Por Ruth G. Ornelas (rgornelase@gmail.com) POR QUÉ HA SIDO TAN COSTOSA Y POCO EFECTIVA LA POLÍTICA ANTIDROGAS? Primero. Veamos la gráfica que nos muestra que en México el gasto público real en seguridad, en el período 2000-2005 cayó en 10%; a su vez, en el período 2006-2010 el gasto público real en seguridad creció en 78%. Ahora veamos cómo se distribuye. De este gasto total en seguridad, el 54% se canalizó a los estados y municipios, el 39% a la Federación y el 7% restante a fondos, transferencias y subsidios. A fondos como el Fondo de Aportaciones en Seguridad Pública (FASP), el Subsidio para la Seguridad Pública Municipal (Subsemun), el Fondo para el Fortalecimiento Municipal (Fortamun) y fondos metropolitanos.
Millones de Pesos Constantes ENFOQUE ECONÓMICO DEL 140000000 México: Gasto Público en Seguridad, 2000-2010 120000000 100000000 80000000 60000000 40000000 20000000 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
NOTA: Este gasto en seguridad incluye los asociados a SEGOB, a la PGR, a SEDENA, SEMAR, SSP, al Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Publica; incluye asimismo diversos fondos, transferencias y subsidios como el Fondo de Aportaciones en Seguridad Publica (FASP), el Subsidio para la Seguridad Publica Municipal (SubSemun) el Fondo para el Fortalecimiento Municipal (FortaMun) y fondos metropolitanos.
México: Gasto Público en Seguridad (%), 2010 7 39 FEDERAL ESTATAL Y MUNICIPAL 54 FONDOS, TRANSFERENCIAS Y SUBSIDIOS El gasto en seguridad en 2010 se ubicó en alrededor de 197,000 millones de pesos corrientes. Esta cantidad representa el 93% del presupuesto destinado a la educación pública del ramo 11 (211,186 mdp), que es el que cubre solamente el gasto de operación de la SEP y los programas sujetos a reglas de operación.
Un paréntesis teórico. Existen pocos estudios, con enfoque económico, para conocer más los efectos, costos y eficiencia de las políticas antidrogas. Estos estudios han desglosado el combate en dos frentes principales (conforme a la normatividad internacional): uno, el combate a la producción (cultivo) de drogas ilegales; y, el otro, el combate del tráfico de drogas ilícitas. Estos pocos autores modelan el mercado de las drogas en los países productores y consumidores, lo que permite captar mejor los efectos de la retroalimentación (feedback) entre políticas públicas, resultados del mercado (market outcomes), precios, y las respuestas estratégicas de los actores involucrados.
Con la aclaración anterior, comienzo señalando que el problema fundamental de esta estrategia antidrogas es que el objetivo de EUA es diferente al objetivo de México. El objetivo central de EUA es minimizar la cantidad de drogas que llegan a su frontera y/o que los traficantes logran internar en su territorio. El objetivo principal de México ha sido, hasta ahora, combatir al narcotráfico. Pero qué debemos combatir? Eso es lo que está por verse.
El objetivo principal de México debe ser minimizar el costo total del conflicto interno, o sea, la violencia (cárteles vs cárteles, cárteles vs ejército y cárteles vs civiles) motivado por el negocio del trasiego de drogas, pero ahora con una nueva dimensión que es la creciente producción de drogas en el país (marihuana, heroína y metanfetaminas). Para atender lo anterior, también deberá buscarse minimizar otros costos inherentes como son la corrupción extendida, el combate a otros delitos vinculados al negocio de las drogas como son la extorsión, robo de automóviles, secuestros, entre otros costos.
En estos dos objetivos mencionados, el combate a la producción de drogas, es un conflicto entre el gobierno y los productores sobre el control de superficie cultivable, insumo indispensable para sembrar un cultivo ilegal. En el combate contra el tráfico de drogas es un conflicto entre el gobierno y los narcotraficantes sobre el control de las rutas de trasiego, insumo necesario para el transporte ilegal de drogas, en nuestro caso, hacia EUA. Ambas actividades, producción de cultivos ilícitos y trasiego de drogas, representan un costo para el gobierno porque los ingresos provenientes de estas actividades ilegales se destinan a financiar los enfrentamientos contra el gobierno (traficantes) y también para su lucha contra otros cárteles para ganar o consolidar rutas de trasiego.
También utilizan los ingresos de estas actividades ilícitas para corromper a autoridades, para debilitar a las instituciones a todos los niveles de gobierno, para adquirir armamento, etc. Desde mediados de 2007, México desenfatizó la erradicación de cultivos ilícitos (combate a la producción) a favor del combate al narcotráfico, lo que ha resultado, como ya les mostraré más adelante, en un incremento muy grande en la producción de marihuana y amapola en el país.
Para terminar con este primer punto, les proporciono unos datos relevantes de un estudio económico del Banco Mundial. Para Colombia, en el caso de la cocaína, se estimó que un dólar adicional utilizado en el combate a la producción de cultivos ilícitos reducía el costo del conflicto en $1.40 dólares. Por otra parte, un dólar utilizado en el combate al narcotráfico reducía el costo del conflicto en $0.09 centavos de dólar.
Para EUA, el mismo estudio encontró que el costo marginal para EUA de reducir en un kilogramo la cantidad de cocaína que llega a los mercados de mayoreo estadounidenses es de $163,000 USD, si la asistencia de EUA se utiliza en la guerra contra los productores de hoja de coca. El costo marginal es de $3,700 USD si esta asistencia estadounidense se utiliza para la interdicción, es decir, para detectar y bloquear los cargamentos ilegales de droga rumbo al mayor mercado de consumo.
Es decir, si el objetivo principal es reducir la cantidad de cocaína que llega a EUA, concentrarse en una política pública de combate al narcotráfico será mucho más costoefectiva que concentrar la guerra en actividades relacionadas con la producción de cultivos ilegales. Si el objetivo fundamental es minimizar el costo total de la violencia motivada por el trasiego de drogas, concentrarse en una política pública de erradicación de cultivos ilegales será mucho más costo efectiva que el combate al narcotráfico. Estos resultados nos permiten reflexionar sobre el caso mexicano.
POR QUÉ HA SIDO TAN COSTOSA Y POCO EFECTIVA LA POLÍTICA ANTIDROGAS? Segundo. La elasticidad precio de la demanda por drogas es inelástica, como lo confirman varios estudios. Es decir, los precios de las drogas aumentan más que proporcionalmente en relación con los decrementos en la cantidad demandada. Esto significa que este incremento en precios no tendrá o casi no tendrá un efecto sobre la cantidad demandada por los consumidores de drogas.
Estos incrementos en los precios, a su vez, van a intensificar el conflicto e inducirán una respuesta estratégica mayor por parte de los traficantes, ante las políticas antidrogas instrumentadas por el gobierno, sobre todo porque ahora están de por medio mayores ingresos (mayores ganancias). Estas ingentes ganancias de los cárteles hace más costoso para el gobierno mexicano la lucha contra el narcotráfico, ya que ahora enfrenta traficantes mejor armados, con mejores tecnologías de transporte para el trasiego, mejores equipos de telecomunicaciones, mejor capacidad financiera para corromper, etc.
Con lo anterior, resulta que es más eficiente concentrar más esfuerzos y redistribuir recursos a favor de la erradicación (con métodos amigables al medio ambiente) de la marihuana y de la amapola, y ofrecer programas productivos alternativos de desarrollo sustentable para los productores. Es probable que de esta manera se pueda incidir de mejor manera en la disminución de la violencia (competencia por rutas de trasiego y plazas), porque desde la región productora del cultivo ilícito se eliminaría la droga a traficar y las mayores ganancias relacionadas con el narcotráfico en comparación con las ganancias de la venta de cultivos ilícitos (que son menores los ingresos).
POR QUÉ HA SIDO TAN COSTOSA Y POCO EFECTIVA LA POLÍTICA ANTIDROGAS? Tercero. Al responder a la política antidrogas del gobierno, los productores de droga y los narcotraficantes utilizan más intensivamente los factores de la producción que no están sujetos a ataques (non-targeted factors). Es decir, en el caso del tráfico de drogas, se trata de aquellos factores complementarios a las rutas del tráfico; y, para la producción de cultivos ilícitos, son aquellos factores complementarios a la superficie cultivable. Los traficantes responden a los precios relativos de los bienes e insumos para tomar su decisión óptima de inversión.
Para los narcotraficantes, los factores complementarios a las rutas de trasiego o corredores son el armamento, los semi-sumergibles, lanchas rápidas, aeronaves ligeras, pilotos, mulas, corrupción de autoridades, etc. Para los productores de cultivos ilícitos, los factores complementarios a la superificie cultivable, en el caso de la cocaína, son los precursores químicos, microondas (para secar las hojas de coca), tecnologías de extracción del alcaloide, biotecnología de arbustos de coca resistentes y grandes, laboratorios, etc. El factor importante para cada vertiente es: para el productor es el control de la superficie cultivable y, para el narcotraficante, es el control de las rutas o corredores del trasiego.
Otro elemento importante a tomar en consideración es la geografía. Los narcotraficantes pueden reubicar sus operaciones a otros países, de acuerdo con el esquema de incentivos. La FS ha creado laboratorios para producir metanfetaminas en California; o producir cultivos ilícitos en otros países como en Perú y Bolivia, donde se observa una tendencia creciente de la producción de cocaína. En México, ante la política antidrogas, se observa un aumento en el cultivo de marihuana y amapola; mientras tanto en Colombia ha disminuído el cultivo de la adormidera.
POR QUÉ HA SIDO TAN COSTOSA Y POCO EFECTIVA LA POLÍTICA ANTIDROGAS? Cuarto. Por los tres puntos anteriores, se puede concluir que la efectividad relativa de los recursos públicos invertidos en el combate al narcotráfico ha sido baja; es decir, se trata de una política pública muy costosa en términos monetarios y no monetarios. A continuación les muestro algunos resultados interesantes de la política antidrogas que respaldan esta conclusión:
RESULTADOS QUE RESPALDAN LA BAJA EFECTIVIDAD Y LO COSTOSO DE LA POLÍTICA ANTIDROGAS VARIABLE Y PERIODO GASTO PÚBLICO REAL EN SEGURIDAD (2006-2010) SUPERFICIE CULTIVADA DE MARIHUANA (2005-2009) PRODUCCIÓN DE MARIHUANA (2005-2009) SUPERFICIE CULTIVADA DE AMAPOLA (2005-2009) PRODUCCIÓN POTENCIAL DE OPIO (2005-2009) PRODUCCIÓN DE HEROÍNA PURA (2005-2009) PREVALENCIA DEL CONSUMO DE DROGAS EN MÉXICO (2002-2008) RESULTADO +78% (pesos constantes) +212% (hectáreas) +211% (toneladas métricas) +354% (hectáreas) +358% (toneladas métricas) +525% (toneladas métricas) +20% marihuana; +100% cocaína (población de 12 a 65 años)
RESULTADOS QUE RESPALDAN LA BAJA EFECTIVIDAD Y LO COSTOSO DE LA POLÍTICA ANTIDROGAS VARIABLE Y PERIODO PARTICIPACIÓN DE LA FRONTERA SUROESTE (FRONTERA CON MÉXICO) EN EL TOTAL DE LOS DECOMISOS (KGS) DE EUA, POR TIPO DE DROGA (AÑOS 2009 Y 2010) EJECUCIONES DEL COMBATE AL NARCOTRÁFICO (2007-2011) ENTIDADES FEDERATIVAS CON MÁS DE 500 EJECUCIONES (2008-2011)* INCIDENCIA DELICTIVA NACIONAL POR TIPO DE DELITO (2007-2011) RESULTADO Cocaína: 38.7 y 40.5% Metanfetaminas: 49.6 y 51.6% Heroína: 32.7 y 35.3% Marihuana: 87.6 y 85.4% +435% (personas) +167% (entidades)** Tamps, NL, Chih, Coah, Dgo, Jal, Gro y Sin. +73% robo con violencia +125% homicidio doloso +200% extorsión +300% secuestro
RESULTADOS QUE RESPALDAN LA BAJA EFECTIVIDAD Y LO COSTOSO DE LA POLÍTICA ANTIDROGAS VARIABLE Y PERIODO REOS FUGADOS VINCULADOS A LA DELINCUENCIA ORGANIZADA (2007-2011) ÍNDICE DE PERCEPCIÓN DE LA CORRUPCIÓN EN MÉXICO (2006 versus 2011) RESULTADO +900% (personas) De 15 a 162 personas Mayor corrupción en México. El índice desciende de 3.5 a 3.0, en una escala donde 1 es el más corrupto y 10 es el menos corrupto Notas: (*)Antes de 2008 ninguna entidad registró más de 500 ejecuciones en el año. (**)Representa el 25% del total de entidades del país. Fuentes: Los datos provienen de fuentes de los gobiernos de México y EUA, de organismos internacionales y organizaciones nacionales.
Esta violencia tiene toda una lógica de mercado, pues las luchas por las plazas y por los corredores de trasiego son el factor más importante para los traficantes (market share). En esta región suroeste de EUA está la entrada al mercado de consumo más lucrativo, EUA y, con ello, las enormes ganancias que obtienen los cárteles. Ya les mostré las participaciones.
Con estos resultados, se puede inferir que los recursos públicos invertidos por el gobierno en el combate contra el narcotráfico han sido menos eficientes en relación con los recursos invertidos por los narcotraficantes, ya que para el gobierno los costos de reducir la cantidad de cargamentos de droga que llegan a la frontera (que ahora será oferta disponible de droga en EUA) están aumentando. Es decir, los cargamentos que logran cruzar la frontera norte aumentan la eficiencia de los recursos invertidos por los traficantes al evadir los esfuerzos de interdicción del gobierno.
Esto significa que los traficantes se vuelven más eficientes que el gobierno en el combate contra la drogas. En un país como México, productor tradicional de marihuana, amapola y ahora de metanfetaminas, pero también un país de trasiego de la cocaína, se tendría que evaluar cuál sería la política pública óptima en el marco de la normatividad internacional: si el gobierno opta por una política pública de erradicación de cultivos ilícitos solamente, pero acompañada siempre por proyectos productivos alternativos de desarrollo sustentable para las comunidades hasta asegurarles sus ingresos;
si el gobierno elige una política de erradicación de cultivos ilícitos con proyectos productivos alternativos, junto con decomisos de precursores químicos provenientes de Asia para evitar la producción de metanfetaminas; si mejor se decide por una combinación óptima de erradicación (apoyada con los proyectos productivos alternativos sustentables), decomisos de precursores químicos y una política de despenalización del consumo de drogas (experiencia portuguesa) en el marco de los convenios y tratados internacionales;
si el gobierno busca otra combinación de política pública que sea más costo-efectiva y que atienda el objetivo de minimizar los costos totales de la violencia actual derivada del trasiego de drogas en territorio nacional, y de la competencia entre cárteles por rutas y plazas. *Ruth G. Ornelas
POR SU ATENCIÓN, MUCHAS GRACIAS