PROPUESTA DE MODIFICACIONES 2014 LEY DEL IVA. REGIÓN FRONTERIZA. Estimados clientes y amigos, El artículo 2 de la Ley del IVA establece que el impuesto se calculará aplicando la tasa del 11% a los valores que señala esa Ley, cuando los actos o actividades por los que se deba pagar el impuesto, se realicen por residentes en la región fronteriza, y siempre que la entrega material de los bienes o la prestación de servicios se lleve a cabo en la citada región fronteriza. En la propuesta de modificaciones fiscales se contempla eliminar la tasa preferencial del IVA en zonas fronterizas para establecer la tasa general del 16% a los actos o actividades que se realicen por residentes en la región fronteriza. Lo anterior tendría repercusiones económicas en la zona fronteriza, que es, además de la franja fronteriza de 20 kilómetros paralela a las líneas divisorias internacionales del norte y sur del país, todo el territorio de los estados de Baja California, Baja California Sur y Quintana Roo, los municipios de Caborca y de Cananea, Sonora, así como la región parcial del Estado de Sonora comprendida en los siguientes límites: al norte, la línea divisoria internacional desde el cauce del Río Colorado hasta el punto situado en esa línea a 10 kilómetros al oeste del Municipio Plutarco Elías Calles; de ese punto, una línea recta hasta llegar a la costa, a un punto situado a 10 kilómetros, al este de Puerto Peñasco; de ahí, siguiendo el cauce de ese río, hacia el norte hasta encontrar la línea divisoria internacional. Exposición de motivos de la presidencia de la República, para modificar la Ley del IVA en la región fronteriza: El impuesto al valor agregado (IVA) representa la segunda fuente de ingresos tributarios en Mexico; sin embargo, cabe destacar que a nivel internacional su recaudación resulta ser una de las más bajas. Muestra de lo anterior es que mientras que en Mexico en 2012 la recaudación del IVA fue de 3.74% del producto interno bruto (PIB), en promedio en los países de América Latina y en los países miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) era de 6.5% y 6.9% del PIB, respectivamente. Así, de manera comparativa, la recaudación del IVA en Mexico es inferior en 56% a la que en promedio se registro en Argentina, Chile y Uruguay, cuya recaudación
asciende a 8.0%, 7.7% y 9.7% del PIB, respectivamente (8.5% del PIB en promedio). Existe un indicador que permite medir la eficiencia recaudatoria del IVA y compararlo en el ámbito internacional. Dicho indicador, llamado coeficiente de eficiencia mide la relación entre la recaudación observada y aquella que teóricamente se obtendría de aplicarse la tasa general sobre una base amplia con pleno cumplimiento. Conforme a este indicador, Mexico ocupa el último lugar dentro de la OCDE y América Latina, en la medida en que en nuestro país se recauda el 35% de la recaudación potencial, mientras que en promedio en los países de la OCDE y de América Latina se recauda el 59% y 58% de la recaudación potencial, respectivamente. Lo anterior, responde esencialmente a que la base gravada del IVA en Mexico medida como la recaudación observada como por ciento del PIB entre la tasa general es reducida, en virtud de que esta asciende a 23% (3.74% del PIB entre 16%), en tanto que el promedio observado en los países de América Latina es de 38% y en los países de la OCDE es de 36%. Un diseño ideal del IVA es aquel en el que no haya excepciones ni tratamientos preferenciales y que, por lo tanto, todos los contribuyentes deban pagar la misma tasa del impuesto, ya que ello simplificaría la administración y control del impuesto; asimismo evitaría la simulación de actividades que le permite al contribuyente ubicarse en un tratamiento más favorable. El bajo potencial recaudatorio del IVA en Mexico se explica fundamentalmente por la aplicación de diversos regímenes especiales como lo son la tasa del 0% a un amplio número de bienes y servicios, así como la aplicación de una tasa reducida en la región fronteriza. Estas tasas, además de erosionar la base gravable dificultan su administración, ya que dan lugar a un gran número de solicitudes de devolución, las cuales demandan de parte de la administración tributaria importantes recursos, tanto materiales como humanos, para revisar la veracidad de la información, documentación y operaciones reportadas en dichas solicitudes. Durante más de 30 años de aplicación en nuestro país del IVA se han realizado reformas que han erosionado sensiblemente su base gravable, de tal forma que la proporción del consumo gravado paso de 72% a 54% de 1980 a 2013; lo que implica una disminución de 18 puntos porcentuales. Si bien en el momento de realizar las adecuaciones o reformas al impuesto se consideró que con la aplicación de los regímenes especiales en el IVA, se
atenuaba la afectación en el poder adquisitivo de las familias menos favorecidas del país, la experiencia ha demostrado que dichos regímenes son un mecanismo ineficiente para la asignación de recursos a dichas familias pues su aplicación generalizada causa que la mayor parte de los beneficios sean absorbidos por los hogares de mayores ingresos. En este sentido, si se considera que conforme al Presupuesto de Gastos Fiscales para 2013 el subsidio implícito por la aplicación de los regímenes especiales en el IVA, asciende a 251,162 millones de pesos de 2013 por año, se puede señalar que mientras que el 10% de las familias de menores ingresos del país se benefician con un monto total equivalente a 7,033 millones de pesos de 2013 por año, el 10% de las familias de mayores ingresos del país se benefician con un total de 52,995 millones de pesos de 2013 por año. Lo anterior, implica que en promedio cada hogar del decil mas rico se beneficia con 18,200 pesos por año, mientras que cada hogar del decil más pobre se beneficia con 2,400 pesos por año. ELIMINACIÓN DEL TRATAMIENTO A LA REGIÓN FRONTERIZA. La Ley del Impuesto al Valor Agregado establece que las operaciones realizadas por los residentes de la región fronteriza, objeto de dicho impuesto, están gravadas a una tasa preferencial de 11%. Este tratamiento resulta inequitativo frente a las operaciones similares que se realizan en el resto del territorio nacional. La aplicación de una tasa reducida en dicha región, además de implicar una menor recaudación, dificulta la administración y el control del impuesto, por lo que se abren espacios para la evasión y elusión fiscales. Es necesario tener en cuenta que la aplicación de la tasa reducida en la región fronteriza es regresiva, ya que esta reduce el pago de impuesto a los habitantes de regiones que en promedio obtienen ingresos mayores a los del resto del país. El ingreso promedio per cápita en la zona fronteriza del país, en donde se aplica la tasa reducida, es mayor al promedio nacional en 27%. De manera similar se observa que el porcentaje de la población en condiciones de marginación alta y muy alta es considerablemente menor en la zona fronteriza. La diferencia es particularmente elevada para niveles de marginación muy altos, pues la prevalencia en la zona fronteriza es tres veces menor al del resto del país, con tasas de 1.3% y 5.3%, respectivamente. En su momento, el otorgamiento de dicho beneficio obedeció a la necesidad de mantener la competitividad entre los contribuyentes que residen en la citada región. Su justificación estuvo basada principalmente en el aislamiento que existía de las poblaciones fronterizas y el resto del país.
Con respecto al aislamiento que existía entre las poblaciones fronterizas del resto del país que originalmente justificaba este tratamiento, se puede señalar que actualmente este argumento no tiene sustento, debido a que la infraestructura de comunicaciones y avances tecnológicos han estrechado la integración económica y comercial de la región fronteriza con el resto del territorio nacional. Actualmente, la zona fronteriza cuenta con mejor infraestructura de comunicaciones y transportes que el resto del país. En el caso de acceso a Internet, el porcentaje de los hogares que cuentan con este servicio en las entidades fronterizas es de 16%, en tanto que en las entidades no fronterizas este indicador es de 12%; en el caso de la telefonía fija y móvil, la brecha es mayor ya que en las entidades fronterizas existen 95 líneas telefónicas por cada 100 habitantes y en el caso de entidades no fronterizas existen 80 líneas por cada 100 habitantes. Se debe mencionar que el diferencial de tasas no ha beneficiado a los consumidores de la región fronteriza. Resultados de un análisis con una muestra de precios a nivel localidad muestran que la menor tasa en la frontera no se ha reflejado en menores precios al consumidor. Una comparación de los precios de diversos bienes sujetos a tasa general con el resto del país indica que de hecho estos tienden a ser mayores en la frontera. En particular, los datos indican que los precios de bienes y electrodomésticos son mayores en 4% en la frontera, en tanto que los precios de bienes dedicados a la higiene y el cuidado personal son mayores en 2%. Para todos los bienes estudiados, la diferencia es de 4%. Lo anterior, indica que la tasa reducida del citado impuesto lejos de ser una herramienta efectiva para reducir los precios finales, beneficiando con ello a los consumidores, ha beneficiado a productores y comercializadores. De acuerdo con lo anterior, se considera que los factores que justificaron, en su momento, la aplicación de un tratamiento preferencial en materia del IVA en la mencionada región fronteriza, han desaparecido, por lo que ya no se justifica mantener dicho tratamiento y se estima necesario que, en términos de la obligación prevista en el artículo 31, fracción IV de la Constitución Federal, todos los contribuyentes paguen el impuesto a una misma tasa, eliminando privilegios, lo que generara que la tributación sea más justa al sujetarse todos a la misma tasa impositiva. Asimismo, la eliminación de la tasa para la región fronteriza, resulta constitucional, ya que su establecimiento fue una decisión de política tributaria que atendía al fin extrafiscal de estimular el comercio nacional en la frontera, desalentando el
consumo de bienes y servicios extranjeros en tal región, por lo que su otorgamiento no es exigible constitucionalmente, además de que la libertad de configuración del legislador en materia fiscal, reconocida por el texto constitucional, debe entenderse bajo la idea de que en ella se da espacio para diversas políticas tributarias, en virtud de que no se encuentran previamente establecidas las opciones de los modelos impositivos, ni las tasas aplicables a los impuestos. Al desaparecer las razones de política tributaria que sustentaban el establecimiento de una tasa diferenciada en ciertas regiones fronterizas del país, se carece de una base objetiva para mantenerla vigente, por lo que su permanencia no resulta razonable. Esto es, ya no existe justificación para el trato desigual en la tasa. A causa de la baja efectividad de las tasas regionales reducidas para alcanzar fines extrafiscales y de los problemas que genera en materia de evasión y elusión fiscales, su uso en el ámbito internacional no es aplicable. Nuestro país es el único que aplica una tasa diferencial en su región fronteriza. La evidencia internacional muestra que países con frontera común y tasa de IVA distinta no hacen uso de una tasa reducida en la frontera. En los países que conforman la Unión Europea, que tienen un grado similar de integración comercial que el de Mexico con los Estados Unidos de América y los cuales cuentan con tasas nacionales distintas, no se aplican tasas diferenciales en regiones fronterizas. Un ejemplo más cercano es el de los Estados Unidos de América, en donde se aplican impuestos estatales a las ventas a tasas que varían en cada estado. No obstante el incentivo que se podría producir para el arbitraje fiscal por las tasas diferenciales, los estados no aplican tasas especiales en sus zonas colindantes con otros estados. Otro caso es el de Canadá, donde tampoco existen tasas diferenciadas en las fronteras interestatales ni en la frontera con Estados Unidos de América. Similarmente, en Turquía, país en situación similar a la de Mexico por su nivel de desarrollo económico y por su cercanía con una economía altamente desarrollada como es la Unión Europea, tampoco existe un régimen de tasas diferenciadas. Es importante mencionar que la aplicación de tasas diferenciales en la región fronteriza de Mexico, implica los siguientes efectos no deseados:
Reduce la recaudación tanto en operaciones domesticas como en importaciones, por el efecto de simulaciones realizadas con el fin de aplicar indebidamente la tasa menor. Abre espacios a la evasión y elusión fiscales y dificulta su fiscalización ya que se requiere implementar mecanismos de control y verificación respecto de las operaciones realizadas en la región fronteriza. Impacta a la administración y al control del impuesto, limita las ventajas que representa la aplicación de un impuesto al consumo general, ya que requiere que la autoridad fiscal verifique de manera adecuada y certera que dichas operaciones efectivamente se realicen en la región fronteriza. Atenta contra el federalismo fiscal, toda vez que no se justifica que el costo de este tratamiento sea absorbido por las entidades federativas que no gozan del mismo, ya que la distribución de la recaudación federal participable, que incluye a los impuestos federales, no se hace con la distinción de las que aplican o no el citado tratamiento, lo que da como resultado una transferencia de recursos de las entidades federativas que no aplican este régimen, hacia las entidades que si gozan de la tasa reducida. Finalmente, como se ha señalado, la razón de política tributaria que, en su momento, se determino para prever una tasa diferenciada en la región fronteriza, en la actualidad ya no existe o se justifica y, adicionalmente, cabe señalar que, conforme a los criterios que ha sustentado la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los contribuyentes no tienen un derecho adquirido a tributar de la misma manera ejercicio tras ejercicio. Por lo anterior, se propone modificar los artículos 1o.-C, 2o.-A, 5o., ultimo párrafo y derogar el artículo 2o. de la Ley del Impuesto al Valor Agregado, a efecto de derogar la aplicación de la tasa preferencial de 11% vigente actualmente en la región fronteriza. Nuestra consideración es que la homologación del Impuesto al Valor Agregado (IVA) en las fronteras de México tendría efectos negativos para los estados que las conforman pues, además de registrarse un aumento en los precios, los negocios locales tendrían pérdidas millonarias y desempleo, de acuerdo con el Colegio de la Frontera Norte (Colef). En el estudio Impactos de la Homologación del IVA en Baja California, 2013, el Colef toma como ejemplo a ese estado y señala que la homologación del IVA del 11% al 16% provocaría pérdidas hasta de un 25% en tiendas de abarrotes en las colonias o el 15% en supermercados.
La subida del IVA afectará al consumo de la entidad, ya que va a reducir la capacidad de compra de los ciudadanos en la franja fronteriza y/o causar un desplazamiento en el consumo de bienes y servicios de procedencia interna a externa, menciona el instituto en su estudio. Si se reduce el consumo por cualquiera de las anteriores vías, también disminuirá la producción de las empresas locales que generan esos bienes y servicios, esa menor producción significará mayor desempleo estatal, abunda el reporte. La aplicación de una tasa reducida en dicha región, además de implicar una menor recaudación, dificulta la administración y el control del impuesto, por lo que se abren espacios para la evasión y elusión fiscales, argumenta el Ejecutivo en su iniciativa. En su análisis sobre las condiciones económicas en la región fronteriza, el Colef señala que los precios aumentarán en un 5%, con lo que los ciudadanos de la frontera norte buscarían precios más accesibles en Estados Unidos. En ese país algunos artículos de la canasta básica son más baratos porque en California, por ejemplo, las tasas de impuesto sobre productos y servicios oscilan entre el 6.75% y el 8.25%, mientras que en México sería del 16% si la propuesta presidencial es aprobada por el Congreso. La reducción del gasto local en alimentos, será de un 20%; en vestido y calzado, de 15%; en arreglo personal, de 18%, y en artículos para el hogar y cuidados médicos, del 10%, por mencionar algunos rubros. Se tendría una contracción de las ventas de 4.6 a 6.2%, que llevaría a una reducción del PIB estatal de 2.2 a 2.6%, especifica el estudio. Y aunque se calcula que tan sólo en Baja California poco más de 50% de la población fronteriza cuenta con visa de no inmigrante para cruzar hacia Estados Unidos, el otro 50% -por lo regular la población más pobre- no tendrá la posibilidad de hacerlo y obtener productos a mejor precio, lo que aumentaría la brecha de desigualdad social.
El aumento del IVA empeorará la distribución del ingreso de las familias en Baja California. Los más pobres dedican al consumo todo su salario y en general no tienen una visa de no inmigrante que les permita discriminar entre el mercado interno y externo, por tanto todo lo que ganan y consumen pagará IVA, considera el Colef. Y añade: En cambio los que ganan mucho, ahorran y tienen acceso legal al mercado del sur de California (mercado externo), esa parte de sus ingresos y consumos no pagarán IVA. Así, la subida del IVA será altamente regresiva en la entidad. El Colegio calcula que el gasto que realizan los mexicanos residentes de Baja California en el vecino estado de California es de 6,000 millones de pesos al año. Sin embargo, el Colef advierte que el impacto de la homologación del IVA golpeará a todas las entidades fronterizas. LEGISLADORES RECHAZAN LA INICIATIVA El tema de la posible aplicación del IVA en la frontera ha despertado expresiones de rechazo entre diputados y senadores de todas las bancadas, incluido el PRI, partido al que pertenece el presidente Enrique Peña Nieto. Antonio Díaz Athié, diputado del Revolucionario Institucional por Chiapas, señaló que la homologación del IVA en las zonas fronterizas es el elemento de la reforma hacendaria más lesivo para las comunidades limítrofes del país, pues el aumento de precios será exponencial. En la zona fronteriza de Chiapas son muchísimas las comunidades pobres y si se les suben así los precios muy pocos van a poder salir de esa pobreza con facilidad, sostuvo. La semana pasada, durante la comparecencia de Luis Videgaray Caso, secretario de Hacienda, ante el Pleno de la Cámara Baja, varios diputados le expresaron su rechazo a esta medida; aunque el funcionario los llamó a la reflexión.
Estamos obligados a hacernos algunas preguntas. Por qué, por ejemplo, debe pagar 16% de IVA la mixteca oaxaqueña y no una ciudad de la frontera? Por qué Cancún debe tener un tratamiento distinto en el IVA del que tiene Acapulco o Puerto Vallarta?, cuestionó Videgaray. Ante esa postura, Raymundo King De la Rosa, diputado del PRI por Quintana Roo, destacó que si bien es cierto que el nivel de vida es diferente en esas zonas, también lo es la aportación que hacen a la riqueza del país. Sí, entendemos que la mixteca oaxaqueña es una zona de las más pobres en el país y que es ahí donde deben tener su enfoque los programas sociales, pero yo le preguntaría al secretario de Hacienda: quién da más entradas de divisas a México, la mixteca de Oaxaca o Cancún? Me parece injusto el trato, se debe apoyar a los ciudadanos y las empresas que generan dinero para el país, para todos los mexicanos, apuntó King. Y quienes ya formaron un frente común para tratar de impedir que se homologue el IVA en la frontera son los senadores de la oposición. Ernesto Ruffo Appel, senador del PAN por Baja California, aseguró que el 15% del PIB nacional proviene de las empresas maquiladoras, por lo que un aumento real de impuestos tendrá repercusiones indeseables no sólo para la zona, sino para el país. Esto del 5% en la frontera es un asunto que nos saca completamente de competitividad frente a los Estados Unidos, para nosotros es un asunto fundamental, afirmó. La reforma hacendaria fue presentada el 8 de septiembre pasado por el Gobierno Federal al Congreso de la Unión y se espera que sea analizada a la brevedad, pues de las medidas que se aprueben dependerá el monto con el que cuente el Presupuesto de Egresos de la Federación que debe estar listo a más tardar el 15 de noviembre próximo. De aprobarse la homologación del IVA al 16% al igual que en el resto del País en la frontera, esta parte de México perderá competitividad, y se considera que sería un duro golpe a la economía de los
residentes de la frontera. Otro aspecto negativo de la propuesta de la reforma hacendaria seria la fuga de empresas maquiladoras quedándose la frontera sin fuentes de empleo. Nuestra opinión es que la homologación de la tasa del Impuesto al valor Agregado al 16% en la zona fronteriza, viola lo dispuesto por el artículo 31 fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos mexicanos, el cual establece que las contribuciones deben ser proporcionales y equitativas, entendiendo por lo primero que debe atenderse a la capacidad económica del contribuyente y por lo segundo que debe darse el mismo trato a las personas que se encuentren en la misma situación jurídica o de hecho. Conforme a la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, para analizar la proporcionalidad y equidad de un impuesto debe verificarse, en principio, en qué términos se realiza el respectivo hecho imponible, tomando en cuenta su naturaleza, es decir, si grava una manifestación general de la riqueza de los gobernados, o bien, si recae sobre una manifestación aislada de ésta; asimismo, si los respectivos contribuyentes, al ubicarse en la hipótesis de hecho que genera la obligación tributaria, lo hacen en las mismas circunstancias o en diversas que ameriten un trato desigual. En ese contexto, debe tenerse presente que la capacidad contributiva de los gobernados no se determina únicamente por la cuantía de los bienes o servicios, sino también por la fuente de la que proviene la adquisición de estos o, incluso, por las especiales circunstancias que rodean su obtención; de ahí que el legislador puede válidamente establecer diversas categorías de causantes, a los que conferirá un tratamiento diverso atendiendo a las circunstancias objetivas que reflejen una diferente capacidad contributiva, como es la referente a las zonas fronterizas, por lo que para determinar si el trato desigual, que se da a las diferentes categorías de contribuyentes del citado impuesto es proporcional y equitativo, debe verificarse si las circunstancias que distinguen a un grupo de otros reflejan una diversa capacidad contributiva y si con tal distinción se grava en mayor medida a los que, por esas situaciones de hecho, manifiestan en mayor grado esa capacidad.
Asimismo, al establecer la aplicación de una tasa del diez por ciento sobre los bienes o actos o actividades gravados en la zona fronteriza, cuando ellos se realicen por residentes en esa región, ya que siendo el consumo el objeto de este impuesto indirecto, el cual atiende tanto a la capacidad de compra como a la disposición de bienes y servicios, resulta un hecho notorio que el referido consumo no se presenta en idénticas condiciones en la región fronteriza que en el resto del país, pues la cercanía de aquélla con otras naciones altera los patrones de consumo, por lo que al establecer el legislador una tasa menor para el cálculo del tributo que deban enterar los residentes de la región en comento se infiere, inclusive, el fin extrafiscal de no afectar la competitividad y de estimular el comercio nacional en la frontera, desalentando el consumo de bienes y servicios extranjeros que perjudiquen la competitividad de la industria nacional en tal región, lo que implica otorgar diversas consecuencias jurídicas a desiguales supuestos de hecho, respetándose, por ende, el principio de equidad tributaria previsto en la fracción IV del artículo 31 constitucional. En caso de que se apruebe la homologación de la tasa del 16% del Impuesto al valor Agregado para la zona fronteriza, procedería la interposición de juicios de amparo por quienes sean titulares de un derecho subjetivo o de un interés legitimo individual o colectivo, porque la norma modificada, así como los actos del Congreso de la Unión y del Presidente de la República violan los derechos y garantías individuales de proporcionalidad y equidad contenidas en el artículo 31 fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Atentamente Lexcorp-Abogados
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