FISCALIZACIÓN DEL FINANCIAMIENTO PRIVADO A LAS ORGANIZACIONES POLÍTICAS La experiencia comparada enseña que corresponde a las autoridades electorales la labor fiscalizadora la que se interpreta incluida en el Art. 223 de la Constitución Política de la República de Guatemala y la Ley Electoral y de Partidos Políticos (LEPP) y sus reglamentos. El Tribunal Supremo Electoral (TSE) de Guatemala, inspirado en el Tribunal Supremo de Elecciones costarricense, tiene características particulares, al ser concebido como órgano jurisdiccional pero también como órgano administrativo. Ordena constituir órganos electorales permanentes y La fiscalización es competencia del Tribunal Suprema Electoral y sus órganos permanentes y temporales, debe estar diseñada para prevenir que las organizaciones no pasen el límite de gastos previstos en la ley, el Reglamento específico y el presupuesto partidario. temporales en los ámbitos departamentales, municipales y de mesa para fiscalización a cargo de la Auditoria Electoral. En lo relativo al financiamiento a la Inspección electoral, a cargo de los hechos que pueden representar faltas a la ley; y el Registro de Ciudadanos en lo concerniente a la organización partidaria (formal y material). Esta repartición de funciones demuestra que la competencia de la fiscalización integral es un esfuerzo institucional casi sin precedentes en una entidad electoral. A pesar de haber estado vigentes las reformas a la Ley Electoral (2004-2006), fue hasta el 24 de enero de 2007 publicado el Acuerdo 019-2007 del TSE, por medio del cual cumplió la obligación de emitir el Reglamento de fiscalización, que señala que sus disposiciones deben aplicarse, tanto para el financiamiento público como para el financiamiento privado con lo cual inició un proceso inédito en el país, emprendiendo una nueva esfera de actividades reguladoras. Esta nueva función atribuida al TSE, tuvo en la práctica impugnaciones, recursos, denuncias públicas y una clara intención para burlarla.
TECHO DE GASTOS DE CAMPAÑA ELECTORAL El acuerdo de paz referente a Reforma Constitucional y Régimen Electoral urgió el establecimiento de un techo de gasto de campaña electoral, y señaló la necesidad de establecer distintos tipos de límites de acuerdo a los comicios existentes: Campañas institucionales, de Presidente y Vicepresidente de la República, diputados por Lista Nacional y al Parlamento Centroamericano; Campañas de diputados distritales al Congreso de la República; Campañas de elección de alcalde y corporaciones municipales. Esta diferenciación resistió el análisis legislativo, y se tomó la decisión de señalar un límite para la campaña electoral, considerada como general. Al señalar la ley un monto genérico como límite de gasto de campaña, resulta insuficiente para hacer frente a las complejidades que representa la elección de cientos de cargos a elección popular, para los que se postulan miles de personas a través de decenas de organizaciones. La experiencia mexicana, a pesar de contar con partidos institucionalmente fuertes, establece límites de gastos en atención a los cargos electivos en que se compite. Lo que obliga a los respectivos candidatos a velar por la efectividad y transparencia de los aportes. La forma en que se estableció el límite de gastos es quizás uno de los aspectos críticos a nivel técnico, empero, el límite de gastos es un procedimiento para controlar el financiamiento privado que solo es viable si se cuenta con una fuerte capacidad institucional por parte de la autoridad electoral, lo que implica concertar esfuerzos con los más diversos entes de control, tanto electorales como no electorales, con el fin de establecer un coordinación interinstitucional eficaz que permita resultados contundentes. Las autoridades electorales deberán hacer, en este sentido, esfuerzos por institucionalizar aún más la cooperación entre entidades públicas competentes tales como la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) y la Superintendencia de Bancos por mucho de su unidad Intendencia de Verificación Especial (IVE). NORMATIVA DEL REGIMEN DE FISCALIZACIÓN Acorde con la técnica legislativa dinámica el legislador remitió el tema de fiscalización a un reglamento que debía preparar la propia autoridad electoral.
El Reglamento de Control y Fiscalización del Financiamiento Público y Privado, de las Actividades Permanente y de Campaña Electoral de las Organizaciones Políticas, contiene aspectos importantes en cuanto a plazos, forma y aspectos susceptibles de control y remite a un instructivo con aspectos sustantivos cuya congruencia se analizará por separado. El régimen de sanciones merece especial atención pues la transgresión a las normas de financiamiento puede originar hasta la pérdida de la personalidad jurídica de la organización y la autoridad electoral debe hacer valer la disposición prevista en el Art. 21 literal g) de la LEPP. La fiscalización efectiva es posible si la autoridad electoral tiene acceso al control cruzado de información sobre todo de los aportes en especie que constituyen la forma más común de las donaciones; sin embargo, son los más difíciles de fiscalizar, pues los donantes no tienen interés en dejar registros contables de los mismos ni les interesa el beneficio que representa la exención fiscal. Esto obliga a mayor esfuerzo en las posibilidades de cruzar información con la SAT y eventualmente con la Contraloría General de Cuentas. A su vez una cooperación intra orgánica de la Auditoría Electoral, el Registro de Ciudadanos y la inspección General constituye un esfuerzo importante a lograr en el ámbito de la fiscalización; por su parte las juntas electorales en este esfuerzo, por mandato legal, también les corresponde ser las responsables del proceso electoral (no solo de la elección) y en su respectiva jurisdicción son grandes monitores de control especialmente con las empresas de cable local y otros medios. El control de los medios de comunicación, requiere que todo medio que pretenda transmitir propaganda electoral debe registrar sus tarifas ante la autoridad electoral e informar, de manera diaria, acerca de la propaganda pautada. Con el registro de todas las tarifas y la información diaria sobre lo difundido, la fiscalización formal se lleva a cabo por medio de simples operaciones matemáticas lo que obliga hacer esfuerzos para corroborar lo que de forma efectiva y oficial ha sido informado. La necesidad de monitorear los espacios y tiempos contratados por los partidos políticos en medios de comunicación debe servir para prevenir aspectos que rebasen el gasto autorizado. En síntesis, la fiscalización es competencia del TSE y sus órganos permanentes y temporales, debe estar diseñada para prevenir que las organizaciones no pasen el límite de gastos previstos en la ley, el Reglamento específico y el presupuesto partidario. LOS GASTOS DE PRECAMPAÑA Conforme la LEPP, los partidos políticos son instituciones de derecho público. Esta concepción es importante, porque otras legislaciones los conceptualizan como instituciones de derecho privado.
Los partidos son susceptibles del principio de legalidad en su actividad y competencia por que únicamente pueden llevar a cabo lo que está permitido en ley. El principio de derecho privado que reza que toda persona puede hacer lo que no está prohibido, no les es aplicable a las organizaciones políticas. La ley señala, tanto en artículos específicos, como en su texto disperso, distintos derechos y obligaciones de los partidos políticos en los aspectos medulares permitidos de lo que configura una campaña electoral. El control financiero prescribe la publicidad de los asientos contables de los partidos y esa información es susceptible de revisión por parte de la Unidad de Auditoría Electoral del TSE para establecer si lo gastado antes de la convocatoria a elecciones puede reputarse como gasto de campaña que es todo aquel, que sin existir elección primaria dentro de la organización, tenga como objetivo dar a conocer la figura de un dirigente sin que exista proceso eleccionario convocado. El pleno del TSE ratificó el dictamen del Registro de Ciudadanos por medio del cual dispuso que determinadas actividades de precampaña del Partido Patriota se encontraban al margen de la ley, y por tanto debería de dejar de llevarlas a cabo. Este mandato quedó inocuo, primero por la interposición de un amparo que no otorgó ninguna protección provisional; y segundo, por omisión, de la propia autoridad electoral, en no ejecutar lo que ella misma resolvió por lo que al no ejercer su capacidad preventiva, los hechos fueron repetidos por otras organizaciones políticas con el descrédito consiguiente del régimen electoral en su conjunto. Por ello el control financiero debe ser permanente evitando el gasto ilegal extemporáneo para promocionar candidatos que sólo puede hacerse en período electoral, y que los partidos políticos de Guatemala como entidades de derecho público deben respetar. El marco legal le otorga al TSE, a través de la Unidad de Auditoría, las facultades y atribuciones para realizar las auditorías Administrativas y de Campaña. El Instructivo, aprobado por el TSE en Acuerdo número 112-2007, vigente a partir de 24 de abril 2007; contiene una guía completa de las herramientas de la Fiscalización. Este Instructivo, y las formas utilizadas para que las Organizaciones Políticas informen mensual y anualmente sus estados financieros, han sido diseñadas de manera sencilla y clara que no presentan ninguna dificultad para ser registradas por la Unidad de Auditoría del TSE. Los Contadores de las Organizaciones Políticas tienen las herramientas para cumplir con la presentación de la información requerida.
El reglamento de Auditoría hace una clara diferencia entre los gastos normales de operación de las Organizaciones políticas y los gastos de campañas en los eventos de elecciones. Concepto que fue puesto en práctica por la Unidad de Auditoría en mayo 2007 obligando a las Organizaciones Políticas a presentar un contenido mínimo de información referente al manejo de los recursos financieros que utilizan durante el tiempo de campaña. El reglamento correspondiente obliga a los medios de comunicación a presentar sus tarifas y establece que todas las facturas deben ser a nombre del partido, pero en la realidad el medio, factura no sólo a la Organización política, sino también a nombre de los candidatos e incluso de los contratantes del servicio y en algunos casos, los medios donan gratuitamente el servicio, como información noticiosa, a presuntas figuras política- partidistas. La información proporcionada en el reporte diario hecho por los medios de comunicación es útil procesada, quizás a la Auditoría le serviría más un reporte mensual de lo facturado mensualmente por la propaganda comprada por partido político que fuera contentiva del informe diario que establece la ley, para comprometer a los medios de comunicación y a los proveedores de servicios a las Organizaciones Políticas a mostrar la facturación por los servicios prestados y revelar las donaciones que hacen en especie facilitando así que la Auditoría pueda hacer importante cruce de información. Los registros de cuentas por pagar (cuentas arrastradas del período de precampaña) deben justificarse utilizando el método de lo devengado. La Auditoría del TSE mediante ejercicios de capacitación, debe desde ya instruir a los partidos en la entrega de los informes y dar instrucciones para que sean uniformes, enseñando además cuáles son los libros, de cuentas obligatorias conforme los instructivos contables. REGIMEN NORMATIVO TRIBUTARIO DE LOS PARTIDOS POLITICOS Los partidos Políticos, están obligados a observar los lineamientos establecidos por la SAT con respecto a los aspectos fiscales, además de las específicas de la Ley Electoral y de Partidos Políticos. Los lineamientos específicos de observancia obligatoria para las Organizaciones Políticas, son: los establecidos en las leyes del Impuesto al Valor Agregado; Timbres Fiscales y Papel Sellado Especial para Protocolos, Impuesto Sobre la Renta y el Código Tributario.