Instituto Nacional de Estadística y Geografía Estadísticas de gobierno, seguridad pública y justicia estatal, 2012
Obras complementarias publicadas por el INEGI sobre el tema: Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatales 2012 Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal 2012 Censo Nacional de Impartición de Justicia Estatal 2012 Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública, 2012 Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental. Catalogación en la fuente INEGI: 353.4972 Instituto Nacional de Estadística y Geografía (México). Estadísticas de gobierno, seguridad pública y justicia, 2012 / Instituto Nacional de Estadística y Geografía.-- México : INEGI, c2013. xxii, 151 p. : il. ISBN 978-607-494-863-9 1. Seguridad pública - México - Estadísticas, 2012. 2. Seguridad nacional - México - Estadísticas, 2012. 3. Justicia criminal, administración - México - Estadísticas, 2012. Si requiere más información sobre esta obra, favor de contactarnos a través de: Centros de Información (consulte el domicilio en Internet) Larga distancia sin costo: 01 800 111 46 34 www.inegi.org.mx atencion.usuarios@inegi.org.mx Síguenos en:
Presentación En diciembre de 2008, en el marco de la creación del Subsistema Nacional de Información de Gobierno, Seguridad Pública, e Impartición de Justicia (SNIGSPIJ), el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) inició un proceso de diseño, estandarización, producción y difusión de estadísticas de las Administraciones Públicas Estatales y del Distrito Federal, así como de las Procuradurías Generales de Justicia y los Tribunales Superiores de Justicia de los Estados, enfocado a las funciones de Gobierno, Seguridad Pública, e Impartición de Justicia, con la finalidad de conocer el desempeño de las instituciones públicas dedicadas a gestionar e implementar funciones en torno a estos temas. Como producto de la colaboración entre los integrantes del SNIGSPIJ, el INEGI presenta la publicación Estadísticas de gobierno, seguridad pública y justicia estatal, 2012, en la que se ofrece un extracto y resumen de los resultados obtenidos en los tres Censos Nacionales de Gobierno, correspondientes al ámbito estatal y del Distrito Federal: Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatales; Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal y el Censo Nacional de Impartición de Justicia Estatal. La información presentada, fue proporcionada por las Unidades del Estado que forman parte del Subsistema Nacional de Información de Gobierno, Seguridad Pública e Impartición de Justicia, comprometidas con la construcción de un esquema coordinado tanto para la producción, integración, conservación, como para la difusión de información estadística y geográfica de interés nacional, de calidad, pertinente, veraz y oportuna. Las Estadísticas de gobierno, seguridad pública y justicia estatal, 2012, tienen como finalidad contribuir al desarrollo y divulgación de la información estadística en los temas que aborda, para apoyar el diseño, implementación, monitoreo y evaluación de las políticas públicas en dichas materias.el presente documento ofrece información, en el nivel estatal y del Distrito Federal, de gobierno, seguridad pública, procuración e impartición de justicia y sistema penitenciario con los componentes básicos que ayudan a comprender la gestión y desempeño de las instituciones públicas dedicadas a realizar estas funciones. Se pone a disposición de todas las personas interesadas este material con la intención de contribuir a los objetivos de lograr un mayor conocimiento de la realidad que se estudia y de que las instituciones responsables de aplicar y evaluar políticas públicas en estas materias cuenten con instrumentos e información útiles para apoyar al desarrollo de su importante labor. El Instituto agradece de antemano a sus lectores los comentarios que permitan enriquecer los contenidos de esta publicación.
Índice Introducción XVII 1. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 1 1.1 Estructura y recursos 3 1.2 Trámites y servicios 11 1.3 Desempeño 13 1.4 Percepciones de la calidad 18 2. SEGURIDAD PÚBLICA 21 2.1 Estructura y recursos 23 2.1.1 Personal con funciones de seguridad pública 25 2.1.2 Evaluación y control de confianza 29 2.2 Empresas de seguridad privada 31 2.3 Delitos y víctimas 32 2.4 Ejercicio de la función en seguridad pública 35 2.4.1 Intervenciones de la policía y notificación a otras autoridades 36 2.4.2 Promedio de intervenciones por personal en funciones de seguridad pública 39 3. PROCURACIÓN DE JUSTICIA 43 3.1 Estructura y recursos de las procuradurías generales de justicia 45 3.2. Agencias del Ministerio Público del fuero común 49 3.2.1 Agencias del Ministerio Público del fuero común en el Sistema Acusatorio Oral 53 3.3 Sistema Inquisitorio o de Juicios Tradicionales: averiguaciones previas 54 3.3.1 Averiguaciones previas iniciadas y determinadas 59 3.4 Sistema Acusatorio Oral: carpetas de investigación 60
4. IMPARTICIÓN DE JUSTICIA 65 4.1 El Poder Judicial en las entidades federativas 67 4.2 Estructura y recursos de los órganos jurisdiccionales 68 4.2.1 Órganos jurisdiccionales 69 4.2.2 Personal en los órganos jurisdiccionales 70 4.2.3 Órganos jurisdiccionales en el Sistema Acusatorio Oral 74 4.3 El reto cotidiano del Poder Judicial en las entidades federativas 75 4.3.1 Sistema Inquisitorio o de Juicios Tradicionales 76 4.3.2 Sistema Acusatorio Oral 82 4.3.3 Justicia Alternativa 85 5. SISTEMA PENITENCIARIO 91 5.1 Recursos 93 5.2 Movimiento de la población en los centros penitenciarios 95 5.2.1 Ingresos 95 5.2.2 Egresos 98 5.2.3 Población reclusa 100 5.2.4 Espacios físicos y actividades de la población reclusa 106 Referencias 111 Anexos 117
Índice de cuadros y gráficos ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Estructura y recursos Distribución porcentual de las instituciones en la Gráfica 1 administración pública estatal según clasificación administrativa, 3 Gráfica 2 Número de instituciones de la administración pública estatal por entidad federativa, según clasificación administrativa, 4 Gráfica 3 Número de administraciones públicas estatales con al menos una institución en las funciones seleccionadas, 4 Cuadro 1 Población y personal en la administración pública estatal por entidades federativas seleccionadas, 5 Distribución porcentual del personal de la administración Gráfica 4 pública estatal por principales funciones seleccionadas, 6 Gráfica 5 Distribución porcentual del personal en la administración pública estatal por sexo, en entidades federativas seleccionadas, 6 Gráfica 6 Distribución porcentual del personal en las instituciones de la administración pública estatal por sexo para cada función seleccionada, 7 Gráfica 7 Porcentaje de mujeres titulares de instituciones de la administración pública estatal por entidades federativas seleccionadas, 8 Cuadro 2 Bienes inmuebles y recursos materiales de las administraciones públicas estatales, 8 Gráfica 8 Distribución porcentual de bienes inmuebles por tipo de propiedad en entidades federativas seleccionadas, 9 Cuadro 3 Administraciones públicas estatales con mayor y menor número de computadoras, 10 Gráfica 9 Cuadro 4 Trámites y servicios Gráfica 10 Computadoras por cada diez personas en instituciones de la administración pública estatal por funciones seleccionadas, 10 Número de administraciones públicas estatales por disponibilidad de información sobre trámites y servicios seleccionados, 11 Distribución porcentual de los trámites o servicios atendidos por las administraciones públicas estatales, por tipo o temas seleccionados, 12
Cuadro 5 Gráfica 11 Servicios proporcionados a través del sitio web por las administraciones públicas estatales según tipos de servicio seleccionados, 13 Disponibilidad de elementos de planeación y evaluación en las administraciones públicas estatales, 14 Desempeño Gráfica 12 Mecanismos de participación ciudadana en las administraciones públicas estatales, según condición de disponibilidad, 15 Gráfica 13 Disponibilidad de mecanismos de transparencia y acceso a la información en las administraciones públicas estatales, 16 Gráfica 14 Disponibilidad de información pública y de libre acceso en las administraciones públicas estatales, 17 Gráfica 15 Administraciones públicas estatales según disponibilidad de servicios en su sitio web para solicitudes de transparencia y acceso a la información, 18 Percepciones de la calidad Gráfica 16 Distribución porcentual de la población de 18 años y más según calificación otorgada a los servicios públicos de su ciudad, 19 SEGURIDAD PÚBLICA Estructura y recursos Mapa 1 Gráfica 1 Cuadro 1 Gráfica 2 Gráfica 3 Gráfica 4 Gráfica 5 Gráfica 6 Mapa 2 Comandancias, estaciones y/u otros inmuebles destinados al ejercicio de la función de seguridad pública, 23 Disponibilidad de mecanismos para apoyar la función de seguridad pública, 24 Disponibilidad de registros y/o sistemas de información para el ejercicio de la función de seguridad pública, 25 Personal con funciones de seguridad pública en entidades federativas seleccionadas, 26 Distribución del personal con funciones de seguridad pública por nivel jerárquico, 27 Distribución porcentual del personal con funciones de seguridad pública por sexo según nivel jerárquico, 28 Distribución porcentual del personal con funciones de seguridad pública por tipo de corporación policiaca, 29 Proporciones de personal evaluado y aprobado en los Centros de Evaluación y Control de Confianza, 30 Porcentaje de personal capacitado en los Institutos de Formación, Capacitación y/o Profesionalización, 31
Empresas de seguridad privada Cuadro 2 Indicadores de empresas de seguridad privada registradas en las administraciones públicas estatales por entidades federativas seleccionadas, 32 Delitos y víctimas Gráfica 7 Distribuciones porcentuales de delitos ocurridos y delitos denunciados, 33 Gráfica 8 Cifra negra de delitos por entidad federativa, 34 Cuadro 3 Indicadores seleccionados sobre nivel de victimización de la población de 18 y más años, 35 Gráfica 9 Tasa de prevalencia delictiva por entidad federativa, 35 Ejercicio de la función de seguridad pública Gráfica 10 Gráfica 11 Cuadro 4 Gráfica 12 Cuadro 5 Cuadro 6 Distribución de las intervenciones de la policía estatal por fuero de los delitos o infracciones, 36 Distribución de las intervenciones de la policía estatal ante presuntos delitos o infracciones según condición de notificación, 37 Intervenciones de la policía estatal por entidades federativas seleccionadas, 38 Distribución de las intervenciones de la policía estatal ante presuntos delitos o infracciones por entidades federativas seleccionadas según tipo, 38 Promedio anual de intervenciones registradas por policía en el nivel operativo de jerarquía para cada tipo de intervención, 39 Intervenciones de la policía estatal ante presuntos delitos seleccionados del fuero federal, 40 PROCURACIÓN DE JUSTICIA Estructura y recursos de las Procuradurías Generales de Justicia Gráfica 1 Mapa 1 Cuadro 1 Gráfica 2 Gráfica 3 Distribución de las Procuradurías Generales de Justicia según disponibilidad de unidades administrativas con funciones seleccionadas, 45 Personal en las Procuradurías Generales de Justicia Estatales, 46 Distribución del personal en las Procuradurías Generales de Justicia por función principal de la unidad administrativa, 47 Distribución del personal en las Procuradurías Generales de Justicia por régimen de contratación según sexo, 48 Distribución del personal obligado a presentar evaluación por condición de evaluación y aprobación, 49
Agencias del Ministerio Público del fuero común Cuadro 2 Gráfica 4 Gráfica 5 Gráfica 6 Gráfica 7 Cuadro 3 Agencias, personal y disponibilidad de cada tipo de agencias del Ministerio Público del fuero común, 50 Agencias del Ministerio Público del fuero común por cada 100 mil habitantes, 51 Distribución porcentual del personal en las agencias del Ministerio Público del fuero común por función, 52 Distribución porcentual del personal en las agencias del Ministerio Público del fuero común por sexo según tipo de función, 52 Distribución de los agentes del Ministerio Público del fuero común por sexo según tipo de agencia especializada, 53 Agencias del Ministerio Público del fuero común en el Sistema Acusatorio Oral por entidad federativa según tipo y materia principal, 54 Sistema Inquisitorio o de Juicios Tradicionales: averiguaciones previas Cuadro 4 Gráfica 8 Cuadro 5 Gráfica 9 Gráfica 10 Gráfica 11 Averiguaciones previas a cargo del Ministerio Público del fuero común por tipo y/o etapa, 55 Averiguaciones previas iniciadas por cada 100 mil habitantes, 56 Promedio de averiguaciones previas iniciadas por agencia y por agente del Ministerio Público del fuero común en entidades federativas seleccionadas, 56 Distribución porcentual de las Averiguaciones previas iniciadas en entidades federativas seleccionadas según condición de presentación de presunto responsable, 57 Averiguaciones previas iniciadas y determinadas durante el año en entidades federativas seleccionadas, 58 Porcentaje de determinación de averiguaciones previas en entidades federativas seleccionadas, 59 Sistema Acusatorio Oral: carpetas de investigación Cuadro 6 Gráfica 12 Carpetas de investigación a cargo del Ministerio Público del fuero común por tipo y/o etapa, 60 Carpetas de investigación abiertas y determinadas durante el año en entidades federativas seleccionadas, 61 IMPARTICIÓN DE JUSTICIA El Poder Judicial en las entidades federativas Cuadro 1 Distribución porcentual de los Magistrados de los Tribunales Superiores de Justicia en las entidades federativas por tipo de designación, 2012 67
Cuadro 2 Magistrados Presidentes de los Tribunales Superiores de Justicia en las entidades federativas por forma de designación según condición de movilidad, 2012 68 Estructura y recursos de los órganos jurisdiccionales Cuadro 3 Gráfica 1 Gráfica 2 Gráfica 3 Gráfica 4 Mapa 1 Gráfica 5 Gráfica 6 Gráfica 7 Cuadro 4 Cuadro 5 Consejos de la Judicatura en las entidades federativas Consejeros y personal en los órganos administrativos por régimen de contratación, 69 Distribución porcentual de los órganos jurisdiccionales en las entidades federativas por tipo, 69 Distribución de los órganos jurisdiccionales en las entidades federativas por materia, 70 Distribución porcentual del personal en los órganos jurisdiccionales en las entidades federativas por tipo de cargo, 70 Promedio de personal auxiliar directo y administrativo por Magistrado o Juez por entidad federativa, 71 Número de jueces por cada cien mil habitantes por entidad 72 federativa, Distribución del personal en los órganos jurisdiccionales de las entidades federativas por cargo según sexo, 73 Relación hombres-mujeres entre Jueces y Magistrados de los órganos jurisdiccionales por entidad federativa, 74 Distribuciones porcentuales de Magistrados y Jueces en los órganos jurisdiccionales de las entidades federativas por rangos de ingreso para cada sexo, 74 Órganos jurisdiccionales por entidad federativa según tipo, 75 Personal en los órganos jurisdiccionales por entidad federativa, 75 El reto cotidiano del Poder Judicial en las entidades federativas Cuadro 6 Gráfica 8 Gráfica 9 Gráfica 10 Gráfica 11 Expedientes en el Sistema Inquisitorio y asuntos en el Sistema Acusatorio Oral, en materia penal, por etapa e instancia del proceso, 76 Distribución porcentual de expedientes abiertos en el Sistema Inquisitorio por entidades federativas seleccionadas según instancia penal, 77 Expedientes en el Sistema Inquisitorio o de Juicios Tradicionales según etapa o momento de atención para cada instancia en materia penal, 78 Tasa de resolución en primera instancia en materia penal del Sistema Inquisitorio o de Juicios Tradicionales por entidades federativas seleccionadas, 79 Tasa de resolución en segunda instancia en materia penal del Sistema Inquisitorio o de Juicios Tradicionales por entidades federativas seleccionadas, 80
Cuadro 7 Cuadro 8 Cuadro 9 Cuadro 10 Justicia Alternativa Expedientes en trámite al inicio y al final del periodo en el Sistema Inquisitorio por entidades federativas seleccionadas según instancia penal, 81 Asuntos en el Sistema Acusatorio Oral en materia penal por tipo o etapa de atención según instancia, 83 Asuntos ingresados y dados de baja en el Sistema Acusatorio Oral por entidad federativa según instancia penal, 84 Asuntos en trámite al inicio y al final del periodo en el Sistema Acusatorio Oral por entidad federativa según instancia penal, 85 Cuadro 11 Centros de Justicia Alternativa, Mediación y/o Conciliación y su personal por entidad federativa, 86 Cuadro 12 Distribución del personal en los Centros de Justicia Alternativa de las entidades federativas por materia según cargo del personal, 87 Gráfica 12 Distribuciones porcentuales de las solicitudes de procedimientos recibidas durante el año por condición de procedencia para cada materia, 88 Gráfica 13 Expedientes y solicitudes de procedimientos en materia penal registrados en los Centros de Justicia Alternativa, 88 Gráfica 14 Distribuciones porcentuales de los expedientes concluidos durante el año en los Centros de Justicia Alternativa por tipo de conclusión según materia, 89 SISTEMA PENITENCIARIO Recursos Cuadro 1 Gráfica 1 Mapa 1 Gráfica 2 Centros penitenciarios estatales, capacidad instalada y personal adscrito, 93 Promedio de personal por centro penitenciario en entidades federativas seleccionadas, 94 Centros penitenciarios a cargo de los gobiernos estatales y del Distrito Federal, 94 Distribución porcentual de los centros penitenciarios estatales y del Distrito Federal por tipo de población, 95 Movimiento de la población en los centros penitenciarios Gráfica 3 Mapa 2 Cuadro 2 Capacidad instalada, población reclusa, ingresos y egresos de los centros penitenciarios estatales, 96 Ingresos a centros penitenciarios por entidad federativa, 96 Ingresos a los centros penitenciarios estatales por condición de reincidencia y sexo según fuero del delito, 97
Mapa 3 Porcentaje de reincidencia de ingreso a centros penitenciarios estatales, 97 Gráfica 4 Distribución porcentual de los ingresos a los centros penitenciarios en entidades federativas seleccionadas según fuero, 98 Cuadro 3 Egresos de los centros penitenciarios estatales por tipo de egreso según fuero del delito, 98 Gráfica 5 Distribución porcentual de la población egresada de los centros penitenciarios estatales por tipo de egreso, 99 Gráfica 6 Distribución porcentual de los egresos penitenciarios por tipo de egreso en entidades federativas seleccionadas, 100 Gráfica 7 Ingresos y egresos de los centros penitenciarios estatales, 101 Cuadro 4 Población reclusa en centros penitenciarios estatales por fuero, sexo y estatus jurídico, 101 Cuadro 5 Frecuencia acumulada de la población reclusa en entidades federativas seleccionadas, 102 Mapa 4 Porcentaje de población reclusa en proceso de recibir sentencia por entidad federativa, 102 Gráfica 8 Tasa de hacinamiento en centros penitenciarios por entidad federativa, 103 Mapa 5 Población reclusa por cada custodio-vigilante, 104 Gráfica 9 Cuadro 6 Gráfica 10 Gráfica 11 Cuadro 7 Gráfica 12 Distribución porcentual de la población reclusa por delitos seleccionados del fuero común, 105 Población reclusa, en proceso de recibir sentencia por presuntos delitos de robo en entidades federativas seleccionadas, 106 Distribución porcentual de la población reclusa por delitos del fuero federal, 107 Distribución porcentual de centros penitenciarios por condición de disponibilidad de servicios y espacios físicos, 107 Distribución porcentual de centros penitenciarios por condición de disponibilidad de espacios físicos relacionados con el trabajo, educación y deporte, 108 Porcentaje de población reclusa por tipo de fuero según tipo de actividad, 108 Índice de cuadros anexos ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Anexo 1 Personal en las instituciones de las administraciones públicas estatales por entidad federativa según régimen de contratación, 119
Anexo 2 Bienes inmuebles y recursos materiales de las administraciones públicas estatales, por entidad federativa según tipo, 120 Anexo 3 Elementos seleccionados de control interno en las administraciones públicas estatales por entidad federativa según condición de disponibilidad, 2012 121 Anexo 4 Elementos de planeación y evaluación, por entidad federativa según condición de existencia, 2012 122 SEGURIDAD PÚBLICA Anexo 1 Personal con funciones de seguridad pública en las administraciones públicas estatales y del Distrito Federal por entidad federativa según nivel jerárquico, 123 Anexo 2 Disponibilidad de mecanismos o instrumentos para el apoyo del ejercicio de la función de seguridad pública, por entidad federativa según condición de existencia, 124 Anexo 3 Empresas de seguridad privada registradas en las administraciones públicas estatales por entidad federativa según número y promedio de personal, 125 Anexo 4 Delitos declarados por entidad federativa de ocurrencia según condición de denuncia ante el Ministerio Público e inicio de averiguación previa, 126 Anexo 5 Intervenciones de la policía estatal y del Distrito Federal por entidad federativa según tipo de intervención y condición de notificación, 127 Anexo 6 Intervenciones de la policía estatal y del Distrito Federal ante presuntos delitos del fuero común, 128 Anexo 7 Personal con funciones de seguridad pública por cada 100 mil habitantes 129 PROCURACIÓN DE JUSTICIA Anexo 1 Anexo 2 Anexo 3 Anexo 4 Anexo 5 Anexo 6 Indicadores seleccionados de infraestructura y recursos en las Procuradurías Generales de Justicia por entidad federativa, 130 Disponibilidad de unidades administrativas con funciones seleccionadas por entidad federativa según tipo de función, 131 Agencias del Ministerio Público por entidad federativa según tipo, 132 Agencias del Ministerio Público del fuero común y su personal por entidad federativa según tipo de función, 133 Distribución del personal en las agencias del Ministerio Público del fuero común por tipo de agencia según función del personal, 134 Averiguaciones previas por entidad federativa según estatus, 135
Anexo 7 Datos seleccionados sobre el ejercicio de la función de Procuración de Justicia, 136 IMPARTICIÓN DE JUSTICIA Anexo 1 Anexo 2 Anexo 3 Anexo 4 Anexo 5 Anexo 6 Magistrados del Pleno de los Tribunales Superiores de Justicia por entidad federativa según sexo, 2012 137 Órganos jurisdiccionales de los Tribunales Superiores de Justicia por entidad federativa, 138 Personal en los órganos jurisdiccionales de los Tribunales Superiores de Justicia por entidad federativa según cargo y sexo, 139 Expedientes en el Sistema Inquisitorio o de Juicios Tradicionales por entidad federativa según etapa o momento de atención para cada instancia penal, 140 Centros de Justicia Alternativa, Mediación y/o Conciliación por entidad federativa según personal por materia, 141 Expedientes y solicitudes en materia penal registrados en los Centros de Justicia Alternativa, Mediación y/o Conciliación por entidad federativa según etapa, 142 SISTEMA PENITENCIARIO Anexo 1 Centros penitenciarios por entidad federativa según capacidad instalada para cada tipo de población, 143 Anexo 2 Personal adscrito a los centros penitenciarios por entidad federativa según tipo de función, 144 Anexo 3 Centros penitenciarios por entidad federativa según tipo de centro y capacidad instalada para cada sexo, 145 Anexo 4 Ingresos, egresos y población reclusa en centros penitenciarios por entidad federativa según tipo de fuero, 146 Anexo 5 Población reclusa en los centros penitenciarios por entidad federativa según fuero, sexo y estatus jurídico, 147 Anexo 6 Población reclusa por delitos del fuero común por tipo de delito según estatus jurídico, 148 Anexo 7 Población reclusa por delitos del fuero federal por tipo de delito según estatus jurídico, 149
Introducción El gobierno, como parte fundamental del Estado, puede entenderse como la estructura que dirige, administra, reproduce y cuida la aplicación de las reglas formales o institucionales. Entre los Poderes que conforman el Estado, se encuentran el Ejecutivo y el Judicial; el primero se consolida a través de la administración pública que tiene a su cargo las tareas asociadas con la gestión de recursos y la provisión de servicios a la población. Este Poder también tiene a su cargo la seguridad pública, la procuración de justicia y los servicios relacionados con el sistema penitenciario. El Poder Judicial por su parte, es responsable de impartir justicia conforme a las leyes establecidas por el Poder Legislativo, reconocido como el tercer pilar en la estructura del Estado. Para alcanzar mayores niveles de desarrollo es necesario que las instituciones del Estado ejerzan sus funciones de manera efectiva y eficiente, tomando mejores decisiones, con base en información adecuada. En este sentido, la información estadística se convierte en un elemento indispensable, no sólo para conocer y evaluar las características de la gestión y el desempeño de la acción gubernamental, sino también para el diseño, implementación, y monitoreo de las políticas públicas. Estas son las razones por las que el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) inició desde 2009, el levantamiento y generación de información estadística a través de los Censos Nacionales de Gobierno, entre los que se encuentran el Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatales; el Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal y el Censo Nacional de Impartición de Justicia Estatal así como por el Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales, mismos que han sido declarados Información de Interés Nacional por la Junta de Gobierno del INEGI. Además de los Censos Nacionales de Gobierno, existe un conjunto de encuestas que también abordan los temas relacionados con el gobierno y la seguridad pública aunque desde la perspectiva de las experiencias y percepciones ciudadanas. Dada la importancia de esta información, en esta publicación también se hará referencia a la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (ENVIPE), que realiza anualmente el INEGI, así como a la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG), ésta útlima con caracter bianual. En este documento se presentan los resultados de los Censos Nacionales de Gobierno 2012, correspondientes al ámbito estatal. Sus resultados ofrecen un panorama general del reto que enfrentan y la situación que guardan las instituciones de los gobiernos estatales en lo que corresponde a la administración pública, la seguridad pública, la procuración e impartición de justicia así como al sistema penitenciario. XVII
Las administraciones públicas estatales, enfrentan el reto y compromiso de brindar la atención y los servicios, que corresponden a su ámbito de gobierno, a la población que habita en sus entidades y municipios. En, se contaron 2 mil 189 instituciones integradas por más de 1 millón 678 mil 528 personas que servirían a una población mayor de 112 millones de habitantes. El personal en las administraciones públicas estatales se concentró en mayor medida en las funciones de educación básica y media superior, salud y seguridad pública. A pesar de su importancia para la gestión, solo 24 administraciones públicas estatales dispusieron de un Programa de Desarrollo Urbano y 21 contaron con un programa de Desarrollo Económico. En lo que respecta a la seguridad pública, los resultados revelaron que, en, las instituciones estatales se enfrentaron al reto de proteger a una población conformada por cerca de 116 millones de habitantes, a través del trabajo de 380 mil 286 personas con funciones de seguridad pública 200 mil 678 de éstas colaboraban en los gobiernos estatales y 179 mil 608 en los municipales. Asimismo, las instituciones de seguridad pública o sus homólogas en los gobiernos estatales, reportaron más de 1 millón 294 mil 733 intervenciones de la policía, de las cuales, poco más de la cuarta parte (345 mil 236) fueron notificadas ante el Ministerio Público o ante los Jueces Cívicos o Calificadores. Los resultados de la ENVIPE 2012, revelaron que en, cerca de 18 millones 675 mil personas de 18 años y más fueron víctimas de algún delito, sin embargo sólo en 8.4% de los casos se denunció e inició una averiguación previa; esta proporción fue distinta en cada entidad federativa. Por su parte, las Procuradurías Generales de Justicia estatales, reportaron el inicio o apertura de 1 millón 661 mil 437 averiguaciones previas y/o carpetas de investigación, en alguna de las 3 mil 750 agencias del Ministerio Público, a cargo de estas instituciones. Para realizar las acciones derivadas de la apertura de éstas investigaciones (recolectar evidencia, cumplimentar órdenes de aprehensión u otras), las procuradurías estatales contaron con 9 mil 115 policías judiciales o ministeriales. Las autoridades de estas instituciones también reportaron que, del total de averiguaciones previas y/o carpetas de investigación abiertas, en casi la tercera parte (386 mil 984) se contó con un presunto responsable. En lo que respecta al Poder Judicial en los estados y el Distrito Federal, las autoridades de los Tribunales Superiores de Justicia o sus Consejos de la Judicatura Estatales, reportaron que en, se abrieron más de 325 mil 294 expedientes o asuntos en primera y segunda instancias en materia penal, correspondientes tanto al Sistema Inquisitorio (94.5%) como al Sistema Acusatorio Oral (5.5%). Durante el mismo periodo se dieron de baja a partir de una sentencia, sobreseimiento u otro tipo de resolución 260 mil 323 expedientes o asuntos, tanto del Sistema Inquisitorio (96.6%) como del Sistema Acusatorio Oral (3.4%). Los resultados también revelaron que en su conjunto, el sistema penal estatal, resolvió o dio de baja un número XVIII
de expedientes menor al que ingresó durante el mismo periodo, en 23.5 por ciento. El número de expedientes y asuntos referidos, corresponden sólo a la materia penal. Para atender esta carga judicial, además de la correspondiente a otras materias, se contó con 6 mil 490 órganos jurisdiccionales (Juzgados, Salas, Tribunales y otros) estatales, en donde laboraban 3 mil 248 jueces y 636 magistrados, en ambos sistemas y en todas las materias, exceptuando la electoral, fiscal o administrativa, laboral o agraria. En los gobiernos estatales tenían a su cargo 286 centros penitenciarios, con capacidad para 163 mil 929 reclusos, sin embargo la población interna fue de 208 mil 172, considerando a las personas confinadas por delitos de los fueros común y federal, tanto en proceso de recibir sentencia como sentenciadas; en algunas entidades la capacidad instalada se vio rebasada en más de 80%. Durante el mismo periodo, ingresaron a estos centros 191 mil 361 personas y egresaron 182 mil 418. Los resultados observados en el movimiento de la población penitenciaria muestran que para reducir la presión sobre la capacidad instalada en estos centros es necesario realizar acciones, independientes o simultáneas, que permitan incrementar la construcción de espacios o centros penitenciarios, reducir el número de ingresos y/o aumentar el número de egresos. Esta publicación se conforma por cinco capítulos, el primero de éstos está dedicado a las Administraciones Públicas Estatales y se divide en cuatro apartados; el primero de estos hace referencia a la estructura y recursos con los que cuentan, considerando el número de instituciones y su clasificación administrativa; las principales funciones que llevan a cabo, el tamaño y conformación de su personal además de una breve referencia a sus recursos materiales. En el segundo punto de este capítulo se muestran los principales trámites realizados y servicios proveidos por las instituciones que se insertan en las administraciones públicas estatales. En el tercer apartado se hace referencia al desempeño considerando tanto a los instrumentos de planeación y evaluación, como a los de transparencia. En el cuarto y último aparado se muestran algunos resultados relativos a la percepción de la calidad, a partir de la calificación otorgada a los servicios públicos y a la percepción de la población de los servicios en los que considera prioritaria su mejora. El segundo capítulo está dedicado a la Seguridad Pública, que se divide en cuatro apartados principales. En el primero se hace referencia a la estructura y recursos de las instituciones con funciones de seguridad pública, las cuales se establecen en función de la demanda de estos servicios los cuales pueden asociarse con el tamaño de la población y el nivel de victimización entre otros factores. La estructura y recursos se componen de la infraestructura de las instituciones pertinentes; de los mecanismos para apoyar la función de seguridad pública; y del personal con funciones de seguridad pública, en el cual se hace énfasis en la división por sexo del personal y del nivel XIX
de evaluación y capacitación que éste tiene. En el siguiente apartado se trata el tema de las empresas de seguridad privada, las cuales llevan a cabo funciones de seguridad pública, siempre y cuando estén autorizados para hacerlo; y se hace una descripción de su cantidad por entidad federativa, así como el número de personal con el que cuentan las empresas de ésta índole. En el tercer apartado se muestran los niveles de victimización de la población como consecuencia de la comisión de delitos, la distribución porcentual de delitos ocurridos y la cifra negra, la cual representa la proporción de delitos no denunciados más aquellos que no hayan tenido una averiguación previa aún después de haber sido denunciados. En el último apartado se aborda el ejercicio de la función en seguridad pública, la cual se fundamenta en los niveles delictivos en el ámbito estatal; en éste se mencionan las intervenciones de la policía estatal, su distribución, la cantidad por entidad y el promedio de éstas por personal con funciones de seguridad pública. En el tercer capítulo se presentan los resultados del Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal 2012. Al igual que en el capítulo precedente, en este apartado se hace referencia a los recursos y estructura que definen a las instituciones, en este caso a las Procuradurías Generales de Justicia a cargo de los gobiernos estatales y del Distrito Federal, para mostrar más adelante el tamaño del reto que enfrentan para ejercer su función. Se incluye información relativa a las agencias del Ministerio Público del fuero común, su tipo y materia, así como el personal del que disponen para enfrentar el reto cotidiano que representa la carga de investigación. En lo que respecta al ejercicio de las funciones de procuración de justicia, se presentan dos apartados en los que se diferencian los procesos asociados al Sistema Inquisitorio o de Juicios Tradicionales, de los que se realizaron a través del Sistema Acusatorio Oral, lo anterior considerando el carácter gradual de la implementación de este sistema en algunas entidades, a partir de la reforma constitucional de junio de 2008. En este apartado se muestran las etapas cuantificables en el proceso que siguen las averiguaciones previas y en las carpetas de investigación, desde el momento en el que se inician, hasta la etapa en la que los agentes del Ministerio Público determinan alguna de las formas de continuación, reserva, archivo o conclusión del proceso en ambos sistemas. El cuarto capítulo tiene como finalidad ofrecer información sobre los recursos y ejercicio de las funciones en el Poder Judicial, a partir de los resultados del Censo Nacional de Impartición de Justicia Estatal 2012. Este capítulo se integra por tres apartados; el primero se refiere a la conformación de los Tribunales Superiores de Justicia Estatales y del Distrito Federal, la forma de designación de los magistrados y su permanencia en el Pleno además de hacer una breve referencia a sus Consejos de la Judicatura. El segundo se refiere a la estructura y recursos en los órganos jurisdiccionales, enfocándose en las características del personal que participa en éstos. El tercer apartado hace referencia al reto cotidiano del Poder Judicial en las entidades federativas, tanto en el Sistema Inquisitorio como en el XX
Acusatorio Oral; este reto se refleja a través de las etapas cuantificables en la carga judicial, desde que un expediente o asunto ingresa a los órganos jurisdiccionales, hasta que los Jueces los dan de baja a través de cualquiera de las formas establecidas en el proceso, ya sea a través de una sentencia, sobreseimiento, u otro tipo de resolución. En la primera parte de este apartado se hace mención del Sistema Inquisitorio o de Juicios Tradicionales, los ingresos en primera y segunda instancia, las etapas cuantificables en la carga judicial así como la tasa de resolución en primera y segunda instancias y los expedientes en trámite al inicio y al final del año. En la segunda parte del apartado se hace referencia al Sistema Acusatorio Oral, y de igual manera se mencionan las etapas cuantificables en la carga judicial. La última parte de este punto se enfoca en la Justicia Alternativa, a través de la cual se pueden resolver controversias entre dos partes sin tener que recurrir a un proceso judicial. Esta parte se compone de los recursos para la gestión de la Justicia Alternativa, y de su procedimiento en donde se incluyen los mecanismos para la solución de controversias. En el quinto y último capítulo se presentan algunos resultados sobre el Sistema Penitenciario estatal, más concretamente sobre dos grandes temas con sus respectivos apartados. El primero de estos temas corresponde a los recursos materiales y humanos de los que dispone este sistema para su funcionamiento; entre estos se incluyen los propios centros penitenciarios estatales, su capacidad instalada y al personal en sus distintos cargos y niveles jerárquicos. Los centros penitenciarios estatales y del Distrito Federal también se identificaron por el tipo de población al que estaban dirigidos. El segundo gran tema corresponde al movimiento de la población reclusa en estos centros penitenciarios; este tema se aborda a través de tres apartados que hacen referencia a los ingresos, egresos y permanencia de la población reclusa. En lo que respecta al apartado de ingresos, además de mencionar la cantidad de personas que fueron recluidas por entidad federativa, también se hace referencia al fuero en el que se ubican los delitos que motivaron la reclusión, el sexo de los reclusos y su condición de reincidencia. Respecto a ésta, fue posible establecer un porcentaje por entidad federativa identificando aquellas con menores y mayores proporciones de ingresos por reincidencia. El siguiente apartado, de este tema, muestra los resultados y características de los egresos del sistema penitenciario estatal, las cuales comprenden los tipos de egresos según el fuero del delito y la distribución porcentual de la población egresada. Además de la entrada y salida de internos, el tercer apartado muestra algunas características de la población reclusa, como el fuero del delito, el sexo del egresado y el estatus jurídico, además del nivel de hacinamiento de los centros penitenciarios por entidad federativa. En el último apartado se hace referencia a dos aspectos de gran importancia: la disponibilidad de espacios físicos para atender a esta población y, a las actividades orientadas a su reinserción social. Respecto a los primeros se muestra la proporción de centros que disponen de servicio médico, guarderías y áreas de visita entre otros. Finalmente se muestran datos sobre la infraestructura para que la población reclusa desarrolle actividades orientadas a contribuir en su proceso de reinserción social. XXI
Cabe advertir que, aunque la información presentada se refiere al ámbito estatal, lo que incluye a las 32 entidades federativas, en algunos casos fue necesario seleccionar un conjunto de entidades que, para el caso del indicador presentado, se consideraron como las más representativas del tema; no obstante, al final del documento se incluyó un conjunto de anexos, tambien disponibles en formato Excel, en los que se hace referencia a todas las variables involucradas para el total de las entidades federativas. La información presentada en esta publicación, no agota las temáticas abordadas por los Censos Nacionales de Gobierno, quedan pendientes tópicos como justicia para adolescentes, el seguimiento al proceso penal a partir de los delitos y las características de su comisión; el análisis de las víctimas registradas por las instituciones de seguridad pública, procuración e impartición de justicia; la conformación de los ayuntamientos además de las características de la administración y seguridad públicas en el ámbito municipal y delegacional, entre otros temas. Como en todos los ejercicios estadísticos, cada dato representa un esfuerzo en el que se integra el trabajo de quienes participan desde su conceptualización, recolección, presentación y difusión. En el caso de los Censos Nacionales de Gobierno, se sintetiza el esfuerzo de todas las Unidades de Estado, productoras de información estadística en las instituciones estatales, que dependen de los Poderes Ejecutivo y Judicial. Su participación en este proyecto, refleja su compromiso con la transparencia y la responsabilidad de seguir haciendo de la información un bien público que se pone a disposición de la ciudadanía. Nunca se hallan mejor administrados los servicios públicos que cuando la recompensa sigue al desempeño efectivo y se halla ajustada a la diligencia empleada en el cumplimiento. - Adam Smith XXII
1. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA En nuestro país, de acuerdo con lo establecido en el Artículo 49 Constitucional, el poder de la Federación se divide para su ejercicio en Ejecutivo, Legislativo y Judicial. La administración pública se circunscribe en el Poder Ejecutivo y su campo de acción se vincula directamente con la construcción, implementación, monitoreo y evaluación de las políticas públicas orientadas a la atención y resolución de las necesidades correspondientes a su ámbito de organización gubernamental, el cual puede circunscribirse en el nivel federal, estatal o municipal. Las administraciones públicas de las entidades federativas tienen un importante papel en la promoción del desarrollo económico y social del país. A partir de las reformas constitucionales de 1983, que dieron lugar al fortalecimiento del federalismo, los gobiernos estatales pasaron de una forma de subordinación a los mandatos federales a un escenario en el cual las administraciones públicas estatales ejercen una proporción importante del gasto público total 1. Los gobiernos estatales tienen mayor autonomía para la definición e implementación de políticas que inciden directamente en el nivel de vida de su población. La generación de información sobre el quehacer gubernamental, tiene como propósito identificar el estado que guarda el ejercicio de la función de gobierno en todas las instituciones que conforman al Estado Mexicano, en general y a la administración pública en particular, enfocándose en este ejercicio en el ámbito de los gobiernos estatales. Bajo esta perspectiva la información estadística y el análisis de sus resultados se centran en los elementos de gestión y desempeño, para que la sociedad, las propias instituciones públicas y las organizaciones sociales y privadas, cuenten con información suficiente y de calidad, que les permita tomar las mejores decisiones. La importancia de la administración pública ha obligado a la formulación de mediciones para conocer sus características y analizar su actuación. En este sentido, el Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, presidido por el INEGI, creó a finales de 2008 el Subsistema Nacional de Información de Gobierno, Seguridad Pública e Impartición de Justicia, responsable de generar información sobre la situación que guardan la gestión y el desempeño de las instituciones públicas que conforman al Estado, y sus respectivos poderes, en los ámbitos de gobierno federal, 1
estatal y municipal. En lo que respecta a las administraciones públicas del ámbito estatal, se cuenta ya con resultados disponibles de tres ejercicios censales (2010, y 2012), los cuales brindan información de interés nacional y permiten, entre otros datos, identificar la cantidad de instituciones y personal que conforman a las administraciones públicas en este nivel de gobierno. Este capítulo consta de cuatro apartados, el primero hace referencia a la estructura y recursos de los que disponen las administraciones públicas estatales; en el segundo se ofrece un breve resumen sobre los trámites y servicios que ofrece; el cuarto, abunda sobre algunos aspectos de su desempeño, en especial los asociados con los elementos de planeación y evaluación, transparencia y participación ciudadana. Finalmente se presentan algunos resultados de la Encuesta Nacional de Gobierno y Calidad en el apartado sobre percepciones de la calidad. 2
Administración pública 1.1 Estructura y recursos De acuerdo con lo establecido en el Artículo 49 Constitucional, El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo, y Judicial. Este esquema federal es replicado en las entidades federativas, circunscribiendo a la administración pública en el poder ejecutivo; su campo de acción se vincula directamente con las políticas públicas orientadas a la atención y resolución de los problemas y necesidades nacionales. Distribución porcentual de las instituciones en la administración pública estatal según clasificación administrativa Paraestatal 66.3% Central 33.7% Gráfica 1 La administración pública es considerada como la base de organización de las instituciones públicas, ésta se conforma por la administración central y la descentralizada o paraestatal. - Instituciones Para alcanzar mejores resultados, en la administración pública se han desarrollado distintas formas de organización, clasificando a las instituciones en centralizadas y descentralizadas o paraestatales, con base en su nivel de autonomía técnica y/o de gestión. De manera similar a lo que ocurre en el ámbito federal, los gobiernos estatales y del Distrito Federal, cuentan con Secretarías e instituciones en su estructura más inmediata o centralizada; en estas Secretarías pueden ubicarse algunas instituciones con carácter desconcentrado, por lo que su estructura y funcionamiento se sujetan a lo establecido por otras instituciones con mayor autonomía. Por su parte, las instituciones u Nota: Incluye 31 estados y el Distrito Federal. Información al cierre del año. Fuente: INEGI. Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatales, 2012. organismos descentralizados son entidades creadas por ley o por decreto del Ejecutivo o del Congreso estatal, tienen personalidad jurídica y patrimonio propios, cualquiera que sea la estructura legal que adopten 2. Las instituciones de la administración pública paraestatal fueron creadas para auxiliar a la administración pública centralizada en la realización de alguna actividad considerada estratégica, la prestación de algún servicio público o social, o la aplicación de recursos con fines específicos 3. En el ámbito federal, su existencia y funcionamiento se fundamenta en el Artículo 90 Constitucional y en otros preceptos administrativos. En el ámbito estatal, las instituciones clasificadas como paraestatales fundamentan su existencia y acción en las Constituciones de cada entidad federativa y en las leyes orgánicas de las administraciones públicas estatales y del Distrito 3 Federal, así como en otros ordenamientos específicos de cada entidad federativa. Los resultados del Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatales, 2012, revelaron que del total de instituciones registradas (2 mil 189) por las administraciones públicas estatales y del Distrito Federal 4, las instituciones de la administración pública centralizada (738) fueron de un poco más de la tercera parte del total, mientras que las paraestatales superaron las dos terceras partes, lo que refleja la importancia que tienen estas instituciones en su calidad de agencias especializadas en la atención de necesidades concretas. La naturaleza jurídica y funcional de estas instituciones en cada administración pública estatal es distinta y por tanto, la estructura organizacional, recursos y tamaño
Administración pública Número de instituciones de la adminsitración pública estatal por entidad federativa, según clasificación administrativa Gráfica 2 120 100 80 60 40 20 0 103 88 89 90 92 94 85 77 71 57 58 60 61 64 64 65 65 66 67 70 70 73 76 77 80 81 81 84 63 66 63 65 67 47 48 50 50 53 47 51 37 39 43 46 40 42 43 44 34 34 36 39 42 45 47 43 43 36 42 39 31 31 34 34 28 24 26 27 29 26 23 21 15 17 13 17 16 18 19 21 23 18 21 24 26 17 18 13 14 16 17 21 17 18 9 Zac BCS Nay Dgo Ags SLP Col Yuc Tlax Tab Gto Gro Camp Mor Oax Chih Jal Chis BC Sin Son Mich NL Ver Hgo Pue Q Roo DF Qro Mex Coah Tamps Administración central Administración paraestatal Total de instituciones Fuente: INEGI. Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatales, 2012. de su personal responden a necesidades propias. El número, naturaleza y objeto de las instituciones en las administraciones públicas estatales, se establece en la legislación local con base en criterios presupuestales, poblacionales y geográficos, entre otros. De acuerdo con lo reportado por las autoridades gubernamentales en el Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatales 2012, la entidad que reportó el mayor número de instituciones en fue Tamaulipas (103), seguida por Coahuila (94) y el estado de México (92). En contraparte, las entidades con el menor número de instituciones reportadas fueron Zacatecas con 37, Baja California Sur con 39 y Nayarit con 43. El número de instituciones correspondientes a la administración central va de 13 (en Durango y Sonora) a 51, registradas por Querétaro. En lo que corresponde a las instituciones de la administración pública paraestatal, éstas fueron de 9 en Zacatecas a 85 en Tamaulipas. En congruencia con lo observado a nivel nacional, en casi todas las entidades el número de instituciones paraestatales es mayor que el de centralizadas. 4 - Instituciones por función Número de administraciones públicas estatales con al menos una institución en las funciones seleccionadas Desarrollo social Contraloría interna Agua potable y alcantarillado 2 Obras públicas Trabajo Educación superior Comunicaciones y/o transportes Desarrollo urbano 1 Seguridad social Asuntos jurídicos 2 Planeación y/o Evaluación Protección civil Mejora de la gestión gubernamental Transparencia Participación ciudadana 6 Los resultados muestran también la disponibilidad y distribución de 33 funciones principales con las que se identifican a las instituciones que integran la administración pública estatal. 14 13 11 18 22 22 21 30 29 29 29 28 28 27 Gráfica 3 Nota: Incluye 31 estados y el Distrito Federal. Se refiere a las principales funciones; información al cierre del año. 1 Incluye Asuntos metropolitanos. 2 O Consejería jurídica. Fuente: INEGI. Censo Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Sistema Penitenciario Estatales, 2012.