1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 Departamento de Estudios Económicos Nº 211, Año 6 Lunes 12 de Setiembre de 2016 REDUCCIÓN DEL IGV: ARGUMENTOS A FAVOR Y EN CONTRA Y ALGUNAS EXPERIENCIAS ALREDEDOR DEL MUNDO La economía peruana tiene enfrente un panorama desafiante tanto en el corto como en el mediano y largo plazo. Actualmente, tiene que lidiar con una demanda interna que no logra despegar y con factores externos que le añaden riesgos e incertidumbre a la actividad económica, la cual ha podido mantener tasas de crecimiento interesantes gracias al repunte de la producción minera. En el mediano y largo plazo, los desafíos son más estructurales, y -entre otras cosas- se deben buscar mecanismos que le permitan crecer cerca del nivel potencial del PBI, ser menos propensos a sufrir por los ciclos de los precios de los commodities, y reducir en la mayor magnitud posible la economía en la sombra (o informal). El nuevo Gobierno, que asumió sus funciones hace poca más de un mes, ha mencionado algunas medidas que implementará en los siguientes meses, y que buscan encarar a algunos de los desafíos mencionados en el párrafo anterior. Una de las medidas más comentadas ha sido la propuesta de reducir la tasa del IGV en un punto porcentual, de 18% a 17%. Si bien el Gobierno ha enfatizado que esta disposición estará enmarcada dentro de un ambicioso plan que aún no ha sido dada a conocer a detalle, se viene debatiendo mucho sobre el costo de dicha reducción y si tendrá el impacto deseado. 20% 18% 16% 14% 12% 10% 8% 6% 4% EVOLUCIÓN DE TASA DE IGV Fuente: SUNAT Es importante recordar cómo está compuesto el IGV en nuestro país y cómo ha ido evolucionando a través del tiempo. La tasa del Impuesto General a las Ventas es un tributo formado por una tasa de impuesto general al consumo de 16% y por el Impuesto de Promoción Municipal, de 2%. Si bien existen tasas impositivas al consumo desde el gobierno de Manuel Prado Ugarteche, de 1956 a 1962 (Impuesto a los Timbres Fiscales Ley 9923), como también el Impuesto a los Bienes y Servicios implementado en el primer gobierno de Fernando Belaunde (1963 1968), es durante 1982 que se implementa el IGV tal como lo conocemos hoy. 1
Como se aprecia en el gráfico, la tasa del IGV se ha mantenido estable en 18% durante la mayor parte del periodo 1993 2016. Sólo se aumentó en un punto porcentual en el 2003 durante el gobierno de Alejandro Toledo, incremento que se revertió en el 2011. Asimismo, la recaudación conseguida a través del IGV ha representado parte importante de los ingresos tributarios del Estado. Al 2015, la participación de dicho tributo fue de 55.68%, mientras que durante el primer semestre de este año, la participación pasó a 53.43%; es decir, han sido la principal fuente de ingresos provenientes de la recaudación tributaria. Al 2015, la participación del IGV en los ingresos tributarios fue de 55.68%, 58% 56% 54% 52% 50% 48% 46% 44% 42% 40% IGV: PARTICIPACIÓN EN LOS INGRESOS TRIBUTARIOS Fuente: SUNAT, BCRP Considerando la importancia del IGV dentro de los ingresos corrientes del Estado, es válido preguntarnos cuál podría ser el impacto de una reducción de dicha tasa para la actividad económica. Sobre este asunto existe mucha literatura, tanto a favor como en contra de este tipo de medidas. Bajar las tasas impositivas es considerado como una medida de política fiscal expansiva, y por lo tanto se suele usar como herramienta para dinamizar la actividad económica. Además, también es usado como medio para combatir la informalidad, buscando atraer más contribuyentes y ampliar la base tributaria. Entre los argumentos a favor de la reducción de los impuestos al consumo están que, al disminuirse la tasa impositiva, hay un abaratamiento inmediato de los precios de los bienes y servicios gravados, permitiendo que las personas tengan más dinero para gastar, estimulando de ese modo la economía. Asimismo, también se argumenta que medidas de este tipo, una vez decretadas, tienen un efecto casi inmediato. En otras palabras, reducido el impuesto, los bienes gravados por dicho tributo ajustan sus precios de forma inmediata. Los especialistas que defienden la reducción de los impuestos al valor agregado (o IGV en nuestro caso) suelen mencionar que la efectividad de este tipo de medidas está comprobada, mencionando el caso de EE.UU. durante el gobierno de Ronald Reagan. Reagonomics es el nombre que se le dio al paquete de medidas impulsado durante la administración de Reagan, entre las que destacaban recortes importantes en diversas tasas tributarias, tanto al valor agregado como a las rentas, realizados entre 1982 y 1986. Los resultados fueron positivos para la economía estadounidense, ya que luego de la recesión de 1981-1982, el PBI de dicho país logró recuperarse y crecer a una tasa real promedio de 3.05% hasta el 1988, mientras que el gasto de consumo pasó a representar el 22.4% del PBI durante su mandato, por encima del promedio de 20.6% obtenido entre los años 1971 al 2009. 2
De otro lado, también hay una corriente que no comulga con la idea de bajar la tasa del IGV como política fiscal expansiva. Esta posición advierte que el impacto de un recorte de este tipo es mínimo ya que no siempre se traslada dicha reducción al precio final de los productos, lo que genera que no se produzca un impulso al gasto de consumo. Además, consideran que si tal disminución no se acompaña con un recorte en el gasto público, el déficit fiscal se incrementaría en una magnitud que podría no ser deseada. En cambio, argumentan que la herramienta de política fiscal que mejor responde es el incremento del gasto de Gobierno, ya que el efecto multiplicador de esta variable es mayor al de un recorte en los impuestos. En el Reino Unido se realizó un recorte temporal del VAT (impuesto al valor agregado, por sus siglas en ingles) de 17.5% a 15% hacia finales del 2009, buscando impulsar el crecimiento en dicho país, que en ese momento se veía agobiado por la crisis económico-financiera mundial. Sin embargo, los efectos no fueron los esperados, según un estudio realizado por la firma PricewaterhouseCoopers. En dicha investigación, se concluyó que el impacto en el gasto de consumo fue mínimo. Además, se indicó que los consumidores en ese momento consideraron otros elementos en sus decisiones de consumo, priorizando la incertidumbre económica que se vivía en ese momento y los recortes de ingresos y empleo como factores determinantes para postergar sus gastos de consumo. Lo que sucedió, luego de reducir el IGV a 18% en el 2011 fue que los ingresos tributarios provenientes de dicho tasa, que en el 2010 habían crecido 20.4% pasaron a crecer en el mismo 2011 solo 13.8%, luego 9% en el 2012. Como mencionamos antes en el caso de Perú, en el año 2003 se incrementó el IGV en un punto porcentual, elevándose a 19%, y luego en marzo del 2011 se decretó que retorne al 18%. El ministro de Economía de ese entonces, Ismael Benavides, señaló que dicha medida incentivaría el consumo, y de tal manera que no se generaría una caída en la recaudación. Lo que sucedió en realidad fue que los ingresos tributarios provenientes del IGV que en el 2010 habían crecido 20.4% pasaron a crecer en el mismo 2011 solo 13.8%, luego 9% en el 2012. El efecto en el consumo privado tampoco fue el esperado, pues la tasa de crecimiento anual de dicha variable se redujo de 9% en el cuarto trimestre del 2010, a 8.1% en el primer trimestre del 2011, 7.5% en el segundo, 4.2% en el tercero y 4.3% en el cuarto. INGRESOS TRIBUTARIOS PROVENIENTES DEL IGV 60,000 50,000 40,000 30,000 20,000 10,000 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Ingresos Tributarios - IGV Var. Porcentual Anual Fuente: SUNAT 30% 25% 20% 15% 10% 5% 0% -5% -10% La probabilidad de éxito -o fracaso- de un recorte de las tasas impositivas depende de varios factores. Por ejemplo, si la confianza del consumidor es baja al momento de la disminución, el impacto será mínimo ya que el consumidor decidirá ahorrar el ingreso disponible que obtenga por 3
la reducción de la tasa. Las condiciones actuales de la economía también juegan un papel importante en la probabilidad de éxito de dicha medida, por ejemplo, si el contexto económico es demasiado complicado (deflación, caída permanente de la inversión, créditos congelados), un menor impuesto no tendría la fuerza suficiente como para combatir todos esos factores negativos. En el 2011, cuando se decretó la reducción del IGV, ésta no se enmarcó dentro de un plan integral a largo plazo, y fue más una medida aislada, producto quizás del contexto político de ese entonces, el cual estaba marcado por las elecciones presidenciales. Al final, la desaceleración económica no pudo ser contenida con dicha medida. En el caso de nuestro país sería muy aventurado calcular el impacto de una reducción del IGV en este momento, porque no se conoce a profundidad el paquete de medidas que intentará implementar el nuevo Gobierno. No obstante, la evidencia muestra que el recorte de impuestos como medio para dinamizar la economía ha tenido resultados diversos alrededor del mundo, funcionando en algunos casos y en otros no en la magnitud esperada. Es por ello importante recoger las experiencias positivas registradas, donde una disminución del IGV ha logrado generar una mayor recaudación efectiva del mismo, dado que se aplicó de una forma distinta, tal como ha ocurrido en Uruguay y Corea del Sur. En estos países se adoptaron incentivos tributarios, reduciéndose la tasa del IGV a las transacciones realizadas mediante tarjetas de crédito o débito, generando efectos positivos no solo en la inclusión financiera, sino en la reducción de la informalidad y -al mismo tiempo- aumentando la recaudación. Creemos que si dentro de las medidas tributarias se incrementa el impuesto a la renta a las empresas, como vienen comentando algunos funcionarios del Gobierno, se mermaría la capacidad de reinversión de las empresas. Nuestro país tiene, en promedio, una tasa de impuesto a la renta superior a la media de la región, lo que nos pone en desventaja, ya que los empresarios tienen que enfrentar mayores costos en comparación con sus pares latinoamericanos. Decretar dicho incremento significaría ir contra la corriente, considerando el escenario de desaceleración económica y de estancamiento de la inversión privada que se enfrenta en la actualidad. Queda esperar algunos días más para conocer cuál es plan que viene preparando el Gobierno, y confiar en la capacidad comprobada de las nuevas cabezas del MEF y la PCM de que puedan idear un plan que nos permita dinamizar nuestra economía. 4
Gerencia de Estudios Económicos Alberto Morisaki Sergio Urday Gerente Jefe de información económica y del sistema financiero Estudios Económicos Estadísticas Arturo Hidalgo Analista Maura Rivera Analista Claudio Maceda Practicante Lourdes Cruz Analista Priscila Condori Practicante Rocío Crespo Asistente 612-3322 estudioseconomicos@asbanc.com.pe 5