PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATÓLICA DEL PERÚ DOCTORADO EN CIENCIAS POLÍTICAS PROPUESTA DE INVESTIGACIÓN CAOS Y ORDEN EN LA GESTIÓN DEL AGUA EN EL PERÚ AUTOR: Flavio Ausejo La investigación propuesta está enfocada en el estudio de uno de los principales recursos naturales esencial para la vida: el agua. El desarrollo de las sociedades y el incremento en la población sobre el planeta han provocado una presión incremental sobre este recurso natural, que es finito y vulnerable, puesto que resulta un insumo indispensable en las diferentes actividades del hombre. Desde esa perspectiva, la sociedad debe buscar los medios para asegurar el uso sostenible del recurso con miras a garantizar nuestra actual forma de vida. Sin agua no es posible la vida, por lo que todos los esfuerzos deberían estar orientados para asegurar su disponibilidad para todos. La presente investigación tiene relevancia para el caso peruano debido a los efectos que el fenómeno del cambio climático está provocando en nuestro territorio, y en particular en las fuentes de agua como son los glaciares y lagunas. Estos impactos están sumados al daño que ocasiona en las fuentes de agua las actividades cotidianas del hombre en las ciudades y a la actividad productiva que requiere agua para el desarrollo del proceso productivo. Frente a esta situación es necesario desarrollar nuevos marcos conceptuales para el análisis de la situación actual, en particular para analizar la intervención del Estado a través de las políticas públicas particulares y especificas a fin de lograr la adecuada comprensión sobre lo que viene ocurriendo. La adecuada comprensión de la actual situación permitirá plantear diferentes posibilidades para lograra una gestión del agua que promueva la sostenibilidad del recursos en el largo plazo, lo que resulta urgente debido a la alta probabilidad de reducción de las fuentes debido a los efectos del cambio climático en el país. Las diferentes formas de lograr una gestión del agua pasan por la comprensión de las interrelaciones e incentivos existentes entre todos los actores involucrados, sean individuos y organizaciones, para compartir una misma visión sobre la forma de lograr la sostenibilidad del recurso. Uno de los principales actores es el Estado, que ejerce un doble rol como actor y autoridad que determina las reglas de juego. La investigación propone inicialmente las siguientes hipótesis con carácter tentativo: 1.- Las leyes y reglamentos a nivel del gobierno nacional que determinan cómo será la asignación del agua de acuerdo a su uso, son definidas por agricultores y mineros interesados en obtener el máximo beneficio económico al menor costo posible y en tener libre acceso a las fuentes de agua.
2.- La institucionalidad local determina finalmente el uso del agua a partir de las prácticas existentes, por encima de la dimensión formal, establecida en las leyes y reglamentos en el nivel nacional. En la actualidad es posible identificar cuatro enfoques que prevalecen en el estudio del agua: ambiental, productivo, económico y político. Desde el punto de vista ambiental, el Perú cuenta con importantes fuentes de agua distribuidas en 106 cuencas hidrográficas, pero con una disposición irregular. La principal característica de la orografía peruana es la Cordillera de los Andes, la cual da origen a las tres vertientes existentes: del Pacífico (53 cuencas), del Atlántico (44 cuencas) y del Titicaca (9 cuencas). La segunda de estas vertientes representa casi la totalidad de las vertientes en nuestro territorio (97.81%), superando ampliamente a las restantes. Desde la perspectiva del uso del agua, sin embargo, la situación es inversa pues la cantidad de agua disponible no es relativamente proporcional al agua aprovechable, a lo que debe añadirse su distribución desigual en el territorio y en el tiempo. Esta realidad tiene como resultado que un tercio (36%) del agua aprovechable es utilizada en la costa, siendo el uso del agua en la otras dos regiones relativamente menor. Las tres vertientes están afectadas por la contaminación producto de la actividad humana como la agricultura, la minería, la industria, la pesca, entre otras, en niveles y contextos diferentes. Estas actividades utilizan el agua en su proceso productivo, pero no realizan el tratamiento correspondiente luego del uso que el dan de manera que cuando la restituyen a la naturaleza provocan la contaminación de la fuente. Los eventos naturales también están relacionados con el comportamiento del agua, siendo el denominado Fenómeno del Niño, el que genera los principales impactos. La ocurrencia de este evento ha incrementado su frecuencia e intensidad en las últimas décadas, trayendo como consecuencia el aumento de las lluvias al norte del país y de la sequía al sur. La disminución de los glaciares o deglaciación es otro evento natural que está afectando a las montañas en el territorio peruano, las cuales han perdido de acuerdo a los últimos estimados al menos el 22% de su superficie desde 1970. Otros eventos naturales producto del agua son las inundaciones y los huaycos, ocasionados por las fuertes lluvias o desbordes de ríos o lagunas. La ausencia de lluvias también genera estragos pues la sequía afecta a las poblaciones y a la propia naturaleza, en particular a las poblaciones que dependen de la agricultura. Asociado a lo anterior está el proceso de desertificación de algunas zonas del país. Desde el punto de vista productivo, el agua es un recurso natural necesario para las diferentes actividades productivas que se encuentra amenazado por el uso irresponsable
del hombre en su búsqueda por incrementar su nivel de vida y bienestar, sin considerar el impacto que produce su aprovechamiento. El agua es un insumo fundamental para diversas actividades productivas, algunas de las cuales son la base de la economía peruana como es el caso de la agricultura y la energía. Ambas actividades utilizan un alto porcentaje de la cantidad de agua disponible, estando el saldo distribuido entre el consumo poblacional, pecuario, industrial y minero. Desde el enfoque económico, la valoración del agua ha generado controversia tanto cuando está asociado al consumo con fines productivos como con fines poblacionales. La pobre valoración del agua provoca que exista un desperdicio en cuanto a su consumo dado que la señala económica de la escasez no está presente. El precio del agua es una fuente de tensiones y conflictos importante, y que involucra otros aspectos como valores en la sociedad y capacidades administrativas del Estado en sus diferentes niveles, por mencionar algunos de los aspectos a estudiar. Un aspecto que ha generado controversia y discusión a nivel internacional, con repercusiones y experiencias locales es la provisión del servicio de agua para el uso doméstico a nivel urbano a cargo de una organización privada. La promoción de la inversión privada en la prestación de los servicios de saneamiento (agua potable y alcantarillado) ha estado presente en la realidad peruano, con esfuerzos importantes en los años 90 para la promoción de la participación privada para la prestación del servicio en Lima, cuyos esfuerzos no llegaron a concretarse, hasta la experiencia de prestación privada de los servicios en la región de Tumbes, que fueron entregados bajo un esquema particular, a la empresa Aguas de Tumbes S.A. Por último, desde el enfoque político podemos observar que los responsables políticos basan una parte de su discurso considerando al agua como un bien político, que puede ser intercambiado por votos en el proceso electoral. En el ámbito político partidario se considera el tema del agua como punto de debate en las campañas electorales debido a que ésta tiene importancia en la agenda pública. Asimismo, es tomado en la discusión sobre los derechos humanos, la cual señala que debe proveerse de forma gratuita a toda la población con por lo menos una cantidad mínima. En el ámbito de la política pública hacia el agua, existe un marco normativo que establece el uso que debe darse al agua, pero no presenta una visión integrada orientada a su sostenibilidad. El principal marco normativo vigente es la Ley de Recursos Hídricos, que ha pasado por un largo periodo de debate, y que aún no entre en vigencia dado que resta aprobar su respectivo reglamento.
La política pública del ambiente, elaborada por el Ministerio del Ambiente, propone un esquema más orientado a la sostenibilidad presentando un conjunto de lineamientos específicos para el tema del agua, entre los que destaca los que van en la línea de la sostenibilidad con visión a largo plazo, con compromisos políticos, la preparación de estrategias de manejo para cada cuenca, promover el almacenamiento de agua en las zonas altas para uso en las épocas de estiaje, entre otros. En base a los puntos anteriormente mencionados, la investigación propone la construcción de un marco conceptual que permita analizar las políticas públicas en el Perú, desde la perspectiva de la institucionalidad existente en el Perú hacia la gestión del agua, con el fin de determinar cuáles son los fines que persigue. La institucionalidad es el espacio donde convergen los diversos actores, de manera individual o organizada, relacionados con la gestión del agua y que interactúan entre sí, con un marco legal y normativo, y prácticas y acuerdos informales. Las acciones de cada actor estará relacionada con la estructura de gobierno que determina su comportamiento hacia la gestión del agua, estado el énfasis en esta investigación en aquellos actores que consideran al agua como un bien político y económico. Desde esta perspectiva es necesario comprender cuáles son los determinantes de la acción colectiva, qué poder tienen los actores para alcanzar sus fines particulares, qué actores tienen como fin la sostenibilidad del agua y qué capacidad tienen para modificar la institucionalidad vigente de modo que otros actores orienten sus acciones hacia la sostenibilidad del agua. La institucionalidad para el agua contiene actores que pueden ser agrupados en dos grupos: por un lado el público, referido a todas las organizaciones del Estado, en sus tres niveles, relacionados con el agua; y los no públicos, referidos a las organizaciones que forman parte de la sociedad civil. Un tema importante y que toma relevancia en esta investigación es el referido al poder, que como concepto político representa la posibilidad de controlar el acceso al agua y el uso de la misma, y que a su vez puede hacer que los beneficios estén concentrados en unos pocos, pero también que el beneficio esté repartido de manera equitativa entre todos los involucrados. Es con este punto, que el concepto de organizaciones toma principal importancia, ya que estos son los propios actores. Una de las organizaciones más relevantes es el Estado que tiene presencia en toda la sociedad y tiene la capacidad (legitimidad) para establecer las reglas de juego entre todos los participantes, pero a la vez se convierte en el objetivo de los otros actores quienes buscan influir o hacer prevalecer sus intereses utilizando al
Estado. El Estado es la organización que tomará una parte importante del análisis propuesto. En este campo podemos encontrar actores y grupos de actores con el poder para alterar las estructuras de gobierno de los actores, haciendo que los últimos actúen de determinada forma, convirtiéndose los primeros en grupos de presión. La gestión del agua es un tema que preocupa al hombre desde el inicio de la vida en sociedad. Sin embargo, es preciso comprender que la institucionalidad de este proceso es entendible desde el ejercicio de poder de los diferentes grupos de presión, dentro y fuera del Estado, que tendrán repercusión en la relación que existe entre el Estado y la sociedad. La acción colectiva represente un aspecto a analizar dado que la coordinación representa un medio para lograr alcanzar los intereses comunes, siempre y cuando sean grupos grandes de individuos. Por ello, la gestión de este recurso hídrico merece la atención de muchos individuos y organizaciones por los diversos usos que se le da; por ende, el problema de la acción colectiva se encontrará presente. La gestión del agua surge como el resultado de la acción de todos los involucrados con una mirada sistémica y con la visión de lograr una sostenibilidad de este importante recurso natural, en donde paradigmas como la Gestión Integral de Recursos Hídricos (GIRH) deben ser tomados en cuenta. Los resultados de la investigación presentarán un aporte a la comprensión de la actual situación de los recursos hídricos desde la perspectiva de su posibilidad de preservación para las siguientes generaciones. En esa línea la construcción del marco conceptual para el análisis de casos concretos, ubicados en diferentes niveles de gobierno, espera dar elementos para el diseño y ejecución de mejores políticas públicas en este tema.