La Evolución Técnica del Presupuesto de Egresos del Estado de Jalisco Jalisco es una de las entidades federativas que desde hace varios años ha incorporado la técnica del presupuesto con enfoque de resultados, la evolución hacia esta técnica ha implicado el transito de diferentes modelos presupuestales, proceso que se muestra en el presente documento. En el análisis del desarrollo técnico del presupuesto de egresos del Estado de Jalisco, se pueden identificar tres etapas en las que se ha transitado por diferentes modelos y técnicas presupuestales, tal como se muestra en el siguiente gráfico: * Documento tomado de: Experiencia del proceso de Modernización de la Administración hacendaria en el estado de Jalisco. Secretaría General de Gobierno, 2006. 76
La Evolución del Marco Normativo Durante el periodo 1995 a 1998, el proceso que comprende la formulación, aprobación, ejercicio y control del Presupuesto de Egresos estuvo regulado por un marco normativo integrado principalmente por la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público y su Reglamento, publicados el primero de octubre de 1998, por el Reglamento del Comité Interno de Presupuestación y por el Decreto que aprueba el Presupuesto de Egresos. C.P. José Luis De Alba González Secretario de Finanzas del Estado de Jalisco, Representante del Grupo Zonal No. 4 y del Subgrupo de Presupuesto y Gasto Federalizado, de la CPFF Es importante mencionar que la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público que entró en vigor en 1998 tuvo que regular el proceso presupuestario buscando garantizar la vinculación entre la planeación del desarrollo estatal con el gasto público. Por esa razón contiene disposiciones que obligan a darle mayor rigor a la aplicación de la Ley de Planeación para el Desarrollo del Estado de Jalisco y sus Municipios, ya que esta ley tiene por objeto establecer las normas y principios básicos de la planeación de las actividades de la Administración Pública Estatal y Municipal para coadyuvar al desarrollo integral y sustentable del Estado. PRESUPUESTO POR OBJETO DEL GASTO PRESUPUESTO POR PROGRAMAS PRESUPUESTO POR PROGRAMAS CON ENFOQUE A RESULTADOS hasta 1998 1999-2003 2004-2007 Es un instrumento administrativo que centra su interés en lo que el gobierno compra para desarrollar sus actividades, sólo consigna el volumen de gasto asignado por partida presupuestal (por objeto del gasto) Es un instrumento de administración financiera que permite la racionalización en el uso de los recursos al determinar objetos y metas. Presta particular atención a las cosas que se realizan, más que a las cosas que se adquiren. Además... Utiliza la información referente a los resultados para la asignación de recursos en el presupuesto siguiente, utilizando un criterio objetivo, así como define responsabilidades y compromisos de las entidades en el logro de resultados. 77
La Evolución del Marco Normativo Durante el periodo 1995 a 1998, el proceso que comprende la formulación, aprobación, ejercicio y control del Presupuesto de Egresos estuvo regulado por un marco normativo integrado principalmente por la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público y su Reglamento, publicados el primero de octubre de 1998, por el Reglamento del Comité Interno de Presupuestación y por el Decreto que aprueba el Presupuesto de Egresos. Es importante mencionar que la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público que entró en vigor en 1998 tuvo que regular el proceso presupuestario buscando garantizar la vinculación entre la planeación del desarrollo estatal con el gasto público. Por esa razón contiene disposiciones que obligan a darle mayor rigor a la aplicación de la Ley de Planeación para el Desarrollo del Estado de Jalisco y sus Municipios, ya que esta ley tiene por objeto establecer las normas y principios básicos de la planeación de las actividades de la Administración Pública Estatal y Municipal para coadyuvar al desarrollo integral y sustentable del Estado. El Presupuesto por Objeto del Gasto Este tipo de Presupuesto, también conocido como presupuesto tradicional, se vino aplicando en el gobierno estatal por varios años anteriores al inicio del periodo que abarca este trabajo y, posteriormente, se aplicó de manera total durante los ejercicios fiscales de 1995 y 1996, y durante 1997 y 1998 se siguió aplicando de manera simultánea con los primeros ejercicios de implantación del Presupuesto por Programas. Este modelo de presupuesto está considerado como un instrumento administrativo y contable que centra su interés en lo que el gobierno compra para desarrollar sus actividades; solamente consigna el volumen de gasto asignado por partida presupuestaria. También se considera como el establecimiento de previsiones correspondientes a ingresos y egresos de una entidad económica, en la que no existe una relación armónica de las actividades desarrolladas, pues los desembolsos se ajustan a las disponibilidades de ingresos. Hace especial consideración en el control de gastos y en los bienes adquiridos, que son el fin mismo del presupuesto 1. La aplicación de este modelo presupuestal se hacía sobre la base de las disponibilidades de ingresos, y la planeación de los egresos se realizaba a partir de la aplicación de criterios históricos o incrementalistas del comportamiento del gasto público en ejercicios fiscales anteriores, poniendo especial atención en el ejercicio de las partidas presupuestales destinadas al pago de los servicios personales, las adquisiciones y el gasto en obra pública, por lo que para su ejercicio resultaba necesario contar con el Clasificador por Objeto del Gasto. En ese contexto el Clasificador por Objeto del Gasto el instrumento que contiene el listado que ordena e identifica en forma genérica, homogénea y coherente, los capítulos de gasto. conceptos y partidas de la demanda gubernamental de los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros, que requieren las dependencias y entidades de la Administración Pública Estatal para cumplir con los objetivos y programas que se establezcan en el presupuesto de egresos del estado. El Presupuesto por Programas Este modelo presupuestal se define como la técnica presupuestaria que se orienta a la identificación de las actividades desarrolladas por una entidad económica. Pone especial atención a las acciones que se realizan, más que en los bienes y servicios que se adquieren. También se define corno un instrumento de administración financiera que presupone la interpretación de los lineamientos que influyen en la planeación. Contiene un conjunto armónico de programas y proyectos que se han de realizar a corto plazo, y que permite la racionalización en el uso de recursos al determinar objetivos y metas. Asimismo, permite identificar responsables de programa y establecer las acciones concretas para obtener los fines deseados. 2 1 Glosario de Términos para el Proceso de Planeación, Programación, Programación, Presupuestación y Evaluación en la Administración Pública INDETEC 1005. p. 82. 2 Glosario de Términos para el Proceso de Planeación, Programación, Presupuestación y Evaluación en la Administración Pública. INDETEC. 2005, 81 78
Se desarrolló el Sistema Integral de Información Financiera como un elemento informático que proporcionó el soporte técnico necesario para el procesamiento de grandes volúmenes de información derivada de la operación programática y presupuestal. El Presupuesto por Programas con Enfoque a Resultados En el año 2003, durante la etapa de preparación del proyecto de presupuesto 2004, se trabajó en el Comité Interno de Presupuestación, para definir un Nuevo Modelo de Gestión que atendiera a las necesidades más apremiantes de la población, por lo que se definió la Política de Pleno Desarrollo Socioeconómico y Bienestar Social como impulsora de este nuevo modelo. Lic. Martín Mendoza López Director General de Programación y Presupuesto de la Secretaría de Finanzas del Estado de Jalisco La implantación de este modelo de presupuesto en el gobierno del Estado de Jalisco, comenzó en el año 1997 y se vino desarrollando hasta su consolidación en el ejercicio fiscal 2003. La decisión de adoptar este modelo fue una respuesta a la necesidad de transformar el sistema de gasto que por mucho tiempo se había mantenido en el gobierno estatal y una respuesta al objetivo de modernizar la gestión del gasto público conforme a lo que proponía el Plan Estatal de Desarrollo. En ese contexto, durante su proceso de diseño, implantación y desarrollo se lograron, entre otros, los siguientes resultados: Se logró la adopción de un enfoque estratégico en los procesos de planeación y programación del gasto público y de la actividad gubernamental en su conjunto. Se consiguió la vinculación entre los objetivos del Plan Estatal de Desarrollo con el Presupuesto de Egresos a través de una estructura de programas y proyectos. Se estableció una estructura para la formulación, el análisis y la evaluación de proyectos que, a su vez, facilita el proceso de toma de decisiones. Ese modelo de gestión tenía como objetivo la generación de una dinámica de trabajo más eficiente, eficaz, efectivo y legitima en el cumplimiento de las responsabilidades del gobierno frente a la ciudadanía. Para el diseño de ese nuevo modelo de gestión se definieron las Prioridades del Gobierno, los Programas Especiales y los Proyectos Estratégicos que pasaron a formar parte de una Nueva estructura programática que permitió hacer más transparente en qué gasta realmente el Gobierno del Estado y transitar de un presupuesto por programas a un Presupuesto por Programas con Enfoque a Resultados. También se formó una base de datos donde se concentró un Banco de Proyectos que sirvió de herramienta fundamental para la toma de decisiones estratégicas y ejecutivas en el seno del Comité Interno de Presupuestación. Entre otros beneficios que se han obtenido con la aplicación de ese modelo de gestión se encuentran la identificación del gasto operativo, la inversión programada 3,la inversión estratégica o priorizada, así como la inversión de recursos en coparticipación, que es aquella donde convergen más de una fuente de financiamiento. 3 Se considera inversión programada a aquella que abarca más de un periodo presupuestal y que ya se conoce con anticipación. 79
Ese modelo de gestión dio lugar a una nueva etapa en el proceso de desarrollo técnico del presupuesto, al decidirse la implantación del Presupuesto por Programas con Enfoque a Resultados, considerada la técnica presupuestaria más desarrollada porque asimila la evolución de las últimas décadas, incorpora nuevas categorías programáticas relacionadas con los resultados y representa una nueva manera de asignar recursos, así como el desarrollo de elementos programáticos que permiten el control y evaluación del desempeño de la gestión pública, procurando una mayor eficiencia en el ejercicio del gasto 4. Este tipo de presupuesto se empezó a aplicar en el Estado de Jalisco a partir del ejercicio fiscal 2004 sobre la base de los procesos de planeación, programación y presupuestación que se desarrollaron en los años anteriores con el presupuesto por programas, incorporando criterios y elementos cualitativos y cuantitativos que permitieran medir y evaluar el cumplimiento de las políticas de largo plazo, los objetivos del Plan Estatal de Desarrollo y las metas de los programas y proyectos, así como el impacto de éstos en la economía estatal y en la sociedad. El desarrollo de este modelo de presupuestación se ha venido realizando mediante los siguientes procesos y funciones de manera integral: Cabe hacer hincapié en que la estrategia adoptada para el ejercicio del presupuesto se ha centrado en mantener la congruencia entre el nivel de las erogaciones y la capacidad de generación de los recursos públicos, así como su fortalecimiento a través de la aplicación de un presupuesto orientado a resultados y la incorporación de diversas medidas que han tendido a modernizar y simplificar el proceso presupuestario. 4. Modernización Presupuestal en el Estado de Jalisco. Memorias 1995-1005. Dirección General de Programación y Presupuesto. Secretaria de Finanzas. Gobierno del Estado de Jalisco. 80