PONENCIA DE LINE BAREIRO REPRESENTACIÓN DE MUJERES PARA LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA Sistemas electorales, financiamiento, redes y cambio cultural 1. Gobernabilidad democrática y participación política de las mujeres. Waldo Ansaldi definía a la gobernabilidad democrática como la capacidad de que dispone un gobierno de ser obedecido sin violentar las reglas de juego de la democracia y sin que la amenaza de ruptura de éstas por otro actor social o político resulte convincente para el conjunto de la sociedad (Ansaldi, 1995). El autor vincula su definición con el mayor riesgo que han tenido las democracias latinoamericanas: los golpes militares, que abrieron largos periodos dictatoriales en la región. Pero también, nos recuerda que la incapacidad de procesar el conflicto social en el sistema político, ha conducido a riesgos a la gobernabilidad democrática por la pérdida de legitimidad ante la ciudadanía y llegan ya a la decena los casos de gobiernos electos que han debido renunciar. Cabe preguntarse cuáles son las reglas de juego de la democracia que no deben ser violentadas para hablar de gobernabilidad democrática. Entre las más básicas se encuentran la división de Poderes del Estado, las libertades públicas, el pluralismo y el Estado de Derecho. Con las dos últimas reglas de juego mencionadas, se vincula directamente la problemática de la participación de las mujeres en las decisiones del Estado. En primer lugar, porque la representación democrática es reflejo de la diversidad de intereses, ideas de la sociedad e identidades de la sociedad y, eso incluye la básica diversidad de mujeres y hombres, con la misma relevancia que tienen las identidades ideológicas y territoriales. El pluralismo implica que esa diversidad compita con igualdad de oportunidades. En segundo lugar, porque el Estado de Derecho implica que tanto los y las gobernantes como las y los gobernados/as se sometan a las leyes aprobadas según procedimientos democráticos. Y justamente, las constituciones de la región han adoptado el principio de igualdad entre hombres y mujeres y el de no discriminación. En algunos casos, incluso los Estados están obligados a remover los obstáculos que impiden la igualdad real de las mujeres y a tomar medidas contra toda forma de discriminación. Además, la región se ha comprometido internacionalmente y en las leyes nacionales, a dar cumplimiento, entre otros instrumentos de derechos humanos, a la Convención para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Contra la Mujer (CEDAW), al Pacto de Derechos Civiles y Políticos y a la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Asimismo aún cuando no son exigibles la Plataforma de Acción de Beijing y los Objetivos del Milenio, los Estados se han comprometido a su cumplimiento. Por lo tanto, la igualdad de género forma parte de la gobernabilidad democrática.
La gobernabilidad democrática puede ser también comprendida como un estado de equilibrio dinámico entre el nivel de las demandas societales y la capacidad del sistema político para responderlas de manera legítima y eficaz (Camou, 2000). Y el movimiento de mujeres ha incidido en el sistema político con sus demandas de inclusión, aunque la respuesta no es aún suficientemente eficaz. Ahora bien, Joan Prats indica que la gobernabilidad democrática como una cualidad de los sistemas políticos y no de los gobiernos. El la comprende como la capacidad de autogobierno de un sistema social democrático, enfrentando positivamente los retos y las oportunidades. La pregunta es si los sistemas políticos de la región han enfrentado de manera positiva la oportunidad que representa para su fortalecimiento y legitimidad la inclusión de las mujeres y de sus intereses, visiones y propuestas. Por su parte, Virginia Guzmán nos dice que un sistema de gobernabilidad democrática es aquel que permite que las normas y reglas sean producto de la participación, la deliberación, la confrontación de intereses y modelos mentales entre actores que tienen en cuenta no sólo sus derechos e intereses sino también la estabilidad y avances en el orden global. Esta autora comprende como núcleo central de la gobernabilidad a la calidad de las relaciones entre el gobierno y la sociedad. En ese sentido, es fundamental indagar acerca de los mecanismos de interlocución entre las instituciones públicas y las organizaciones de mujeres. La fluidez de esa interlocución nos indicará el nivel de gobernabilidad democrática. Es posible sin embargo, abandonar por un momento las aproximaciones globales de gobernabilidad democrática y preguntarse si cuán gobernable la inclusión de la perspectiva de igualdad de género en la institucionalidad estatal y en las políticas públicas en la región. Esta pregunta nos remite a la relevancia del poder político de las mujeres; así como al desempeño y capacidad de incidencia de los mecanismos estatales para la igualdad de las mujeres. En ese sentido, pueden formularse la hipótesis de que: a mayor presencia de las mujeres en cargos electivos y mandatos, mejor representados estarán sus intereses particulares y los del conjunto de la población en las políticas públicas. 2. Sistemas electorales y mecanismos de acción positiva: un zigzagueante camino a la equidad. Hay acuerdo sobre la importancia de los sistemas electorales en la conformación de un sistema político y cada vez se tiene más certeza acerca de que los sistemas electorales resultan claves para generar tendencias que en contextos políticos favorables se traducen en resultados concretos, relativamente predecibles (Molina, 2000:17). Pero se sabe también que los efectos producidos dependen tanto de un buen mecanismo de acción positiva, como del contexto específico de cada país. Así, por ejemplo, países como Argentina y Costa Rica muestran un avance importante en la presencia de mujeres en los espacios políticos de decisión, mientras que en otros países el avance ha sido muy relativo o nulo a pesar de las reformas adoptadas.
La principal idea que está detrás de las elecciones y para las cuales se han desarrollado los sistemas electorales es dirimir pacíficamente las controversias que pudiesen existir en la población para definir quiénes gobernarán una comunidad política determinada. Se busca concretamente, que quienes ocupen los cargos públicos definidos electoralmente representen una parte significativa de la ciudadanía, o en otros términos, del electorado. El proyecto Gobernabilidad democrática e igualdad de género se propuso contribuir por una parte, al conocimiento de los sistemas electorales y su relevancia para la representación femenina. Una de las principales conclusiones es que los mecanismos de acción positiva tienen posibilidades de aumentar efectivamente la participación de las mujeres en cargos electivos, siempre y cuando el mecanismo adoptado sea adecuado para tener efectos en el respectivo sistema electoral. En la agenda política de las mujeres se destacan las propuestas de consagración y aplicación de mecanismos de acción positiva. Le cupo al proyecto el privilegio de acompañar tres procesos de debate sobre las cuotas mínimas de inclusión de las mujeres (Honduras, República Dominicana y Ecuador) y coincidir con el inicio de su aplicación en un cuarto caso (México). Honduras mostró que en la lucha por la adopción de las cuotas, se construyen alianzas estratégicas y se puede fortalecer también la representatividad de las parlamentarias. Así, tanto éstas como el mecanismo de la mujer, resolvieron priorizar ser portavoces de la demanda de paridad en las candidaturas, levantada por el movimiento de mujeres, aún sabiendo que las mayores posibilidades era que se aprobase solamente una cuota mínima. Son resultados del proceso no sólo la aprobación de una cuota mínima del 30% sino también un fortalecimiento de la interlocución entre mujeres de diferentes partidos, entre parlamentarias de diversas bancadas y entre las parlamentarias, el mecanismo de la mujer y las organizaciones de mujeres. Pero, en los casos de Honduras y Ecuador, el mecanismo adoptado se enfrenta a una dificultad concreta para ser efectivo. Los dos países tienen sistemas de listas abiertas, por lo que el mecanismo es obligatorio solamente para la presentación de candidaturas, pero no garantiza resultados. Solamente un monitoreo del proceso podrá mostrar si la dificultad es contrapesada por el aumento del liderazgo de las mujeres, o por complementarse con otras disposiciones. Por ejemplo, Ecuador consagró una cuota que se inició en el 30%, pero que aumenta 5% en cada elección hasta llegar al 50% y actualmente se encuentra en el 40%. En el caso de República Dominicana el mecanismo de cuotas fue debilitado por la adopción de un sistema de preferencias. Si bien no se produjo una gran disminución, tampoco aumentó el porcentaje de mujeres en cargos electivos. Resulta especialmente importante haber logrado en el Ecuador que el debate acerca de cómo debe interpretarse la norma para la presentación de candidaturas a cargos colegiados, sea uno de los tres temas más relevantes del debate político en el curso del año 2004. En este caso se contraponen dos tesis. La más conocida en la región de que si
la cuota es del 30% la alternancia debe ser por lo menos cada tres candidatos/as; contra la del movimiento de mujeres de ese país que en las listas debe ir una mujer un hombre, o viceversa, hasta llegar al 30% (o al porcentaje correspondiente a la elección respectiva). 3. Un problema sentido y desconocido: el financiamiento de las campañas electorales Concordante con la histórica desigualdad en el acceso a la riqueza, uno de los obstáculos reiteradamente señalados por las mujeres políticas es su menor oportunidad de acceder a financiamiento para sus campañas electorales. Esto se vincula por una parte, a que generalmente las mujeres tienen menos dinero que los varones. Por otra parte, a que tienen menos poder en los partidos políticos y por lo tanto, acceden menos al financiamiento estatal para las campañas electorales. A ello se suma que la recaudación privada para una campaña depende en gran medida de que las personas que aportan crean factible que la candidata o el candidato podrá ganar las elecciones y todavía se considera que las mujeres tienen menos posibilidades de éxito electoral. El proyecto en República Dominicana se había propuesto inicialmente focalizar su acción en el problema del financiamiento y buscar alternativas para superar el obstáculo. Sin embargo, a pesar de los esfuerzos, no pudo avanzarse mucho sobre lo ya sabido. En primer lugar, porque carecemos de investigaciones básicas que analicen cómo han financiado hasta ahora sus campañas electorales las mujeres que han resultado electas y si existen diferencias con la manera en que la financian los varones. En segundo lugar, porque el debate es aún incipiente y no se han formulado propuestas que puedan ayudar a superar la desventaja. 4. Alianzas estratégicas: clave para la gobernabilidad de las políticas de igualdad de género. Los resultados del proyecto confirman la hipótesis de Virginia Guzmán. Allí donde se pudo construir alianzas estratégicas, se robusteció la capacidad de los mecanismos de la mujer de fortalecer la gobernabilidad de las políticas de igualdad de género. Ya se hizo referencia a las alianzas construidas en Honduras alrededor de las cuotas, entre el organismo de la mujer, las parlamentarias y la sociedad civil. A ello se debe sumar a organismos multilaterales y organismos de cooperación internacional, como parte de estas alianzas estratégicas que tejen una trama institucional para la gobernabilidad de género, utilizando el concepto de Guzmán. El ejemplo de México nos muestra el gran potencial que tienen, para la igualdad de género, las alianzas entre instituciones gubernamentales y estatales. Más aún, sin ellas es muy difícil que se pueda llegar a transversalizar la perspectiva de igualdad de género. En este caso, se desarrolló una interlocución prioritaria con la Secretaría de Gobernación (SEGOB) y el Instituto Federal Electoral. Ambas instituciones habían manifestado ya su interés en la equidad de género e integrado esa perspectiva a alguna de sus acciones. En el caso de la SEGOB el punto de coincidencia se dio mediante que
este ministerio está encargado de coordinar las políticas sobre cultura democrática. En el caso del IFE la coincidencia con el organismo de la mujer se basa en el interés común de promover la inclusión de toda la ciudadanía en el sistema democrático y específicamente en las elecciones. Si bien la interlocución entre estas instituciones no se inicia con el proyecto, el principal aporte ha sido elevar la calidad de la vinculación y la intensidad de la relación. Así, por ejemplo, hubo oportunidad de debatir sobre la perspectiva de género en un taller en el que participaron 1 viceministro, 10 directores/as generales y 25 directores de la SEGOB. Una estrategia de gobernabilidad es fundamentalmente una estrategia de alianzas, de conformación de redes, no necesariamente estables ni formales, pero en las que se puedan ampliar los acuerdos por la igualdad de género. En ese sentido, se tiene la percepción de que hay una relativa amplia aceptación de igualación de las mujeres en el ámbito público y, por lo tanto, podría decirse que hay un terreno favorable a la participación política de las mujeres. Sin embargo, no sucede lo mismo con lo referente a una transformación de lo privado y de lo reproductivo y, sin duda alguna, la problemática de género vincula lo público con lo privado y lo productivo con lo reproductivo, ya que la no modificación del tiempo y las responsabilidades familiares y domésticas continúan siendo el mayor obstáculo para la ciudadanía femenina. 5. De culturas autoritarias a culturas democráticas un sueño imposible? Un equilibrio de mujeres y hombres en las decisiones políticas es pensable solamente en una cultura política democrática. En realidad es casi imposible que un mecanismo compulsivo, por bueno que fuera, pueda producir paridad. Son múltiples los ejemplos de cómo culturalmente se consiguen burlar las disposiciones de cuota 1. Las propuestas del movimiento de mujeres, la acción de los mecanismos de igualdad para transversalizar la perspectiva de género en las políticas públicas, la percepción de que la gobernabilidad democrática se vincula con la equidad entre hombres y mujeres, e incluso los mandatos constitucionales de igualdad, constituyen propuestas de cambio cultural. Esas propuestas y mandatos se insertan en culturas autoritarias, de bajo respeto a las leyes, de mantenimiento de mentalidades patriarcales, de múltiples discriminaciones impunes. En ese sentido, resulta especialmente importante para la superación de obstáculos para la participación política de las mujeres, transformar los conceptos restringidos de democracia y de ciudadanía, que priman en los partidos políticos y en gran parte de la propia sociedad organizada o no. Es notable cómo, aún en sectores que luchan contra algunas desigualdades se naturalizan otras múltiples discriminaciones, entre ellas la presencia minoritaria de las mujeres en los órganos de decisión del Estado. Los 1 Un reciente estudio de Ximena Machicao sobre Acoso Político en Bolivia, muestra las presiones que sufren las mujeres para renunciar a los cargos para los que fueron electas, dejándoles su lugar a un hombres.
argumentos pasan por un endiosamiento del mercado político y de la competencia absoluta, aún en colectivos que consideran que el mercado económico, sobre todo el internacional, debería ser regulado para que haya igualdad de oportunidades o siquiera alguna posibilidad de desarrollo. El primer paso para abordar con perspectivas de éxito cualquier problema, es conocerlo. En ese sentido, el proyecto en México se construyó temáticamente alrededor de la problemática de la cultura democrática. La ventaja comparativa de ese país estaba dada por ser ésta una prioridad del gobierno. Más concretamente, se contribuyó con una lectura de datos, desde una perspectiva de género, de una encuesta nacional sobre cultura política realizada anualmente por la SEGOB. La alianza establecida permitió también hacer sugerencias para los propios instrumentos de recolección de datos. En conclusión, un abordaje de la gobernabilidad democrática con perspectiva de género no puede soslayar la participación política de las mujeres. Para ello, es fundamental conocer los sistemas electorales de manera tal que las propuestas de acción positiva para aumentar la participación femenina en cargos electivos, tengan el resultado deseado. Sin embargo, mecanismos como las cuotas son insuficientes si no se logra mejorar el financiamiento de las campañas electorales de las mujeres, sobre todo para cargos uninominales; establecer alianzas estratégicas y desarrollar políticas públicas que promuevan el cambio de culturas autoritarias a culturas democráticas.