012 a 2013 Gráfica 7: Inversión total e inversión en movilidad de los fondos y programas federales, 2011-2013 (pesos constantes de 2013) Gráfica 8: Distribución de las inversiones en movilidad urbana según el fondo y/o programa, 2011-2013 Gráfica 9: Distribución federal de los fondos federales ejercidos por zona metropolitana, 2011-2013 Gráfica 10: Distribución porcentual de inversiones en movilidad: región centro-norte, 2011-2013 Gráfica 11: Distribución porcentual de inversiones en movilidad: región centro-sur, 2011-2013 Gráfica 12: Distribución porcentual de inversiones en movilidad: región noroeste, 2011-2013 Gráfica 13: Distribución porcentual de inversiones en movilidad: región noreste, 2011-2013 Gráfica 14: Distribución porcentual de inversiones en movilidad: región occidente, 2011-2013 Gráfica 15: Distribución porcentual de inversiones en movilidad: región oriente, 2011-2013 Gráfica 16: Distribución porcentual de inversiones en movilidad: región sur-sureste, 2011-2013 23 26 47 59 Recuadro 1: Ecovía en Monterrey. Buena práctica de inversión en transporte público Recuadro 2: Ciclopista Carretera Tahdzibichén a San Ignacio Tesip, en la Zona Metropolitana de Mérida. Buena práctica de infraestructura ciclista Recuadro 3: Rehabilitación del Corredor Peatonal "16 de septiembre". Buena práctica de infraestructura peatonal Recuadro 4: Construcción y equipamiento del Paseo del Río Atoyac
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INVERTIR PARA MOVERNOS 9 RESUMEN EJECUTIVO El 8 de la población urbana en México vive en 59 zonas metropolitanas, áreas urbanas definidas como tales por la Comisión Nacional de Población. En estas ciudades se presentan los mayores retos para poder ofrecer alternativas seguras, confortables y sustentables para los desplazamientos cotidianos. Los gobiernos municipales de dichas zonas enfrentan el doble desafío de coordinarse entre sí y a la vez proveer la infraestructura adecuada,tanto para las necesidades de movilidad como para el acceso a los servicios. Lo anterior, en un contexto de fuerte dependencia en gobiernos locales de los fondos y programas federales, así como de varias limitaciones en lo que se refiere a los recursos públicos disponibles para enfrentar estos retos. Este documento presenta un diagnóstico de inversiones en movilidad en las zonas metropolitanas de México. Pretende identificar los retos y oportunidades que enfrentan los gobiernos locales para favorecer la movilidad urbana sustentable mediante las inversiones con recursos federales. Se analizaron 127,931 proyectos llevados a cabo durante los ejercicios fiscales 2011-2013 en las distintas zonas metropolitanas del país, financiados mediante 13 fondos y programas federales. Estos proyectos corresponden a un monto total ejercido de 285,873 millones de pesos constantes del año 2013. De esta cifra, 87,468 millones de pesos se ejercieron en algún tipo de proyecto para promover la movilidad urbana, lo cual representa 31% del monto total ejercido durante los últimos tres años fiscales. Esto refleja la importancia que tienen los problemas de movilidad y transporte en las ciudades del país. Sin embargo, la mayor parte de los recursos invertidos en esta materia (74%) se destinó para ampliar y mantener la infraestructura vial, contra 11% de inversión en espacio público, 1 en transporte público, 4%
10 INVERTIR PARA MOVERNOS en infraestructura peatonal y menos de 1% en infraestructura ciclista. En la Gráfica 1 es posible observar que a pesar de que el porcentaje de recursos destinado a inversiones para ampliar y mantener la infraestructura vial presenta una tendencia a la baja en el conjunto de las zonas metropolitanas, aún existe una distribución inequitativa del gasto público en materia de movilidad urbana. Esto sucede aunque la mayor parte de los habitantes urbanos en el país no utiliza el automóvil como medio de transporte. Gráfica 1: Distribución porcentual de fondos federales por tipo de inversión en movilidad para las 59 zonas metropolitanas del país, 2011-2013 10 4% 5% 4% 9 5% 4% 9% 11% 8 7 6 5 4 3 2 1 2011 Infr. peatonal Espacio público Infr. ciclista 11% 87% 75% 74% Transporte público Infr. vial Fuente: Elaboración propia con datos de la SHCP. Frente a este panorama, este documento tiene el objetivo de brindar una guía para que las zonas metropolitanas del país puedan aumentar las inversiones en modos de transporte sustentables (transporte público y movilidad no motorizada). El análisis realizado para los años 2011, 2012 y 2013 muestra que algunas ciudades lograron una asignación importante de recursos hacia proyectos de transporte público e infraestructura ciclista y peatonal (rubro Movilidad Urbana Sustentable MUS ). Destaca el caso de la zona metropolitana de Ocotlán, en donde 82% de los recursos fueron destinados a proyectos de MUS, así como las zonas metropolitanas de Veracruz, Tecomán y Mérida, donde asignaron casi la mitad de los recursos a proyectos de este tipo. Sin embargo, en 45 de las 59 zonas metropoli- 1 2012 2013 tanas se destinó menos del 15% de los recursos en inversiones de MUS. Las ZMs de Juárez, La Laguna, Zamora-Jacona, Puerto Vallarta, y La Piedad-Pénjamo destinaron la totalidad de sus recursos para promover inversiones de ampliación y mantenimiento de la infraestructura vial. Respecto al último ejercicio fiscal analizado (2013), la ZM del Valle de México es en donde se asignó la mayor parte de los recursos hacia proyectos de MUS (44%), mientras que para este año 50 de las 59 zonas metropolitanas destinaron menos del 15% en este tipo de proyectos. Además, en 25 ZMs se asignó menos del 5% de los recursos en proyectos MUS. En Matamoros, Zamora-Jacona, San Francisco del Rincón, Veracruz, Tehuantepec, Puerto Vallarta, Piedras Negras, Moroleón-Uringato, Monclova-Frontera, Minatitlán y La Piedad-Pénjamo se destinó la totalidad de los recursos en proyectos viales. En relación a una mejora en la distribución de recursos hacia proyectos de movilidad urbana sustentable, destacan las zonas metropolitanas de Acayucan, Villahermosa, Valle de México, Orizaba, Coatzacoalcos, Acapulco, Monterrey, Tijuana, Córdova y Xalapa, las cuales aumentaron significativamente las inversiones en transporte público e infraestructura ciclista y peatonal de 2012 a 2013. Caso contrario las ZMs de Reynosa-Río Bravo, Mérida, Veracruz, Tecomán y Ocotlán, que disminuyeron de forma importante sus inversiones en proyectos de MUS de 2012 a 2013. Finalmente, el documento muestra que existe una gran variación respecto al tipo de proyectos que se financian con los programas y fondos federales. Destacan los convenios de reasignación, pues en el año 2011 más de la mitad de los recursos se destinaron a obras de ampliación de infraestructura vial, mientras que para los siguientes dos años dicho porcentaje tuvo una disminución considerable a favor de proyectos de transporte público. Esto subraya la importancia de los fondos y programas con fines específicos para lograr orientar las inversiones hacia proyectos de MUS, así como la necesidad de modificar las reglas de operación de los fondos a fin de establecer candados para la realización de obras viales. En resumen, las recomendaciones de política pública para promover la movilidad urbana sustentable en el país son las siguientes: Es necesaria una política nacional en materia de movilidad urbana encabezada por la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano (SEDATU) que brinde asistencia técnica y financiera para que los gobiernos locales puedan implementar de forma sostenida proyectos innovadores de alta capacidad. Estos a su vez podrán ser replicados en las demás zonas metropolitanas en México. La creación de un fondo federal específico para apoyar proyectos piloto de movilidad sustentable sería de gran utilidad como detonador de las inversiones en las ciudades del país. Es urgente incrementar las capacidades recaudatorias de los gobiernos sub-nacionales para poder aumentar el margen de maniobra de las autoridades locales y así estas puedan ejecutar proyectos de
INVERTIR PARA MOVERNOS 11 movilidad sustentable. Con ello se podría revertir la tendencia de promoción de la ampliación de infraestructura vial. Es importante difundir las buenas prácticas respecto a inversiones en movilidad sustentable llevadas a cabo con recursos federales, así como dar a conocer los procesos de gestión y participación social que hicieron posible dichos proyectos. La política de movilidad urbana en el país debe brindar los incentivos adecuados para que las inversiones en transporte público y movilidad no motorizada se sostengan e incrementen con el tiempo. PROGRAMA DE MOVILIDAD URBANA SUSTENTABLE Cuadro 1: recomendaciones para implementar una política de movilidad urbana sustentable Organismos financieros internacinales Gobierno federal La creación de un programa federal específico para la evaluación y seguimiento de la política de movilidad urbana es un paso fundamental para transitar hacia un paradigma sustentable y equitativo en las zonas urbanas del país. En el Cuadro 1 se muestra de forma esquemática cómo podría operar un programa federal de movilidad urbana sustentable. Asimismo, establecer un responsable institucional de la política de movilidad puede ayudar a poner en marcha los incentivos que hoy necesitan los gobiernos locales para innovar en la materia y replicar aquellos proyectos que han probado su efectividad en algunas ciudades de México. Contar con mayores recursos para aumentar el ritmo de inversión de infraestructura y equipamiento urbano para la movilidad es una de las claves para lograr implementar una política equitativa y sustentable en la materia. Este documento es una guía para superar estos desafíos. Sistema Integrado de Transporte Transporte masivo Gestión de la Demanda Parquimetro Gestión de estacionamiento / Cargo por congestión Gobiernos locales Calles completas Pacificación de transito / Insfrestructura ciclista Trasparencia Rendición de cuentas Carga Urbana Gestión de transporte de carga Dessarrollo Orienntdo al Transporte Desarrollo Orientado al Trasporte (DOT) Financiamieno Asistencia Evaluación Proyectos MUS
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INVERTIR PARA MOVERNOS 13 INTRODUCCIÓN Las zonas metropolitanas concentran gran parte de la población del país. De acuerdo a la Comisión Nacional de Población (CONAPO, 2012), en México actualmente existen 59 zonas metropolitanas, áreas urbanas conformadas por 367 municipios y en donde residen más de 63 millones de habitantes, lo cual representa al 56.8% de la población del país, y más del 8 de la población urbana. La mayor parte de estos centros urbanos superan los límites político-administrativos de los municipios, factor que plantea serios retos para implementar políticas integrales en temas como el transporte y la movilidad urbana. De acuerdo a Sobrino (2003), el fenómeno metropolitano se encuentra relacionado con los siguientes factores: i) un volumen considerable de población que realiza movimientos entre distintos municipios, sobre todo del centro a la periferia de las áreas urbanas; ii) una relación funcional con el mercado de trabajo; iii) la expansión de los centros urbanos, y iv) problemas de delimitación político-administrativa. Para el caso de México, CONAPO (2012: 25) define una zona metropolitana como el conjunto de dos o más municipios donde se localiza una ciudad de 50 mil o más habitantes, cuya área urbana, funciones y actividades rebasan el límite del municipio que originalmente la contenía, incorporando como parte de sí misma o de su área de influencia directa a municipios vecinos, predominantemente urbanos, con los que mantiene un alto grado de integración socioeconómica. Adicionalmente, se consideran zonas metropolitanas a los municipios cuya población es mayor a un millón de habitantes y a los de más de 250 mil habitantes que tienen procesos de conurbación con ciudades de nuestro vecino país del norte.
14 INVERTIR PARA MOVERNOS Las relaciones funcionales entre los distintos municipios que conforman una zona metropolitana, así como el alto grado de integración socioeconómica, hacen de estos centros urbanos un buen objeto de estudio para analizar los problemas de movilidad y transporte. De ahí que el enfoque de este documento sea sobre las 59 zonas metropolitanas definidas por la CONAPO. Así, el diagnóstico que se presenta tiene como objetivo abordar los retos que enfrentan las zonas metropolitanas del país para lograr articular una política de movilidad urbana con criterios de equidad y sustentabilidad en un contexto de muchas limitaciones presupuestarias. Frente a este escenario, ITDP México se ha dado a la tarea de identificar cuáles son los fondos y programas de origen federal disponibles hoy en día para que los estados y municipios del país puedan realizar inversiones para mejorar la movilidad y favorecer el acceso de la población a los bienes y servicios urbanos. Este documento retoma los trabajos anteriores que ha realizado ITDP México en este tema, ampliando el análisis a todas las zonas metropolitanas del país en un horizonte temporal de tres años (los ejercicios fiscales 2011, 2012 y 2013) 1. La mayor parte de los recursos disponibles para que las ciudades del país puedan realizar obras de infraestructura son de origen federal, por lo que darle seguimiento y evaluar al gasto federal es sumamente relevante. En la Gráfica 2 se aprecia que, en promedio, 76% de los ingresos para todos los estados del país son de origen federal. El caso del Distrito Federal es la excepción, pues cerca de la mitad de sus ingresos son de origen local. La dependencia de recursos federales sugiere la necesidad de reforzar las capacidades recaudatorias de los estados y municipios para así poder aumentar el margen de maniobra de las autoridades en las ciudades mexicanas. De este modo, se logra la ejecución de proyectos innovadores y se transita hacia una senda de desarrollo bajo en carbono en el sector transporte 2. Los fondos y programas federales disponibles para realizar inversiones en movilidad y accesibilidad urbana pueden agruparse en las siguientes categorías: A. Recursos del Ramo 23 Provisiones salariales y económicas Los recursos de este ramo no están establecidos en ninguna normatividad de carácter federal. El número de fondos y el monto de cada uno están sujetos a la discusión y aprobación anual del Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF), así como a la propuesta que realiza el poder ejecutivo por medio de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) que envía al Congreso para su aprobación. Para este diagnóstico se analizaron los siguientes fondos: 1. Fondo metropolitano (FM). 2. Fondo de pavimentación, espacios deportivos, alumbrado público y rehabilitación de infraestructura educativa (FOPADEM). 3. Fondos y programas regionales (REG). 4. Fondo de accesibilidad para las personas con discapacidad (FATP). B. Recursos del Ramo 33 Fondos de aportaciones Son aquellos fondos que la federación transfiere a los estados y municipios con base en las disposiciones establecidas en la Ley de Coordinación Fiscal (LCF). Esta ley establece las fórmulas para realizar el cálculo de los montos que cada estado y municipio del país recibe con cargo a cada uno de los fondos de aportaciones. Para el diagnóstico se analizaron los siguientes fondos: 1. Fondo de aportaciones para el fortalecimiento de las entidades federativas (FAFEF). 2. Fondo de aportaciones para el fortalecimiento de los municipios y de las demarcaciones territoriales del Distrito Federal (FORTAMUN). 3. Fondo de aportaciones para la infraestructura social: a. Entidades (FISE) b. Municipal (FISM) C. Recursos de ramos administrativos Son aquellos a cargo de alguna dependencia de la administración pública federal. Concentran el gasto directo y el gasto que se transfiere a las entidades federativas a través de programas. En este caso se incluyen los siguientes programas del Ramo 15 de la SEDATU: 1. Programa Hábitat (HAB). 2. Programa de rescate de espacios públicos (REP). D. Convenios de reasignación Son acuerdos por medio de los cuales la federación transfiere recursos a los estados, ya sea para proyectos específicos o por descentralización de funciones. En materia de movilidad urbana los convenios se llevan a cabo generalmente entre la Secretaría de Comunicaciones y Transporte (SCT) y los gobiernos estatales o municipales. No obstante, también pueden existir convenios en materia turística que apoyen proyectos de infraestructura para la movilidad urbana. Para la elaboración del diagnóstico sólo se tomaron en cuenta los convenios que operan mediante programas presupuestarios de la SCT (Ramo 09). 1 Véase los reportes de años anteriores publicados por ITDP México (Garduño, 2012; 2013). 2 Según datos del Instituto Nacional de Ecología y Cambio Climático (INECC, 2012) entre el año 1990 al 2010 el consumo energético en el transporte aumentó 5 y hoy emite 22.2% de las emisiones totales de gases de efecto invernadero, principal causante del cambio climático. El Anexo 2 presenta fichas con los elementos más relevantes en cuanto a la operación y gestión de los recursos de los fondos y programas que pueden destinarse para inversiones en movilidad y accesibilidad urbana. Los lineamientos y reglas de operación tienden a modificarse cada año, por lo que la información que se presenta tiene una vigencia limitada. Por lo tanto, es altamente recomendado revisar la norma-
INVERTIR PARA MOVERNOS 15 Gráfica 2: Ingresos estatales por origen de recursos, 2012 Federales Propios Deuda 2 4 6 8 10 1 91 2 89 3 89 4 88 5 88 6 86 7 84 8 84 9 83 10 80 11 80 12 79 13 79 14 79 15 78 16 77 17 76 18 75 19 75 20 72 21 74 22 73 23 72 24 72 25 72 26 71 27 70 28 69 29 69 30 69 31 67 32 53 tividad específica que se publica en el Diario Oficial de la Federación (DOF) sobre la materia. Este documento busca avanzar en la consolidación de los logros a nivel federal para seguir impulsando la movilidad sustentable en México. Una muestra de los avances es la reciente publicación del Programa Nacional de Desarrollo Urbano 2014-2018 (PNDU), el cual incluye como una de sus estrategias promover la movilidad sustentable y cuenta con un indicador relacionado con el objeto de este estudio. Uno de los indicadores que dará seguimiento a la implementación del PNDU es precisamente el porcentaje de recursos de fondos federales que se destina a inversiones para promover el transporte público y la movilidad motorizada. Así, el gobierno federal se ha propuesto como meta que dichos fondos se destinen cada vez menos a ampliar y mantener la infraestructura vial y en su lugar utilizarlos para ejecutar obras que favorezcan la movilidad sustentable. Para lograr lo anterior, es fundamental llevar a cabo un seguimiento puntual de cómo se están ejerciendo los recursos públicos en las zonas metropolitanas del país, a fin de conocer aquellas ciudades que se encuentran avanzando en la consecución de las metas establecidas en el PNDU. Este estudio busca sentar las bases para llevar a cabo la evaluación de la política de desarrollo urbano en materia de movilidad urbana, mediante el seguimiento del gasto público a nivel local. El documento tiene la siguiente estructura. Primero se muestra cómo se han ejercido los recursos federales en infraestructura para la movilidad en las 59 zonas metropolitanas, indicando las zonas que han tenido avances o retrocesos durante los últimos tres años. La segunda parte del documento presenta una discusión de los resultados, sobre las tendencias observadas en zonas metropolitanas específicas, así como un análisis más profundo por proyecto y por fondo, partiendo de la base de datos que se construyó para realizar el diagnóstico. Finalmente, a lo largo del documento se presentan buenas prácticas que han destacado por promover un enfoque equitativo y sustentable de la movilidad y el transporte público. 1 Oaxaca 2 Tlaxcala 3 San Luis Potosí 4 Michoacán 5 Guerrero 6 Durango 7 Nayarit 8 México 9 Zacatecas 10 Yucatán 11 Tamaulipas 12 Querétaro 13 Nuevo León 14 Jalisco 15 Quintana Roo 16 Chiapas 17 Sinaloa 18 Colima 19 Morelos 20 Veracruz 21 Aguascalientes 22 Tabasco 23 Baja California 24 Puebla 25 Sonora 26 Guanajuato 31 Chihuahua 27 Campeche 32 D.F 28 Hidalgo 29 Baja California Sur 30 Coahuila Fuente: Elaboración propia con base en Cuentas Públicas Estatales, 2012.
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INVERTIR PARA MOVERNOS 17 1. RESULTADOS 1.1 LA MOVILIDAD URBANA: PRIORIDAD EN LAS ZONAS METROPOLITANAS EN MÉXICO? Durante los tres años fiscales analizados, 31% del monto total ejercido de los fondos y programas se destinó para proyectos de movilidad (monto ejercido de 87,468 millones de pesos constantes de 2013), muestra de que el tema es prioritario para las zonas metropolitanas del país. No obstante, el análisis realizado muestra que existe una variación importante en la implementación de los recursos y la importancia que se le da al tema de movilidad urbana (véase el Anexo 1 para conocer las fichas de resultados de cada zona metropolitana). En la Gráfica 3 se muestran los resultados del porcentaje de recursos que se destinan a los siguientes rubros con respecto al total ejercido de los fondos federales: ampliación y mantenimiento de la infraestructura vial, transporte público, infraestructura peatonal y ciclista, y espacio público (todos bajo el rubro de Movilidad ). En la Gráfica 3 es posible observar que ZMs como La Laguna, Puebla-Tlaxcala, Córdova, Puerto Vallarta y Saltillo destinaron más de la mitad de sus recursos a obras de movilidad urbana, mientras que en ciudades como Villahermosa, Mérida, Acayucan y Tepic este porcentaje fue menor al 15%. Así, si bien es cierto que para muchas de las zonas metropolitanas la movilidad es una prioridad, como lo reflejan las inversiones realizadas en este rubro en comparación a otros temas como educación, salud, o seguridad pública (véase el Anexo Metodológico para ver la clasificación completa de los proyectos), un análisis más detallado muestra que buena parte de las inversiones se destinaron al mantenimiento y ampliación de la infraestructura vial. El Cuadro 2 muestra los montos y porcentajes de recursos destinados a los distintos modos de transporte.
18 INVERTIR PARA MOVERNOS 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 Gráfica 3: Distribución porcentual de los fondos federales ejercidos por tipo de inversión total, 2011-2013 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 13% 12% 1 1 7% 34% 34% 34% 34% 33% 32% 32% 32% 32% 31% 31% 3 28% 28% 28% 27% 27% 26% 26% 24% 24% 23% 23% 23% 23% 22% 21% 2 19% 16% 16% 28% 27% 29% 29% 29% 36% 39% 45% 44% 43% 42% 42% 41% 48% 48% 45% 48% 54% 51% 5 58% 57% 6 GRÁFICA 3 MOVILIDAD VS OTRO TIPO DE INVERSIONES Movilidad 1 La Laguna 2 Puebla - Tlaxcala 3 Córdoba 4 Puerto Vallarta 5 Saltillo 6 La Piedad - Pénjamo 7 Tlaxcala - Apizaco 8 Mexicali 9 Minatitlán 10 Guadalajara 11 Piedras Negras 12 Teziutlán 13 Guaymas 14 Xalapa 15 Monclova - Frontera 16 León 17 Acapulco 18 Aguascalientes 19 Querétaro 20 Zacatecas - Guadalupe 21 Tampico 22 Oaxaca 23 Tulancingo 24 Cancún 25 Nuevo Laredo 26 San Francisco del Rincón 27 Ocotlán 28 Tehuantepec 29 Tehuacán 30 Valle de México Otro 31 Matamoros 32 Moroloeón - Uringato 33 Morelia 34 Tula 35 Coatzacoalcos 36 Tuxtla Gutiérrez 37 Poza Rica 38 Zamora - Jacona 39 Río Verde - Ciudad Fernández 40 Reynosa - Río Bravo 41 Cuautla 42 Pachuca 43 Orizaba 44 Colima - Villa de Álvarez 45 Tianguistenco 46 San Luis Potosí - Soledad de Graciano 47 Juárez 48 Toluca 49 Monterrey 50 Veracruz 51 Tijuana 52 Chihuahua 53 Celaya 54 Cuernavaca 55 Villa Hermosa 56 Mérica 57 Acayucan 58 Tepic 59 Tecomán Fuente: Elaboración propia con datos de la SHCP.
INVERTIR PARA MOVERNOS 19 Cuadro 2: Desglose de montos y porcentaje de recursos destinados a inversiones para la movilidad urbana, ejercicios fiscales 2011, 2012 y 2013 (millones de pesos constantes 2013) 2011 2012 2013 Total % Total % Total % Infraestructura vial 27,623.21 87.3 22,097.87 75 19,504.66 74 Transporte público 1,152.12 3.6 3,235.25 11 2,692.30 10.2 Infraestructura ciclista 91.61 0.3 105.63 0.4 65.59 0.2 Espacio público 1,600.79 5.1 2,664.70 9 3,016.89 11.5 Infraestructura peatonal 1,189.70 3.8 1,364.69 4.6 1,063.14 4 TOTAL 31, 657.43 100 29,468.14 100 26,342.57 100 Fuente: Elaboración propia con datos de la SHCP. Se observa que la mayoría de los recursos disponibles para invertir en cuestiones relacionadas con la movilidad urbana se destina a la ampliación y mantenimiento de la infraestructura vial. Si bien el porcentaje de recursos ejercidos para promover obras de infraestructura vial ha venido disminuyendo de 2011 a 2013, aún es un porcentaje alto tomando en cuenta que de acuerdo a los datos del Censo 2010 casi 6 de los hogares en México no posee un automóvil y no utiliza este modo de transporte. Esta asignación de recursos públicos es sumamente inequitativa puesto que no está generando mejoras significativas en los modos de transporte que utiliza la mayor parte de los habitantes de las zonas metropolitanas del país, al tiempo de promover el uso del automóvil, modo de desplazamiento que genera diversas externalidades negativas tanto en términos económicos, como sociales y ambientales (Medina, 2012). 1.2 QUÉ TIPO DE MOVILIDAD SE PROMOVIÓ EN LAS CIUDADES DEL PAÍS DE 2011 A 2013? Algunas zonas metropolitanas han logrado asignar la mayor parte de sus recursos para el desarrollo de proyectos de movilidad urbana sustentable (transporte público, e infraestructura ciclista y peatonal; rubro MUS ). En la Gráfica 4 se muestran las zonas metropolitanas según el destino de los recursos federales en los ejercicios fiscales 2011-2013 3. Por ejemplo, la zona metropolitana de Ocotlán asignó más de la mitad de los recursos a proyectos de MUS (82%). Por su parte, las ZMs de Veracruz, Tecomán y Mérida destinaron casi la mitad de sus recursos a proyectos MUS; mientras que 45 de las 59 zonas metropolitanas destinaron menos del 15% de sus recursos para este tipo de proyectos. Por último, las ZMs de Juárez, La Laguna, Zamora-Jacona, Puerto Vallarta, y La Piedad-Pénjamo destinaron el 10 de sus recursos para ampliar y mantener la infraestructura vial. 1.3 INVERSIONES EN MOVILIDAD SUSTENTABLE EN 2013 Y AVANCES RESPECTO AL 2012 En la Gráfica 5 se muestran las zonas metropolitanas de acuerdo al gasto ejercido en movilidad en el año 2013. La mayor parte de los recursos hacia proyectos MUS se asignó a la ZM del Valle de México con 44%, mientras que para este año 50 de las 59 zonas metropolitanas destinaron menos del 15% en este tipo de proyectos. En 25 ZMs de ellas se asignó menos de 5% de los recursos en proyectos MUS, siendo que en Matamoros, Zamora-Jacona, San Francisco del Rincón, Veracruz, Tehuantepec, Puerto Vallarta, Piedras Negras, Moroleón-Uringato, Monclova-Frontera, Minatitlán y La Piedad-Pénjamo se destinó la totalidad de los recursos hacia obras de mantenimiento y ampliación de la infraestructura vial. En la Gráfica 6 es posible observar aquellas zonas metropolitanas que han mejorado o empeorado la distribución de recursos destinados hacia proyectos MUS de 2012 a 2013. Destacan por haber aumentado significativamente el porcentaje de recursos destinados hacia proyectos de movilidad sustentable las ZMs de Acayucan, Villahermosa, Valle de México, Orizaba, Coatzacoalcos, Acapulco, Monterrey, Tijuana, Córdova y Xalapa. Las ZMs de Mérida, Veracruz, Tecomán y Ocotlán son las que disminuyeron considerablemente sus inversiones hacia proyectos de MUS. 3 Se utiliza el promedio de los montos ejercidos en pesos constantes de 2013 para los tres años fiscales.
20 INVERTIR PARA MOVERNOS 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 51 52 53 54 55 56 57 58 59 Gráfica 4: Zonas metropolitanas según la distribución porcentual de recursos federales destinados para transporte y movilidad urbana, 2011-2013 4% 3% 3% 3% 2% 2% 2% 2% 1% 1% 1% 8% 8% 7% 7% 7% 7% 7% 6% 6% 6% 6% 6% 5% 5% 5% 4% 4% 4% 4% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11% 11% 1 1 1 1 17% 16% 15% 14% 14% 14% 12% 19% 17% 16% 23% 23% 27% 31% 5 49% 48% 82% GRÁFICA 4 MOVILIDAD URBANA SUSTENTABLE (MUS) VS INFRAESTRUCTURA VIAL, 2011-2013 MUS 1 Ocotlán 2 Veracruz 3 Tecomán 4 Mérida 5 Valle de Bravo 6 Reynosa - Río Bravo 7 Poza Rica 8 Tampico 9 Colima - Villa de Álvarez 10 Villahermosa 11 Xalapa 12 Nuevo Laredo 13 Orizaba 14 Puebla - Tlaxcala 15 Querétaro 16 Tijuana 17 Tianguistenco 18 Acayucan 19 Pachuca 20 Guadalajara 21 Coatzacoalcos 22 Toluca 23 Matamoros 24 Tulancingo 25 Mexicali 26 Córdoba 27 Aguascalientes 28 Morelia 29 Minatitlán 30 Tehuacán Infr. vial 31 Tlaxcala - Apizaco 32 Monterrey 33 Acapulco 34 Zacatecas - Guadalupe 35 Tula 36 Tepic 37 Cuernavaca 38 San Luis Potosí - Soledad de Graciano 39 Chihuahua 40 Saltillo 41 Oaxaca 42 Cancun 43 Piedras Negras 44 Celaya 45 Cuautla 46 San Francisco del Rincón 47 León 48 Tuxtla Gutiérrez 49 Guaymas 50 Teziutlán 51 Río Verde - Ciudad Fernández 52 Monclova - Frontera 53 Moroloeón - Uringato 54 Tehuantepec 55 Juárez 56 La Laguna 57 Zamora - Jacona 58 Puerto Vallarta 59 La Piedad - Pénjamo Fuente: Elaboración propia con base en datos de la SHCP.