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Experiencias de Buen Gobierno Municipal... r.1 COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS POLÍTICAS Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Selección de Textos Ricardo Espinoza Toledo Leticia Santín del Río Alicia Ziccardi?~(C10 5 1 _..._ Coordinadores Ejecutivos Ricardo Espinoza Toledo Leticia Santín del Río Coordinadores Administrativos Claudio Guzmán Marcela González Caldéió~ Comité Académico Enrique Cabrero Maria del Carmen Pardo Ricardo UvaIle Berrones Alicia Ziccardi Editor Edgar J. Hemández García (CAPEM) Diseño Francisco Javier Abad Captura Josefina García Pineda Huga Gómez Gómez Colaborador Aldo Muñoz Ortiz Colegio Nacional de CienciasPoliticas y Administración Pública, 1996. D.R. Agustín Gutiérrez 33, Col.General Anaya. México,O.E Primeraedici6n, 1996. ISBN968-6926~5-4 Impresoen México

CONTENIDO Presentación Alfredo Bielrna Villanueva. Política Pública v Gestión Municipal Rosaura Salgado San Juan. Los Problemas de Diseño de Políticas Públicas en el Nivel Municipal (El caso del Municipio de Naucalpan de Juárez) Daniel Robles Torres. Análisis del Aspecto Político del Ayuntamiento de Ciudad Guzmán, Jalisco. 1992-1995 Martha Elena García Peña. Planeacton y Desarrollo Municipal en Baja California Jorge Enrique Murillo Martínez. Análisis del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y Algunas Propuestas para el Estado de Nuevo León Gerardo Escobar Galindo. Los Dilemas de las Políticas Públicas Felipe de Jesús Vicencio Álvarez. Jalisco: Una Transición Comprometida. La Perspectiva Municipal del Cambio Augusto de la Rosa Castelazo. Una Aproximación a la Relación de los Tres Niveles de Gobierno en México José de Jesús Cruz Sibaja. Gestión Social: Hacia un Concepto de Organización e Integración Social para el Desarrollo Regional 7 33 51 61 85 i 99 109 131 145

PRESENTACIÓN Bajo el título Experiencias de Buen Gobierno Municipal, los ensayos aquí reunidos tienen la intención de establecer puentes entre las reflexiones teóricas, comparativas y de carácter general ofrecidas en el volumen titulado Política Pública y Gobierno Local y las modalidades regionales y locales del ejercicio gubernamental. En ese sentido, estos trabajos resumen, de alguna manera, conocimientos, estudios de caso y experiencias específicas de buen gobierno local, y fueron desarrollados por alumnos de la edición anterior del Diploma Nacional en Política Pública y Gobierno Local. Este libro forma parte del conjunto de materiales didácticos que sirven de apoyo a la nueva versión del Diploma, denominado Diploma de Verano, 1996. La selección de textos corrió a cargo del Comité Académico, particularmente de la Dra. Alicia Ziccardi, y de la coordinación nacional del Diploma. Con esta base, Experiencias de Buen Gobierno Municipal es una obra colectiva que contiene los trabajos de Alfredo Bielma Villanueva, Política pública y gestión municipal; Rosaura Salgado San Juan, Los problemas de diseño de políticas públicas en el nivel municipal; Daniel Robles Torres, Análisis del aspecto político del Ayuntamiento de Ciudad Guzmán; Martha Elena García Peña, Planeacion y desarrollo municipal en Baja California; Jorge Enrique Murillo Martínez, Análisis del sistema nacional de coordinación fiscal y algunas propuestas para el estado de Nuevo León; Gerardo Escobar Galindo, Los dilemas de las políticas públicas; Felipe de Jesús Vicencio Álvarez, Jalisco: una transición comprometida. La perspectiva municipal del cambio; Augusto de la Rosa Castelazo, Una aproximación a la relación de los tres niveles de gobierno en México y José de Jesús Cruz Sibaja, Gestión Social: hacia un concepto de organización e integración social para el desarrollo regional. Agradecemos a la Fundación Ford y especialmente a Kimberly Krasevac por el decidido apoyo que brindaron para la realización del Diploma Nacional en sus dos versiones. Con esta obra, el Colegio Nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública completa el conjunto de materiales didácticos -incluidos el libro de materiales de trabajo Política Pública y Gobierno Local y una colección de quince videograbaciones sobre temáticas afines- que sirven de base a la impartición del Diploma de Verano, 1996. Ricardo Espinoza Toledo Coordinador Ejecutivo

POLÍTICA PÚBLICA Y GESTIÓN MUNICIPAL Alfredo BielmaVillanueva "Es precisamente en el nivel local, en el ámbito cotidiano, donde se ejercen los derechos ciudadanos,donde la gestión de bienes y servicios urbanos implica una relación directa entre la burocracia local y los usuarios, donde se pone a prueba la democracia territorial, donde la participación social, puede incidir en el diseño e implementación de las políticas públicas". Alicia Ziccardi. La heterogeneidad municipal en México es una interesante e insoslayable realidad, cuyo estudio constituye un reto para quienes nos interesamos por el acontecer social, político, económico, financiero, ecológico, etc., de ese ámbito de gobierno, que es el sustento de nuestra organización política y administrativa, y de la división territorial de los estados. La diversidad es característica relevante del municipio en el espacio nacional; sin embargo, ello no ha sido obstáculo que impida el análisis de esta institución, tan importante en nuestra configuración política, y que se ha constituido ya en el potencial promotordel desarrollo económico y urbanísticodel país y, desde luego, factor crucial en el desarrollo y modernización del federalismo mexicano. Tal es la multiplicidad de las condiciones que rodean a los municipios, que resulta prácticamente imposible elaborar políticas públicas que se apliquen en forma indiscriminadaen cualesquierade ellos, ya que en este enorme mosaico de referencias que es nuestro país, cada estado presenta condiciones diferentes respecto de los otros ( ya sea por su grado de desarrollo económico, ya por la distribución de la población, bien por las etnias asentadas en su territorio, por las tradiciones, por la marginalidad, etc.), y estas características son reflejo, por supuesto, de los municipios en que se dividen. En estas condiciones, es un error diseñar políticas que no se atengan a realidades, que no consideren circunstancias y desarrollo específicos, pues en algunos ámbitos municipales serán aceptables, pero carecerán de factibilidad en otros. Visto lo anterior, se han realizado esfuerzos para allegarse herramientas que auxilien en el análisis y para la mejor comprensión del vasto universo que representa el municipio en México: así, se han elaborado tipologías municipales que sirven para abordar el estudiodel municipio, sin olvidar ciertamenteque "las tipologías no pueden constituir verdades absolutas del conocimiento municipal, su característica principal es que son medios para acceder a éste y no son un fin en sí mismas".' 'Luis Alberto Sánchez Martínez. "Apuntes para el Estudio de las Tipologías Municipales", en Gaceta Mexicana de Administración Pública Estatal y Municipal. Núms. 42, 43 Y 44, INAP. 7

Una de las inquietudes de todo investigador académico y, entre otros, también del politólogo, es llegar a conocer si la alternancia en el poder conlleva inmediatos beneficios materiales a la comunidad o si, por el contrario, significa un atraso en la procuración de obras y en la prestación y calidad de los servicios públicos por parte de los ayuntamientos; o bien, si la condición de ser alcaldes de oposición afecta de alguna manera a la gestión municipal, respecto de las relaciones con los demas ámbitos de gobierno. El objeto de este ensayo es conocer el resultado del diseño de políticas públicas y su implementación, consideradas las políticas públicas como "decisiones de gobierno que incorporan la opinión, la participación, la corresponsabilidad y el dinero de los privados, en su calidad de ciudadanos electores y contribuyentes";' y la gestión de tres ayuntamientos, en un estado en donde el Pronasol tuvo eficiente eco, ya que debido a este programa muchos municipios tuvieron acceso a diversos apoyos que mejoraron s';l infraestructura urbana. Asimismo, se intenta conocer cómo y en qué medida los presidentes municipales (considerando su extracción partidista), acertaron a seguir los conductos institucionales adecuados paraobtener los apoyos requeridos, y llevar bienes y servicios a sus comunidades que, de otra manera, con sus raquíticos recursos, no hubieran podido realizar. En qué medida se supo o se pudo convocar a la comunidad para que participara en la ejecución de las obras, tomando en cuenta la nueva concepción de que la administración pública ya no es sólo el trabajo del sector público, sino tambien de la sociedad. 3 Considerando que "la gestión públicatiene que caracterizarse por su aptitud para atender una diversidad de públicos que demandan al gobierno bienes y servicios. Se tratapues, de un asunto de gobemabilidad",? también es dable investigarsi la gestión de un ayuntamiento fue positiva, y desde la perspectiva de un alcalde de oposición, concluir si tal labor influyó favorablemente en la elección de su sucesor, al margen del llamado voto de castigo, que tan de moda está en estos tiempos de aguda crisis económica y del sistema político mexicano. Saber si en la implementación de sus políticas los alcaldes consideraron el aspecto del costo-beneficio de las obras o, cuando menos, si estuvieron conscientes del resultado que acarrearía la selección de sus políticas, y en qué medida analizaron -en la gestación y decisión de las políticas- los costos-beneficios. 1Luis F. Aguilar Villanueva (coord.), "Estudio Introductorio", en El Estudio de las Políticas Públicas, Porrúa, México, p. 36. 3Ibidem. 4Ricardo Uvalle Berrones. "El Papel del Estado en los Procesos Actuales", en Revista Gobiernos. Agostoseptiembre, p. 56. 8

Así pues, estudiaremostres municipios, clasificados como rurales,' dos de ellos gobernados por la oposición y uno por el partido oficial. Buscaremos conocer también si la calidad de oposición encierra algún elemento que pudiera orientarse hacia la aplicación de un programa de trabajo diferente a lo rutinario o a una conducta política diferente a la mayoría oficial. Incluimos para su estudio los Planes de Arbitrios y los Presupuestos de Egresos con los que trabajaron; así como la obra pública que ralizaron. Los municipios seleccionados para este estudio son: Hueyapan de Ocampo, Tatatila y Xico. Los tres son rurales: dos sufren marginalidad alta y uno marginalidad media, como se verá más adelante. EL ESTADO DE VERACRUZ Después de Oaxaca y Puebla, el estado de Veracruz es el que tiene más municipios (207), mientras que los estados de Aguascalientes, Baja California Sur, Coahuila, Colima y Sonora "no tienen un sólo municipio con marginación alta o muy alta; 94 de los 111 municipios de Chiapas y 431 de los 570 de Oaxaca se ubican en esos grados de marginación"." Veracruz, por su parte, tiene 132 municipios con grado de marginación alta y muy alta y, además, cuenta con el "honor" de poseer al más pobre de la República Mexicana( Tehuipango ). Veracruz ocupa el lugar número 5 en grado de marginación por entidad federativa en la República, con un índice de 1.13030, que es muy alto. "Se considera marginada o no participante a la población que ocupa viviendas de tamaño inadecuado a sus necesidades, que carecen de condiciones materiales socialmente mínimas o del acceso a los servicios públicos".' Se dan en el estado los siguientes índices de marginación: Población analfabeta, 0.15%. Población sin primaria completa, 1.66%. Ocupantes en viviendas sin drenaje ni excusado, 0.38%. Ocupantes de viviendas sin energía eléctrica, 0.0090%. Ocupantes en viviendas sin agua entubada, 1.04%. Viviendas con piso de tierra, 0.41%. Población ocupada con ingresos menores a dos salarios mínimos, 3.48%. En el contexto estatal, los municipios de nuestro estudio ocupan los siguientes lugares, índice y grado de marginación: S"En los municipios rurales con escaso desarrollo económico es donde se encuentra con mayor evidencia la problemática social, polftica y administrativa del pais; sus principales actividades productivas están relacionadas con el sector primario, es decir, la agricultura, ganaderia, pesca y minería. Estas actividades resultan poco redituables para la comunidad, por lo que en esos municipios se tienen bajos indices de ingreso per cápita y sufren fuertes presiones sociales". Gustavo Martínez Cabañas, La Administración Estatal y Municipal en México. México. 1995, INAP. 4' ed., p. 147. -conapo. Indicadores Socioeconómicos e Índice de Marginación Municipal. 1993, p. 34 7/bídem,p. 23 9

Municipio Lugar Índice Grado Hueyapan de Ocampo 107 0.340 Alta Tatatila 44 1.102 Alta Xico 166 0.415 Media 1. Hueyapan de Ocampo. Extensión 824.18 Km.', que representa el 1.3% del territorio estatal; tiene 119 localidades ( 13 de las cuales son congregaciones) y lo habitan 38,272 personas. Hay 7,859 viviendas particulares, de las que 3,873 cuentan con agua entubada; hay 4,707 viviendas con energía eléctrica y 2,574 con drenaje." En la congregación más grande e importante ( más que la cabecera municipal, inclusive ), Juan Díaz Covarrubias, tiene su asiento un ingenio azucarero. La PEA representa el 0.56% del total del estado, de la que el 64% se dedica a la agricultura y la ganadería; el 12% a la industria manufacturera; el 5% a los servicios comunales y el resto a otras actividades. Su equipamiento urbano es el siguiente: cuenta con 6 dependencias del IMSS; 2 de la SSA; una dependencia del ISSSTE. En el aspecto educativo existen 44 escuelas de preescolar; 60 primarias; 2 escuelas de capacitación para trabajadores; 18 secundarias y 2 escuelas de enseñanza media técnica, y una escuela media superior.por otro lado, la población escolar es la siguiente:alumnos de preescolar hay 1,541; de primaria 7,310; en las escuelas de capacitación paratrabajadores estudian 176 alumnos; en secundaria asisten 1,904; a las escuelas de enseñanza media técnica van 410 Ya la media superior asisten 259 alumnos ( según el censo de 1990 ). Sus existencias ganaderas eran: bovino: 29,464; ovino: 1,024; caprino: 364 y porcino: 16,600. Planes de Arbitrio: Finanzas Municipales Añn Imrmestoe n...eh"" """"""n. Tnt.1 1992: 72,947 43,952 38,970 43,973 52,894 519,385 772,121 1993: 139,983 68,477 47,715 67,551 101,703 1,198,828 1'624,257 1994: 220,426 89,936 51,569 78,827 98,370 1,457,672 2'358,450" Se agregan S361,6S0,,por concepto de "otros ingresos", Secretaria de Finanzas del Gobierno de Veracruz. Tomado del censo 1990, 10

Aplicación de Recursos": Año Servicios Personales Servicios Básicos Gasto Corriente Obra Pública Gasto de Capital Deuda Pública 1993 616,989 504,237 258,149 144,000 9,400 8,480 1994 772,883 575,541 403,584 412,800 36,000 157,642 Es fácil observar la enorme dependencia que este municipio mantiene de las participaciones: 73.80% en el 93 y 61.80% en 1994 del total de sus ingresos. Su renglón de impuestos es bajísimo,debido a que la propiedad inmuebleen la congregación más importante es irregular, pues estando asentada en ejidos no poseen títulos de propiedad. Esta situación se repite en la mayoría de las comunidades, sobre todo de la zona serrana, en donde no tienen la cultura de pago del impuesto.si bien el incremento presupuestal es notable de 1992 a los dos años subsiguientes, ello se debió principalmente a que las participacionestuvieron un sustancial aumento. Baste señalar que en 1992 se recaudaron por concepto de impuestos sólo 72,947 mil nuevos pesos el 9.44% del ingreso total!- para una población de casi 40 mil habitantes. En cuanto a la aplicación del recurso, está más que claro el raquítico monto destinado a la obra pública, ya que mientras los servicios básicos y personales absorbieron en 1993 el 69 % del gasto, aquélla sólo tuvo un insignificante 8.86%. En cuanto a la inversión en obras públicas municipales en Fondos Municipales de Solidaridad yen Obra Estatal Concertada, tenemos los datos que se consignan en el anexo, los cuales no reflejan una obra que sobresalga. 2. Tatatila Extensión 82.25 Kms.', representa el 0.11% del estado; tiene 19 localidades ( 6 son congregaciones) y 4,788 habitantes; con 795 viviendas particulares, 324 con agua entubada, sin tomas domiciliarias; 270 con energía eléctrica y 102 con drenaje. La PEA representa el 0.07% del total del estado. El 79% se dedica a la agricultura ya la ganadería; e14% a la construcción, e13% a la industria manufacturera y el resto a otras actividades. En el aspecto educativo, este municipio cuenta con dos escuelas del nivel preescolar a las que asisten 42 alumnos, trece primarias con 811 matriculados y una secundaria con 42 alumnos. En el sector salud cuenta con un consultorio de la SSA. En el sector ganadero, según el censo, había 2,478 reses; de ganado ovino cuenta con 6,603; del caprino tiene 4,044 y del porcino 1,570 ( cifras de 1990 ). Debido a que estos programas no existlan en 1992, s610 presentamos los egresos de 1993 y 1994. En el apartado de las conclusiones presentaremos brevemente el contenido de tales programas. 11

12 Experiencias de Buen Gobierno Municipal Como se ve su actividad preponderante es la agricultura, seguido por la ganadería; además, tiene 11 unidades comerciales y tres manufactureras y de minería ( explotación de mármol). Planes de Arbitrios: Finanzas MuniéÍ~ales Año Impuestos Derechos Contribuciones Productos Aprovechamientos Participaciones Total 1992 10,863 7,387 246.00 4,908 271,412 294,026 1993 22,000 7,985 88.00 O 10,970 465,471 506,575* 1994 34,552 10,887 O O 14,904 663,998 769,998+ *Se sumaron $ 61.00, por concepto de "otros ingresos". +Se sumaron $ 45,657, por concepto de "otros ingresos". Aplicación de los Recursos: Año Servicios Personale Servicios Básicos Gasto Corriente Obra Pública Gasto de Capital Deuda Pública Total 1993 122,022 61,400 104,404 218,748 O O 506,575 1994 200,244 70,000 209.500 283,354 6,900 O 769,998 En anexo por separado presentamos los cuadros relativos a la obra pública realizada a través de los programas de Fondos Municipales de Solidaridad y de Obra Estatal Concertada. Como se puede apreciar en las gráficas correspondientes en el anexo que incluimos, el gasto municipal de Tatatila se orientó en buena medida hacia la obra pública. Así lo evidencia el hecho de que en 1993 se destinara a ese concepto el 43.18% del presupuesto, y para los servicios básicos y personales un porcentaje de 36.21. En tanto que en 1994, al incrementar su presupuesto, destinó un 36.79% a la obra pública y 35% a los servicios básicos y personales, el resto a gasto corriente.ahora, si consideramos la dimensión del aparato administrativo que compone el ayuntamiento, debemos concluir que los gastos personales para 1994 son muy altos, ya que integran ese aparato sólo 17 elementos, contando policías y secretarias -cuyos sueldos son muy bajos-, así como al Secretario y al Tesorero del Ayuntamiento. Las obras, realizadas a través de los programas de solidaridad u obra estatal concertada, son ejemplo de que "la participación ciudadana puede ser factor clave en la aceleración del desarrollo y los gobiernos deben ver en ella una salida idónea para enfrentar sus límites en la prestación de servicios comunitarios"." 9José Mejía Lira. La Participación Ciudadana en el Contexto de la Nueva Relación Estado-Sociedad. CIDE, p.404.

3. Xico. Su extensión es de 176.85 KmS.2, que representa el 0.24% del estado y cuenta con 24,162 habitantes. Tiene 53 localidades ( 3 son congregaciones ). La PEA, representa el 0.41 % del estatal; el 56% se dedica a la agricultura y a la ganadería; el 8% a la industria manufacturera, el 7% a los servicios comunales y el resto a otras actividades. Su equipamiento es: Salud. IMSS 2 unidades; SSA 2 unidades e ISSSTE 1 unidad. Educación: preescolar 21, primarias 40 y secundarias 4. Su existencia ganadera, con datos del censo de 1990, era de: bovino.9,057; ovino 9,528; caprino 10,632 Yporcino 11531. La principal actividad económicaes la agricultura y la ganadería.existían215 unidades comerciales, 51 de servicios y 47 manufactureras, así como empresas exportadoras de café. Planes de Arbitrios: Finanzas Municipales Año Impuestos Derechos Contribuciones Productos Aprovechamientos Participaciones Total 1992 147,115 52,433 O 30,666 61,050 443,535.82 724,799.82 1993 239,992 66,138 O 44,590 87,069 880,828.00 1'317,989.00 1994 404,433 71,278 O 66,095 118,842 1'083,177.00 1'900,594.00 Se agregaron $ 156,759, por concepto de "otros ingresos". Aplicación de Recursos: Año Servicios Personales Servicios Básicos Gasto Comente Obra Pública Gasto Capital Deuda Pública Total 1993 540,131 160,500 414,608 151,150 51,600 O 1'3t7,989 1994 688,256 290,250 484,584 437,504 O O 1'900,594 La obra pública realizada por el ayuntamiento de Xico está detallada en el anexo. Es una obra grande, producto de un trabajo intenso de convocatoria a la comunidad y de gestión ante las autoridades estatales. En ambos casos es evidente la eficacia con la que el municipio actuó y demuestran, como afirma Mauricio Merino, que "cuando los gobiernos locales pueden precisar y representar las principales demandas ciudadanas para gestionar las respuestas más acertadas por parte de los otros dos niveles de gobierno, aunque los recursos sean muy escasos, los resultados suelen ser extraordínarios''.!" Díganlo si no los números: con un presupuesto realmente pequeño, IOMauricio Mecino. En Busca de la Democracia.COLMEX, p. 297. 13

del que se dedicaron, en 1993, tan sólo en servicios personales y servicios básicos el 53.15% del presupuesto y para obra pública el 11.46%; en 1994, en los mismos conceptos, 51.48% y 23.01% respectivamente. Lo que nos demuestra que la obra ejecutada fue producto del eficiente manejo de los programas señalados en los cuadros del anexo, e indiscutiblemente del tesón y capacidad de convocatoria y de gestión del ayuntamiento. POLíTICA MUNICIPAL Es fundamental conocer si el hecho de que en un ayuntamiento sea electo un partido de oposición garantiza una conducta política diferente,y si se caracteriza por la aplicación de programas de gobierno diferentes que constituyan innovaciones en el quehacer político. Igualmente importante es saber si ello implica que necesariamente sea objeto de marginación política por parte de la autoridad estatal y, como consecuencia, esto le impida acceder con regularidad a los beneficios de programas de apoyo y a la entrega puntual de las participaciones federales. En el estado de Veracruz, desde tiempo atrás, se han dado casos de municipios gobernados por la oposición y no se ha enraizado particularidad alguna que se signifique en la administración municipal o en la procuración de bienes y servicios. La carencia de una cultura política de oposición real ha sido, entre otras razones, producto de la actitud abstencionista de la población, derivada por la ya larga permanenciadel partido oficial en el poder, en todos los ámbitos de gobierno. Ello trajo como consecuencia el alejamiento ciudadano de las urnas, debido a resultados electorales obvios, que en no pocas ocasiones iban acompañados de la ya reconocida subcultura del fraude electoral. Por tal motivo, coincidimos con A. Ziccardi cuando dice que "en la medida en que no hay una cultura política que acepte la alternancia como un mecanismo propio de la democracia, que realmente es lo que puede garantizar en todo caso la competitividad política, si hay alternancia puede haber mayor eficiencia porque hay competencia".11 El clientelismo, el corporativismo, los grupos de presión local, los cacicazgos, etc., prohijaron conductas políticas que endurecieron los conductos que una vez fueron democráticos en el partido oficial y trajeron como consecuencia actitudes de imposición de candidatos, marginando a prospectos cuya labor dentro y fuera del partido se había hecho relevante. Cuando esto sucedía -yes un hecho que aún se da--, los inconformes acudían y acuden a siglas partidistas de oposición para que les otorguen el marco "Ma. Alicia Ziccardi. "El municipio y sus retos en la transición democrática". Memorias del seminario: El municipio y sus retos en la transición democrática. México, 1995, p. 130 14

normativo que los postule, logrando de esta manera, en muchas ocasiones, acceder al podery Por ello, es muy importante el análisis de la labor realizada por los ayuntamientos de nuestro estudio. Xico es un municipio con marginación media, cercano a la capital del estado. Su ayuntamiento realizó un extraordinario trabajo, como lo revelan los datos expuestos. El alcalde supo gestionar ante las autoridades estatales la entrega de cientos de toneladas de cemento para la pavimentación de calles y banquetas para el mejoramiento urbano; además tuvo la suficiente capacidad de convocatoria ante la ciudadanía para hacerla participar y ampliar el esfuerzo y eficientar los recursos municipales al "canalizare impulsar la participación social mediante el mecanismode la faena como forma de organización comunal". 13 Hueyapan de Ocampo es el municipio de mayor extensión territorial en nuestra investigación y, al igual que Xico, estuvo gobernado por un alcalde de oposición (PPS), cuya labor se concentró principalmente en la zona serrana del municipio, la más marginada. Podemos decir que su administración fue buena, a pesar, como él mismo afirma, de haber iniciado como un novato su período: sin conocer procedimientos ni tener contactos suficientes que lo encauzaran en la ruta de los apoyos estatales. Sin embargo, Hueyapan de Ocampo, a pesar de su medianamente aceptable equipamiento urbano, dista mucho de ser un municipio enfilado hacia el progreso y el mejoramiento de su infraestructura urbana. En Tatatila, como se observa por su obra, el ayuntamiento tuvo una gestión aceptable. Sobre todo si consideramosque es un municipio pequeño, aunque con muy alta marginación y recursos muy escasos. Con estos datos pudiéramos concluir, siguiendo la hipótesis del voto de castigo, que no lo habría en estos municipios. Es decir, siempre en la hipótesis, los partidos en el poder mantendrían la posición. Sin embargo y como bien lo dice Alicia Ziccardi "en el nivel local tiende a prevalecerla figura personal por sobre la pertenencia partidaria", 14 pues independientemente de la labor realizada por el alcalde en funciones, la elección ciudadana tenderá a favorecer al candidato del partido que haya hecho la mejor selección, según criterio de la mayoría ciudadana. Así lo manifiestan los resultados electorales más recientes, que se celebraronpara sustituir a los ayuntamientos cuya labor reseñamos: / '2No olvidemos que el contexto es el estado de Veracruz, donde la oposición no está realmente estructurada y donde históricamente las elecciones que ha perdido el PRI en contiendas municipales ha sido con contendientes surgidos de sus propias filas, auspiciados por otros partidos. PARM, PPS, PAN, PRO se han repartido triunfos. Aunque debemos señalar que el PAN logró triunfos relevantes en las elecciones municipales de 1994, aún no se puede afirmar la consistencia a futuro de tales triunfos; ya que muchos de ellos fueron coyunturales y algunos con ex-militantes prilstas, el Puerto de Veracruz, por ejemplo. "Enrique Cabrero. "La Nueva Gestión Municipal en México", en Análisis de Experiencias Innovadoras en Gobiernos Locales, p. 9. 14Alicia Ziccardi. La Tarea de Gobernar: Las Ciudades y la Gobernabtlidad.tu 16. 15

Hueyapan de Ocampo, con ayuntamiento electo con las siglas del PPS. PAN PRl PPS PRD PFCRN 2,564 5,933 920 1,781 27 Tatatila, con ayuntamiento electo con las siglas del PRI. 11 PAN 645 PRl 699 PRD 3 PARM 4 ti Xico, con ayuntamiento electo con las siglas del PRO. PAN PRl PPS PRD PVEM 131 4,591 50 3,801 79 De estas cifras se desprende que a pesar de la obra realizada por los ayuntamientos de Hueyapan, Tatatila y Xico, ni el PPS ni el PRO mantuvieron el poder, mientras que en Tatatila el PRI recuperó el poder con muy escaso margen de votación sobre el PAN. En Hueyapan de Ocampo, su alcalde electo por el PPS había sido presidente del Comité Municipal del PRI los tres años anteriores, por lo que, no olvidando sus verdaderas raíces partidistas, apoyó al candidato del PRI. Y en Xico, el análisis del exalcalde es en el sentido de que una congregación del municipio es la que decidió la votación, porque en la cabecera municipal, la de mayor número de habitantes, ganó el PRO. Ciertamente, como dice Mauricio Merino: "ninguno de estos movimientos se explicaría en el contexto de una democracia consolidada"." De todo lo expuesto, podemos desprender las siguientes conclusiones: 1. En el mes de diciembre de 1992, el gobierno del estado y los 207 ayuntamientos suscribieron el Convenio para el Fortalecimiento Municipal, que tiene como condición la planeación conjunta y la concertación de acciones entre estos ámbitos de gobierno para impulsar las políticas de descentralización de la inversión pública estatal. Este convenio tiene por objeto establecer las bases del fortalecimiento municipal mediante la coordinación de acciones para la realización de inversiones prioritarias, 15Merino... op. cit. p. 291. 16

con la asignación de recursos financieros estatales y/o federales y con la participación de los ayuntamientos y/o los beneficiarios de los programas de inversión que se realicen. Las fuentes de asignación de recursos financieros para los programas son las siguientes: 1. Apoyo Estatal de Obra Concertada y 11. El Convenio de Desarrollo Social. El Apoyo Estatal en Obra Concertada se asigna en programas prioritarios, con aportación tripartita: gobierno del estado, ayuntamientos y comunidad. En este financiamiento la aportación de recursos del estado es del 50% del costo total de la obra, correspondiendo al ayuntamiento e130% y a la comunidad el 20%. En los programas con fondos municipales de Solidaridad, algunos aportan recursos federales por el 100% del costo total de la obra; en otros casos contribuyen con el 80%, y el 20% lo aporta el municipio. Aquí encontramos la explicación de las obras detalladas en el anexo, ya que sin estos programas simplemente no se hubiera realizado la obra reseñada. 2. En el apartado de las finanzas públicas municipales es evidente el sustancial incremento que reflejaron los planes de arbitrios; ello se debió a la recomendación que hiciera la Dirección de Glosa de la Legislatura Local a los munícipes para ajustar sus planes a su realidad fiscal, ya que como se ve, fue notable la diferencia de ingresos entre los años de 1992 a 1993. Lo mismo ocurrió con las participaciones, que se vieron elevadas en forma considerable. 3. Los programas de fondos municipales de solidaridad y de obra concertada se iniciaron en 1993, por lo que durante su primer año de ejercicio -1992- no lo ejecutaron.fueron, sin embargo, el más fuerte apoyo a los municipios, pues les permitieron multiplicar la capacidad de sus recursos a través de la participación ciudadana. 4. Debemos poner énfasis en la participación ciudadana convocada por los edi les, pues se generó una positiva interrelación de la comunidad con el gobierno local, al hacer que las necesidades públicas se incluyeran en la agenda de gobierno municipal. Fue a través de la participación inducida por los programas de referencia que la ciudadanía colaboró para ejecutar obras que mejoraron su entorno urbanístico. Por su parte, las autoridades municipales tuvieron el suficiente tino para convocar con éxito a la comunidad -sobre todo en los casos de Xico y Tatatila- a participar. Es digno de hacer mención la capacidad de gestión de los alcaldes para procurar (independientemente de su pertenencia partidaria) los apoyos suficientes para el logro de sus propósitos y el cumplimiento de su agenda. Una agenda, por cierto, hecha sobre la marcha. ) 5. Aquí el aparato administrativo es tan pequeño que realmente no se presenta la dicotomía entre la decisión de la política y su implementación. Aquí la decisión, elaboración e implementación de las políticas o procesos decisorios las ejecuta directa y discrecionalmente el presidente municipal, apoyado en la participación ciudadana. 6. Son tantos los asuntos que contempla la agenda pública y los recursos para enfrentarlos tan raquíticos, que los tres años parecen cortos y que, en la vorágine de la 17

actividad, no alcanza para meditar en la prioridad de los problemas, pues éstos están a la vista. Caso concreto el de Hueyapan de Ocampo: su extenso territorio, la población tan dispersa, los escasos recursos económicos con que cuenta, etc., lo convirtieron en un municipio carente de infraestructuraurbana, con vías de comunicación deficientes, de tal manera que el presidente municipal decidió comunicar algunas comunidades serranas, dejando a los núcleos de población más grandes sin la atención debida. 7. Lo anterior nos hace reflexionar sobre los costos-beneficos de las obras. Lo que decidió al presidente municipal de Hueyapan a invertir recursos en la sierra es la situación de marginalidad de sus habitantes y el hecho de que lo habían apoyado en su campaña político-electoral. Agregado a lo anterior, también inclinó su decisión el que, en la congregación más grande e importante, la comunidad no respondió a la convocatoria de participar en las obras programadas de pavimentación de calles y la construcción de un parque. El presidente municipal de Xico explica que su obra la realizó con el apoyo de casi toda la comunidad municipal que reconoció su esfuerzo, y excepto en una congregación, en las demás dejó constancia de su trabajo. El costo-beneficio, desde el punto de vista económico, fue redituable pues logró eficientar su gasto. El costobeneficio político, sin embargo,.no tuvo la correspondencia deseada. El Ayuntamiento de Tatatila trabajó con eficacia, sólo que su labor resultó comparativamente menor que la de su antecesor, cuya obra no podemos reseñar aquí, pero que fue ejecutada con recursos aún más raquíticos. 8. La pluralidad política que se vive, impulsa a los gobiernos municipales a trabajar con mayor denuedo para demostrar, con obras, que el voto ciudadano fue para la mejoropción, y que el electorado no se equivocó, 18