INFORME DE CONTROL INTERNO No. AG-I-41-2014 SEGUNDO INFORME PARCIAL DE LA GESTIÓN DE LA DIRECCIÓN DE PLANIFICACIÓN SECTORIAL, CON RESPECTO A LOS INVENTARIOS DE RED VIAL DE COSTA RICA, Y ASUNTOS RELACIONADOS CON LA PLANIFICACIÓN INSTITUCIONAL Y SECTORIAL AGOSTO, 2014 222-04-64/523-2639 Fax:222-83-10 E-mail ageneral@mopt.go.cr. 10176-1000 San José
ÍNDICE 1. INTRODUCCIÓN... 1 1.1 Origen del Estudio... 1 1.2 Normativa sobre trámites... 1 1.3 Antecedentes... 3 1.4 Objetivos... 3 1.5 Alcance... 4 1.6 Procedimiento... 4 1.7 Normativa Aplicable... 4 1.8 Limitaciones... 5 1.9 Comunicación de Resultados... 5 2. RESULTADOS... 6 2.1 Inventarios de la Red Vial Cantonal y Nacional..... 6 2.1.1 Inventario de Red Vial Nacional... 7 2.1.2 Inventario de Red Vial Cantonal 17 2.2 Planificación Institucional y Sectorial.21 2.2.1 Planificación Institucional.. 23 2.2.2 Planificación Sectorial....29 2.2.2.1 Avance en el Plan Nacional de Transportes (PNT).34 3. CONCLUSIONES... 37 4. RECOMENDACIONES... 41
INFORME DE CONTROL INTERNO Nº AG-I-41-2014 SEGUNDO INFORME PARCIAL DE LA GESTIÓN DE LA DIRECCIÓN DE PLANIFICACIÓN SECTORIAL, CON RESPECTO A LOS INVENTARIOS DE RED VIAL DE COSTA RICA, Y ASUNTOS RELACIONADOS CON LA PLANIFICACIÓN INSTITUCIONAL Y SECTORIAL 1.- INTRODUCCIÓN 1.1.- ORIGEN DEL ESTUDIO Este estudio se realizó con fundamento en las competencias conferidas a las auditorías internas en el artículo 22 de la Ley General de Control Interno, en cumplimiento del numeral 23 del Plan Anual de Trabajo del año 2014 de esta Auditoría General. 1.2.- NORMATIVA SOBRE TRÁMITE DE INFORMES Por disposición de la Contraloría General de la República, se indica a la Administración, la obligación de cumplir con los siguientes artículos de la Ley General de Control Interno, relacionados con los informes de las auditorías internas: Artículo 36.- Informes dirigidos a los titulares subordinados. Cuando los informes de auditoría contengan recomendaciones dirigidas a los titulares subordinados, se procederá de la siguiente manera: a) El titular subordinado, en un plazo improrrogable de diez días hábiles contados a partir de la fecha de recibido el informe, ordenará la implantación de las recomendaciones. Si discrepa de ellas, en el transcurso de dicho plazo elevará el informe de auditoría al jerarca, con copia a la auditoría interna, expondrá por escrito las razones por las cuales objeta las recomendaciones del informe y propondrá soluciones alternas para los hallazgos detectados. b) Con vista de lo anterior, el jerarca deberá resolver, en el plazo de veinte días hábiles contados a partir de la fecha de recibo de la documentación remitida por el titular subordinado; además, deberá ordenar la implantación de recomendaciones de la auditoría interna, las soluciones alternas propuestas por el titular subordinado o las de su 1
propia iniciativa, debidamente fundamentadas. Dentro de los primeros diez días de ese lapso, el auditor interno podrá apersonarse, de oficio, ante el jerarca, para pronunciarse sobre las objeciones o soluciones alternas propuestas. Las soluciones que el jerarca ordene implantar y que sean distintas de las propuestas por la auditoría interna, estarán sujetas, en lo conducente, a lo dispuesto en los artículos siguientes. c) El acto en firme será dado a conocer a la auditoría interna y al titular subordinado correspondiente, para el trámite que proceda. Artículo 37.- Informes dirigidos al jerarca. Cuando el informe de auditoría esté dirigido al jerarca, éste deberá ordenar al titular subordinado que corresponda, en un plazo improrrogable de treinta días hábiles contados a partir de la fecha de recibido el informe, la implantación de las recomendaciones. Si discrepa de tales recomendaciones, dentro del plazo indicado deberá ordenar las soluciones alternas que motivadamente disponga; todo ello tendrá que comunicarlo debidamente a la auditoría interna y al titular subordinado correspondiente. Artículo 38.- Planteamiento de conflictos ante la Contraloría General de la República. Firme la resolución del jerarca que ordene soluciones distintas de las recomendadas por la auditoría interna, ésta tendrá un plazo de quince días hábiles, contados a partir de su comunicación, para exponerle por escrito los motivos de su inconformidad con lo resuelto y para indicarle que el asunto en conflicto debe remitirse a la Contraloría General de la República, dentro de los ocho días hábiles siguientes, salvo que el jerarca se allane a las razones de inconformidad indicadas. La Contraloría General de la República dirimirá el conflicto, en última instancia, a solicitud del jerarca, de la Auditoría Interna o de ambos, en un plazo de treinta días hábiles, una vez completado el expediente que se formará al efecto. El hecho de no ejecutar injustificadamente lo resuelto en firme por el Órgano Contralor dará lugar a la aplicación de las sanciones previstas en el Capítulo V de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, N 7428, de 7 de setiembre de 1994. Artículo 39.- Causales de responsabilidad administrativa. El jerarca y los titulares subordinados incurrirán en responsabilidad administrativa y civil, cuando corresponda, si incumplen injustificadamente los deberes asignados en esta Ley, sin perjuicio de otras causales previstas en el régimen aplicable a la respectiva relación de servicios. El jerarca, los titulares subordinados y los demás funcionarios públicos, incurrirán en responsabilidad administrativa, cuando debiliten con sus acciones el sistema de control interno u omitan las actuaciones necesarias para establecerlo, mantenerlo, perfeccionarlo y evaluarlo, según la normativa técnica aplicable. 2
1.3.- ANTECEDENTES En junio de 2013 esta Auditoría General emitió el informe de control interno denominado Primer Informe parcial de la Gestión de Planificación Sectorial, con respecto a la inscripción y seguimiento de proyectos de inversión, en el cual entre otros aspectos, se analizaron las funciones de esa Dependencia en la inscripción y seguimiento de proyectos de inversión en el Banco de Proyectos de Inversión Pública del Ministerio de Planificación y Política Económica (MIDEPLAN), principalmente. En consideración de la amplitud y complejidad de las actividades que desarrolla la Dirección de Planificación Sectorial, se decidió fraccionar la auditoría realizada en esa Dirección en dos informes de control interno, lo anterior con el propósito de brindar a la Administración el resultado de nuestro estudio con la mayor oportunidad posible. 1.4.- OBJETIVOS 1.4.1. OBJETIVO GENERAL Analizar la gestión de la Dirección de Planificación Sectorial, con respecto al levantamiento y mantenimiento de inventarios de la red vial nacional y cantonal de Costa Rica, así como de la planificación institucional y sectorial. 1.4.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS 1.4.2.1. Analizar el proceso de levantamiento y mantenimiento de inventarios de red vial nacional y cantonal de Costa Rica, con respecto a su utilidad como herramienta de planificación del Sector Transporte. 1.4.2.2. Estudiar las gestiones de la Dirección de Planificación en lo relacionado con los procesos de planificación institucional y sectorial, con respecto al Plan Estratégico Institucional y el Plan Nacional de Transportes. 3
1.5.- ALCANCE Corresponde a las acciones ejecutadas por la Dirección de Planificación Sectorial, entre los años 2011, 2012 y 2013, en lo correspondiente al inventario de la red vial nacional y cantonal (puentes y carreteras), y planificación institucional y sectorial. Lo anterior, sin perjuicio de que la cobertura temporal se amplíe a criterio de esta Auditoría General. 1.6.- PROCEDIMIENTO Para alcanzar los objetivos propuestos en este estudio se empleó la metodología establecida en el Manual de Normas Generales de Auditoría para el Sector Público 1, lo cual incluyó análisis de contenido del cuerpo normativo, consultas formales y comprobación de información. 1.7.- NORMATIVA APLICABLE El estudio se efectuó de conformidad con los procedimientos, políticas y lineamientos establecidos por la siguiente normativa: Ley General de Administración Pública, No. 6227. Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, No. 8131. Ley General de Control Interno, No. 8292. Manual de Normas de Control Interno para el Sector Público, publicado en La Gaceta No. 26 del 26 de enero del 2009. Normas para el Ejercicio de la Auditoría Interna en el Sector Público, publicado en La Gaceta No. 28 del 10 de febrero de 2010. Ley General de Caminos Públicos, No. 5060. Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria, No. 8114. Reglamento a la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias, Decreto Ejecutivo No. 29643-H. Reglamento sobre Clasificación Funcional Caminos Públicos, Decreto Ejecutivo No. 13041-T. 1 Aprobado mediante Resolución del Despacho de la Contralora General de la República, No. R- CO-94-2006 del 17 de noviembre, 2006. 4
Reglamento al artículo 5 inciso b) de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias sobre la inversión pública en la red vial cantonal. Reglamento al artículo 6 de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributarias sobre la inversión pública en la red vial cantonal. Ley de Creación del CONAVI, No. 7798. Ley de Planificación Nacional, No. 5525 Contrato Interadministrativo entre el Instituto Tecnológico de Costa Rica y el Consejo Nacional de Vialidad. Directriz No. 021-PLAN, Lineamientos Generales para Reorganizaciones Administrativas Decreto Ejecutivo No. 37735-PLAN, Reglamento General del Sistema Nacional de Planificación. Decreto Ejecutivo No. 37738-MOPT, Oficialización del Plan Nacional de Transportes de Costa Rica 2011-2035, como Política Pública Sectorial del Sector Transporte. 1.8.- LIMITACIONES 1.8.1 No se enfrentaron dificultades de relevancia para cumplir con los objetivos establecidos en este estudio. 1.9.- COMUNICACIÓN DE RESULTADOS En atención a lo señalado en la Norma N 205 (Comunicación de Resultados) del Manual de Normas Generales de Auditoría para el Sector Público, el 05 de agosto de 2014, se remitió borrador del informe en formato digital, a la Dirección Planificación Sectorial y al Despacho del Señor Ministro para su análisis y observaciones. Asimismo, se convocó la discusión de resultados en la oficina de la Auditoría General, el día 11de agosto de 2014 a las 10:00 horas. 5
2.- RESULTADOS 2.1 Inventarios de la Red Vial Cantonal y Nacional Generalidades del levantamiento y mantenimiento de los inventarios Definición El Inventario de carreteras y caminos consiste en la identificación en campo de las características físicas y geométricas de las rutas que conforman la Red Vial del país, asimismo, también se recolecta información relacionada con la importancia de la vía para el tránsito vehicular y transporte de bienes y personas, es decir indicadores de tránsito diario e importancia de la misma en el desarrollo económico y social de la zona en la que la ruta está ubicada. Utilidad de los Inventarios Viales Los inventarios viales son utilizados para elaborar estudios de factibilidad y evaluaciones económicas de proyectos viales desarrollados por CONAVI, esos inventarios son un elemento fundamental para elaborar la priorización de intervención o construcción de obras viales. También, con estos inventarios se genera una serie de información que es requerida por diferentes usuarios internos y externos al MOPT, tal como: cálculo de distancias, certificaciones de competencias (municipales o de autoridades no municipales), suministro de alineamientos, sirven como insumo para resolver temas de carácter legal, entre otros. Asimismo, es fundamental resaltar la importancia que tienen los inventarios de red vial nacional y cantonal, en materia de planificación del Sector Transporte, ya que se requieren inventarios actualizados y con las correspondientes evaluaciones técnicas detalladas de calles, caminos y puentes, para que las instituciones encargadas del mantenimiento y construcción de vías, elaboren los planes quinquenales de intervención de la red vial del país (plan que se propone terminar o alcanzar su objetivo en un plazo de 5 años), que constituyen uno de los instrumentos de gestión de la administración pública más utilizados. 6
Responsabilidad sobre el Registro Vial de Costa Rica La Dirección de Planificación Sectorial tiene la responsabilidad de mantener un registro vial, tal como está consignado en el artículo 19 del Decreto Ejecutivo No. 34624-MOPT, denominado Reglamento sobre el manejo, normalización y responsabilidad para la inversión pública en la red vial cantonal, tal como se cita a continuación. Artículo 19.-Registro Vial. Créase el Registro Vial de Costa Rica, dependiente de la Dirección de Planificación Sectorial del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, con carácter oficial nacional, en que se detallará la infraestructura de la Red Vial Cantonal y Nacional del país, su clasificación, nomenclatura, extensión, tipo de superficie, estado, señalización, censos de tránsito y condición socioeconómica, entre otros, con apego a los requisitos, formularios y procedimientos que se detallan en el presente Reglamento y por medio del respectivo Manual de especificaciones técnicas para realizar el inventario y evaluación de la Red Vial Cantonal. Los actos de éste registro no tienen carácter de afectación de domino público. El Registro Vial de Costa Rica está conformado por el inventario de la Red Vial Nacional y de la Red Vial Cantonal los cuales son levantados bajo metodologías diferentes, según la normativa aplicable. Costa Rica cuenta con una red vial total aproximada de 35.000 Km de los cuales cerca del 80% corresponde a red vial cantonal (administrada por las Municipalidades, aproximadamente 28.455 Km) y el remanente 20% (unos 7.000 Km) corresponde a la red vial nacional (administrada por CONAVI). Asimismo, en la red vial de Costa Rica se registran aproximadamente 1.500 estructuras de puentes, los cuales también deben ser inventariados y evaluados. Se analizarán de forma separada el levantamiento y mantenimiento del inventario de red vial nacional, y por otra parte el inventario de la red vial cantonal. 2.1.1 Inventario de Red Vial Nacional Con respecto al levantamiento y mantenimiento de los inventarios de red vial nacional, cantonal y de puentes el Departamento de Medios de Transporte de la Dirección de Planificación Sectorial, indicó mediante el oficio No. MT-2014-0188 lo siguiente: 7
Este Departamento levanta permanentemente el inventario físico de la Red Vial Nacional y Calles de travesía. Se actualizan los datos partiendo de los más antiguos. Normalmente se levantan en promedio 3.500 Km por año, de aproximadamente un total de 7.900 Km. Consiste en una recalificación de las variables en los componentes de estas. Entre los factores que son medidos por la Dirección de Planificación Sectorial en el levantamiento del inventario físico están: Tipo de terreno Número de carriles Ancho de carriles Ancho de superficie de ruedo Estado de la superficie de ruedo (criterio únicamente visual) Tipo de espaldón Ancho de espaldón Alineamiento horizontal Señalamiento Volumen de tránsito (tránsito promedio diario) Velocidad promedio de circulación Tipo de vehículos que utilizan las vías Entre otros Específicamente con respecto a los puentes, las variables que son identificadas son principalmente las siguientes: Estado de la superficie de ruedo (criterio únicamente visual) Longitud del puente Ancho entre cordones Ancho de pasos peatonales en puentes Número de carriles Entre otros Asimismo, recolecta información de referencia de otros componentes de las carreteras, tales como: paso de agua, cunetas, alcantarillas, entre otros. De esos 7.000 Km el Departamento de Medios de Transportes realiza el levantamiento permanente del inventario físico de la Red Vial Nacional 8
y calles de travesía 2, en promedio se levantan unos 3.500 km por año (durante el año 2012 se levantaron 3.840 Km y en 2013 unos 3200 Km), según lo indicado en el oficio No. MT-2014-0188 del 26 de mayo de 2014 del Departamento de Medios de Transportes, partiendo de los más antiguos. El proceso consiste en una recalificación de las variables del inventario, es decir, cambios principalmente en el tipo y condición de la superficie de ruedo de las rutas, además de algunas variaciones en los componentes de estas, para estos efectos el Departamento de Planificación cuenta con una cuadrilla de inventario, conformada por un técnico en ingeniería civil, un asistente del técnico y un chofer. En este punto, es importante hacer mención de la diferencia entre el levantamiento del inventario de red vial nacional y la evaluación estructural de la red vial nacional pavimentada. En primer orden, el inventario de red vial nacional, lo realiza la Dirección de Planificación Sectorial, que tal como se indicó antes, consiste en la identificación en campo de las características físicas y geométricas de las rutas que conforman la Red Vial del país, corresponde a aspectos generales. Por otra parte, corresponde al LANAMME la evaluación técnica de la red vial nacional pavimentada, realizando medidas detalladas y precisas de los siguientes aspectos: Capacidad estructural. Capacidad funcional. Condición superficial de las vías (deterioros superficiales). Aspectos asociados a la seguridad vial. Auscultación y diagnóstico de puentes. La Dirección de Planificación hace el levantamiento de las características generales de la red vial nacional y el LANAMME la evaluación detallada. La evaluación está establecida en el inciso c) del artículo 6 de la Ley No. 8114, que se cita a continuación. 2 Calles de travesía: Conjunto de carreteras públicas nacionales que atraviesan el cuadrante de un área urbana o de calles que unen dos secciones de carretera nacional en el área referida, de conformidad con el artículo 3 de la Ley General de Caminos Públicos. 9
Artículo 6º Fiscalización para garantizar la calidad de la red vial nacional. Para lograr la eficiencia de la inversión pública, la Universidad de Costa Rica podrá celebrar convenios con el Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI) a fin de realizar, por intermedio de su Laboratorio Nacional de Materiales y Modelos Estructurales, las siguientes tareas: a) Programas de formación y acreditación para técnicos de laboratorio. b) Auditorías técnicas de proyectos en ejecución. c) Evaluación bienal de toda la red nacional pavimentada. d) Evaluación anual de las carreteras y puentes en concesión. Con respecto a la auscultación y diagnóstico de puentes que realiza el LANAMME esa labor está siendo complementada con la ejecución de un contrato entre el CONAVI y el Instituto Tecnológico de Costa Rica (ITCR), tema al cual nos referiremos más adelante. Con respecto al levantamiento del inventario físico de la red vial nacional (el que realiza la Dirección de Planificación), se indicó en el oficio No. MT-2014-0786 del 15 de noviembre de 2013, del Departamento de Medios de Transporte de Planificación Sectorial, que el mismo se realiza en apego al documento denominado Manual Técnico 21 Recolección de datos del inventario de carreteras y cálculo de los índices de suficiencia, el cual consiste en una metodología para la recolección de la información que debe incluirse en el inventario para los propósitos de la planificación de la infraestructura del Sector Transportes, ese Manual contiene instrucciones y criterios que debe aplicar el ingeniero o técnico para llenar los formularios que se deben emplear en el levantamiento de inventario de red vial nacional. La información se recolecta por secciones de carretera que en algunas ocasiones se dividen en subsecciones (esto se da cuando ocurre cambios de consideración en el terreno, tipo o ancho de la superficie de ruedo, el tipo o ancho de los espaldones, o el volumen de tránsito). Al respecto el Manual Técnico 21 no se encuentra oficializado por parte de las autoridades pertinentes del Ministerio de manera que forme parte del sistema de control interno desarrollado por la Dirección de Planificación en sus procesos. Además, el Departamento de Medios de Transporte no cuenta con un manual de procedimientos para los diferentes procesos que se ejecutan en ese Departamento. Una guía práctica que se utilice como herramienta de soporte para la organización y comunicación, que contiene información ordenada y sistemática, en la cual se establecen claramente los objetivos, normas, políticas y procedimientos de la 10
organización, lo que hace que sean de mucha utilidad para lograr una eficiente gestión. Lo anterior, según lo indicado en el inciso e) de la Norma No. 4.2 de Control Interno para el Sector Público y que a continuación se cita. 4.2 Requisitos de las actividades de control Las actividades de control deben reunir los siguientes requisitos: ( ) e. Documentación. Las actividades de control deben documentarse mediante su incorporación en los manuales de procedimientos, en las descripciones de puestos y procesos, o en documentos de naturaleza similar. Esa documentación debe estar disponible, en forma ordenada conforme a criterios previamente establecidos, para su uso, consulta y evaluación. Por otra parte, el Manual Técnico 21 (aplicado para el levantamiento del inventario de red vial nacional), como norma técnica debe encontrarse oficializada, ya que es uno de los procedimientos definidos por la Dirección de Planificación Sectorial para el levantamiento de inventarios, que es competencia de este Ministerio. Al respecto los incisos e. y f. de la Norma de Control Interno para el Sector Público No. 4.2, relacionada con actividades de control, establecen lo siguiente. 4.2 Requisitos de las actividades de control Las actividades de control deben reunir los siguientes requisitos: ( ) e. Documentación. Las actividades de control deben documentarse mediante su incorporación en los manuales de procedimientos, en las descripciones de puestos y procesos, o en documentos de naturaleza similar. Esta documentación debe estar disponible, en forma ordenada conforme a criterios previamente establecidos, para su uso, consulta y evaluación. f. Divulgación. Las actividades de control deben ser de conocimiento general, y comunicarse a los funcionarios que deben aplicarlas en el desempeño de sus cargos. Dicha comunicación debe darse preferiblemente por escrito, en términos claros y específicos. Los funcionarios que se han encargado del levantamiento del inventario, están cerca de acogerse a su pensión, según lo indicado en el oficio No. MT-2014-0188 del Departamento de Medios de Transporte, por lo tanto quienes asuman esa labor no disponen de un manual para la ejecución del proceso integral de levantamiento y mantenimiento de los inventarios viales. 11
Una vez que se cuenta con la información en cada uno de los formularios por secciones o subsecciones de carretera la misma es registrada de manera simultánea a una base de datos en una hoja de cálculo de Microsoft Excel y a la base de datos de un software que funciona como modelo de simulación para el desarrollo y gestión de carreteras, denominado HDM-4 (Highway Development and Management) 3. La herramienta informática denominada: Highway Development and Management Tool o por sus siglas HDM-4 permite a la Dirección de Planificación Sectorial calcular la evolución del deterioro del pavimento así como los costos del mantenimiento de una vía. También es utilizado para evaluaciones económicas de proyectos de infraestructura vial y en la elaboración de planes estratégicos y quinquenales de conservación de la Red Vial Nacional Pavimentada. Este aplicativo procesa la información proveniente del Control Vehicular o LANAMME, que es estandarizada para que sirva de insumo en el levantamiento y la elaboración de Planes de Conservación de la Red Vial Nacional Pavimentada. Para más información acerca de éste y otros recursos informáticos utilizados por Planificación Sectorial, se realizó el estudio de control interno No. AG-I-37-2014 que lleva por nombre Análisis de los recursos informáticos que tiene a su disposición la Dirección de Planificación Sectorial, donde se abordan en forma más detallada los hallazgos relacionados con los sistemas de esa Dirección, donde llegó a determinarse oportunidades de mejora en temas como: obsolescencia de sistemas, dependencia del personal de informática, falta de documentación, ausencia de mando técnico, entre otros. Para esta Auditoría lo anterior constituye un factor de riesgo, ya que la Institución depende de un número limitado de funcionarios que por experiencia conocen la mejor forma de operar el HDM-4, no obstante, si eventualmente esos funcionarios no estuvieran en un futuro, se perdería todo el conocimiento en la operación de ese software altamente especializado, y el proceso de aprendizaje de operación de ese sistema comenzaría de cero. 3 Es un programa de computadora concebido para analizar el deterioro de la carretera, tránsito promedio diario, los flujos de costos e indicadores económicos, entre otras variables. El HDM-4 es una herramienta informática que permite con parámetros del deterioro de los pavimentos, calcular la rentabilidad de las inversiones en proyectos viales. 12
En este sentido, los incisos e. y f. de la Norma de Control Interno para el Sector Público No. 4.2 antes citada, hace referencia a los manuales como parte de los requisitos de las actividades de control. Con respecto al resultado de la fiscalización de LANAMME, el artículo 12 del Decreto Ejecutivo No. 37016-MOPT denominado Reglamento al artículo 6 de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria No. 8114, establece lo siguiente. Artículo 12.- Remisión de datos e informe final, en lo que respecta a la evaluación de la red vial nacional Los resultados de las evaluaciones de la Red Vial Nacional serán transmitidos por LanammeUCR de forma oportuna a la Dirección de Planificación Sectorial del MOPT, para que sean utilizados como insumos con los cuales la administración elaborará los planes estratégicos de intervención o en cualquier otro proceso de gestión realizado por la Administración. ( ) En este punto es importante mencionar que el levantamiento del inventario físico y la determinación de los volúmenes y naturaleza del tránsito realizado por la Dirección de Planificación Sectorial, así como la evaluación estructural que realiza LANAMME, son de naturaleza complementaria y tanto los datos generados por el MOPT como por LANAMME son requeridos para correr el modelo de simulación HDM-4, el cual genera una recomendación de una lista de intervenciones en la red vial nacional, con los respectivos costos e indicadores de evaluación económica, indicando el momento en que se deben realizar las intervenciones. La recomendación generada por el modelo de simulación es valorada funcionarios de la Dirección de Planificación, que definen una recomendación de ampliaciones y conservación de diferentes secciones viales, de acuerdo con la planificación estratégica de mediano y largo plazo del Sector Transportes, que es remitida al Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI). Dicha recomendación es estudiada por ese Consejo, para que se genere un plan quinquenal de gestión de red vial nacional y específicamente se definan los proyectos a ejecutar por CONAVI. De la clasificación ciclo vías, bulevares, vías ferroviarias, caminos de administración especial, etc. Considerando que en la actualidad existen diferentes iniciativas por parte de gobiernos locales para desarrollar ciclo vías y bulevares, así como el crecimiento del ferrocarril como medio de transporte complementario; se planteó la consulta al Departamento de Medios de 13
Transporte con respecto a la forma en que se clasifican las ciclo vías, bulevares, caminos de administración especial (por ejemplo, caminos dentro de parques nacionales y puertos), entre otros. Mediante el oficio No. DPS-2013-786, se indicó que la normativa vigente no define la forma cómo deben ser clasificados las ciclo vías, bulevares, caminos de administración especial en parques nacionales, milla marina y puertos. Por lo que como parte de las recomendaciones del Plan Nacional de Transportes, se estableció una Comisión para la reforma de la Ley General de Caminos para entre otros clasificar esos componentes de la Red Nacional de Transportes. Con respecto a las calles de uso peatonal y las ciclo vías, la Dirección Jurídica del MOPT brindó criterio jurídico, mediante el oficio No. 20131692 del 20 de mayo de 2013, en el cual indica que estos elementos (ubicados dentro del derecho de vía) deben ser considerados como parte de la Red Vial Cantonal según corresponda, en lo atinente a las ciclo vías y pasos peatonales. No obstante, es omiso dicho criterio de la Dirección Jurídica, en cuanto a las fracciones de dichos componentes que intersecan o se encuentran sobre el derecho de vía de vías terrestres que forman parte de la Red Vial Nacional. Adicionalmente, la Dirección de Planificación externa preocupación específicamente con lo atinente al ferrocarril, en las situaciones en que ese modo de transporte se interseca, está sobre la vía o va paralelo a secciones de una vía de tránsito terrestre, pues los ferrocarriles se rigen por una normativa independiente. Con respecto a este tema se colige que existen lagunas con respecto a la competencia y asignación presupuestaria para el mantenimiento de ciclo vías y caminos de administración especial (por ejemplo, caminos dentro de parques nacionales y puertos), en cuanto a las fracciones de las mismas que atraviesan o se ubican sobre el derecho de vía de vías terrestres nacionales, así como la definición de los derechos de vías de vías terrestres y vías ferroviarias, cuando se intersecan o van de forma paralela. La falta de determinación clara y precisa, en el ordenamiento jurídico, de la competencia en las situaciones antes señaladas, expone al riesgo de falta de claridad en el establecimiento de responsabilidades en el mantenimiento, intervención y derechos sobre elementos tales como ciclo vías, bulevares, pasos del ferrocarril, caminos de administración 14
especial (por ejemplo, caminos dentro de parques nacionales y puertos), por parte de la Administración Pública. Inventario de Puentes en Red Vial Por la urgencia e importancia que reviste el levantamiento de inventario de puentes para una adecuada administración de esas estructuras, esta Auditoría General generó la Advertencia No. AG-1983-2014, del 25 de junio de 2014, dirigida al Señor Ministro, para hacer del conocimiento de la Administración lo determinado sobre este tema, con las correspondientes recomendaciones, la cual se sintetiza a continuación. En la actualidad la Dirección de Planificación Sectorial como parte del levantamiento del inventario físico en la Red Vial Nacional, recolecta información de puentes. No obstante, esa información corresponde a una evaluación superficial y no a una evaluación estructural, realizada por un profesional en ingeniería civil con conocimientos en estructuras de puentes. Con respecto a la evaluación estructural de las carreteras, que incluye las estructuras de puentes, al ser un componente más de las vías, la misma es realizada por el LANAMME, de acuerdo con lo establecido en el artículo 6 de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria. No. 8114. Asimismo, los artículos 5 y 6 del Reglamento al artículo 6 de la Ley No. 8114, definen la materia y el alcance de las acciones de LANAMME, los cuales se citan a continuación. Artículo 5.- Indicadores a evaluar Para las evaluaciones se llevarán a cabo mediciones detalladas y precisas de los siguientes aspectos de la red vial: ( ) e) Auscultación y diagnóstico de puentes: Esta actividad será realizada por medio de procedimientos que permitan calificar la condición actual de los puentes en sus distintos elementos funcionales y estructurales, en lo que razonablemente sea aplicable. Se buscará la aplicación de aquellos procedimientos de auscultación que permitan al MOPT una mejor utilización de la información generada dentro de sus procesos de gestión de puentes. Artículo 6.- Consideraciones para la auscultación y diagnóstico de puentes. La evaluación de los puentes de la Red Vial Nacional Pavimentada responderá a una programación anual desarrollada por el Lanamme UCR, de acuerdo con su capacidad instalada y tomando en consideración la 15
lista de priorización que se generará en forma conjunta entre el Lanamme UCR, CONAVI y MOPT a través de las Direcciones de Planificación Sectorial y de Puentes. La priorización se llevará a cabo con base en criterios técnicos sobre el tipo de estructura e importancia de las rutas, entre otros. ( ) Tomando en cuenta que la Red Vial del país cuenta con aproximadamente 1.500 puentes de la Red Vial y que el LANAMME indicó en el oficio No. LM-IC-D-1015-2013 del 13 de setiembre de 2013, que tenía una capacidad de inspección de aproximadamente 40 inspecciones de puentes anuales. El CONAVI contrató al Instituto Tecnológico de Costa Rica (ITCR) con el propósito de lograr en el menor plazo la consecución del objetivo de contar con una base de datos de los distintos puentes del país, que permita de forma oportuna y eficaz priorizar cuáles puentes requieren atención. Al respecto, el ITCR se comprometió a realizar 150 inspecciones de inventario básico, cuatro inspecciones de emergencia, 10 inspecciones detalladas y el monitoreo electrónico y de pruebas de carga de tres puentes, todos los anteriores con una periodicidad anual. Sobre la ejecución de este convenio esta Auditoría hizo del conocimiento del Jerarca del MOPT que la situación que estaba afectando en mayor grado la adecuada ejecución del contrato era que se estaba presentando un cuello de botella en la aprobación de las inspecciones ingresadas al SAEP, tarea que según el contrato corresponde a la Dirección de Puentes del MOPT y a la Unidad de Puentes de CONAVI, generándose dos recomendaciones para subsanar esta situación. Al respecto, el Ministro se pronunció mediante el oficio No. DMOPT-3406-2014 del 11 de julio de 2014, indicando que el CONAVI se compromete a aportar un funcionario más para la función de aprobación de los trabajos de inspección ejecutados por el ITCR. Asimismo, el Jerarca ratifica el interés tanto del MOPT como del CONAVI, en los productos generados en el contrato para el adecuado funcionamiento del Sistema de Administración de Estructuras de Puentes (SAEP) y su importancia en el proceso de planificación para las intervenciones de puentes. 16
2.1.2 Inventario de Red Vial Cantonal Por otra parte, en lo referente al levantamiento y mantenimiento de los inventarios de red vial cantonal el Departamento de Medios de Transporte de la Dirección de Planificación Sectorial, indicó mediante el oficio No. MT-2014-0188 lo siguiente: Es importante señalar, que esta Dirección no tiene como función el levantamiento del inventario de los caminos cantonales, labores que le corresponde a las Municipalidades, quienes deben presentar los formularios al MOPT con los datos requeridos para el mismo. Esta Dirección, revisa la información para asegurarse si cumple con lo requerido y de ser así, la traslada al Departamento de Programación y Evaluación, perteneciente a la División de Obras Públicas, quien se encarga de digitar los datos en el Sistema Integrado de Gestión Vial (SIGVI). Una vez ejecutado lo anterior, dicho Departamento devuelve a esta Dirección los datos, para ser incorporados en el Registro Vial. Sobre este asunto el artículo 26 del Decreto Ejecutivo No. 34624 del 27 de marzo de 2008, denominado Reglamento sobre el manejo, normalización y responsabilidad para la inversión pública en la red vial cantonal, establece lo siguiente. Artículo 26.-Inventario de la Red Vial Cantonal. El inventario de la Red Vial Cantonal lo realizará cada gobierno local, considerando los procedimientos que establezca la Dirección de Planificación Sectorial del MOPT. Asimismo, al presentarse la información para ser revisada se deberá incluir una certificación por parte del Alcalde Municipal y el Director de la Unidad Técnica Vial Municipal, dando fe que los datos contenidos en las boletas y mapas de cada camino se apegan a la realidad existente. Tal como se indica en la normativa antes citada, los municipios son los responsables del levantamiento de los inventarios de red vial cantonal. Para este efecto la Dirección de Planificación Sectorial elaboró el Manual de especificaciones técnicas para realizar el inventario y evaluación de la red vial cantonal, el cual consiste en una metodología técnica que ordena y simplifica la forma en que debe realizarse el levantamiento del inventario de la Red Vial Cantonal, recopilando la información en seis boletas o formularios: inventario físico, inventario socioeconómico, tránsito promedio diario, inventario de puentes, índice de viabilidad técnico-social y el croquis del camino. En este sentido, la Administración, con la finalidad de emitir el Manual de especificaciones técnicas para realizar el inventario y evaluación de la red vial cantonal realizó la consulta pública en el Diario Oficial La Gaceta No. 169 del 03 de setiembre de 2012, del proyecto de Decreto 17
Ejecutivo mediante el cual se oficializa dicho Manual, el cual establece la forma en que debe efectuarse el inventario y evaluación de la Red Vial Cantonal. El plazo de audiencia para la presentación de comentarios y observaciones al proyecto del Decreto Ejecutivo, venció diez días hábiles después de la publicación en el Diario Oficial La Gaceta, a cuyo término, la Dirección de Planificación Sectorial debió una vez analizados las observaciones señaladas y realizar los cambios que considerara oportunos, procurar la promulgación del Decreto Ejecutivo con la oficialización del respectivo Manual, que carece del carácter de exigibilidad para los gobiernos locales. Por otra parte, es importante mencionar que el Reglamento actual sobre el manejo, normalización y responsabilidad para la inversión pública en la red vial cantonal, fue reformado mediante el Decreto Ejecutivo No. 37908-MOPT, publicado en La Gaceta No. 184 del 25 setiembre de 2013. En este sentido, el Ing. Christian Fernández Camacho, funcionario del Departamento de Medios de Transporte, hizo del conocimiento de la Licda. Sayira Dávila Sácida, Jefa de ese Departamento, los siguientes aspectos: Que existen contradicciones en las definiciones en diferentes partes del nuevo Decreto, lo que afecta principalmente el no poder destinar recursos para el mantenimiento de calles dentro de urbanizaciones. Cambio del verbo con que inicia el inciso j) del artículo 12 del Decreto No. 34624-MOPT, ya que el mismo se refería a acatar lineamientos del MOPT para el inventario, clasificación y referencia de la red vial cantonal y suministrar dichos inventarios periódicamente al MOPT, el verbo inicial cambió a considerar los lineamientos del MOPT ( ), lo cual abre el portillo legal para sujetarse o no, a la normativa emitida por el MOPT, dejando casi por la libre el tema de levantamientos de inventarios a cada municipalidad, lo que expone al riesgo de bajar considerablemente la calidad de la información y que no exista homogeneidad en la presentación de información. Precisamente, el Ing. Christian Fernández Camacho, indicó que ya tres municipalidades externaron que en la actualidad no tienen la obligación de apegarse a lo solicitado por el MOPT, por lo que existe el 18
riesgo que se genere una reacción en cadena por parte de los gobiernos locales para separarse de la metodología desarrollada por el MOPT. Al respecto, el Departamento de Medios de Transporte de Planificación Sectorial, mediante el oficio No. MT-2014-0244 del 27 de julio de 2014, solicitó a la Dirección Jurídica del MOPT el criterio legal con respecto al alcance e implicaciones de la Reforma antes mencionada. Lo anterior por cuanto las municipalidades presentan los inventarios de red vial cantonal, con el propósito de recibir recursos provenientes del inciso 5 b) de la Ley No. 8114, que son distribuidos considerando únicamente dos variables: índice de desarrollo social cantonal y extensión de la red vial cantonal. En el caso del índice de desarrollo social cantonal, es definido por el Ministerio de Planificación y la extensión de la red vial cantonal es reportada por el Ministerio de Obras Públicas de Transportes, fundamentado de acuerdo con lo declarado por los alcaldes y Unidades Técnicas de Gestión Vial Cantonal de cada municipalidad. Por lo que se le asignan mayores recursos a aquellos cantones con menor índice de desarrollo social y con mayor extensión de la red vial cantonal. Considerando esto, a las municipalidades podría interesarles reportar una mayor cantidad de Kilómetros de red vial cantonal para recibir una cantidad mayor de recursos provenientes de la Ley No. 8114; por lo que otros aspectos técnicos no serían prioritarios en el levantamiento del inventario. No obstante, la calidad y suficiencia de la información de los inventarios de red vial cantonal es fundamental para las labores de planificación del Sector Transportes. Comprobación de la información reportada por las Municipalidades de los inventarios de red vial cantonal Como se indicó cerca del 80% de la Red Vial Nacional corresponde a Red Vial Cantonal, aproximadamente 28.455 Km, asimismo, en el ejercicio económico del año 2014 se aprobó trasladar recursos del Gobierno Central a las Municipalidades, amparados en el inciso b) del artículo 5 de la Ley No. 8114, por un monto de 28.544 millones, tal como lo indicó la Dirección de Gestión Municipal en el oficio No. DGM-0166-2014 del 27 de junio de 2014. La información consignada en los formularios para el levantamiento de inventario de red vial cantonal es revisada por la Dirección de 19
Planificación, para asegurarse que cumple con lo solicitado por el Ministerio, en caso negativo se solicitan los subsanes requeridos a los gobiernos locales, en caso que se cumpla a cabalidad con lo requerido, se traslada al Departamento de Programación y Evaluación de la División de Obras Públicas, para que digite los datos del inventario de red vial cantonal en el Sistema Integrado de Gestión Vial (SIGVI), una vez que se registra en el SIGVI, la misma es remitida nuevamente a Planificación Sectorial para ser incorporada al Inventario Vial Costarricense. En el oficio No. MT-2014-0188 del 26 de mayo de 2014, del Departamento de Medios de Transporte de la Dirección de Planificación, se indicó que en la actualidad ese Departamento ejecuta un proceso de control de calidad de los inventarios de red vial cantonal, el cual se realiza a criterio y disponibilidad de tiempo y recursos de ese Departamento. No obstante, ese proceso no responde a ninguna metodología formalmente establecida. El punto que debe ser resaltado en este caso, es que se distribuyen cerca de 28.544 millones del presupuesto nacional, basado en información remitida por las Municipalidades, haciendo una revisión de la misma desde un escritorio y con la aplicación de un control de calidad en campo no definido ni estandarizado, por lo que es fundamental que la Administración vele por la veracidad de la información del registro vial. En este sentido, la norma 5.6 de control interno para el sector público, relacionada con la Calidad de la Información establece lo siguiente. 5.6 Calidad de la Información El jerarca y los titulares subordinados, según sus competencias, deben asegurar razonablemente que los sistemas de información contemplen los procesos requeridos para recopilar, procesar y generar información que responda a las necesidades de los distintos usuarios. Dichos procesos deben estar basados en un enfoque de efectividad y de mejoramiento continuo. Los atributos fundamentales de la calidad de la información están referidos a la confiabilidad, oportunidad y utilidad. 5.6.1 Confiabilidad La información debe poseer las cualidades necesarias que la acrediten como confiable, de modo que se encuentre libre de errores, defectos, omisiones y modificaciones no autorizadas, y sea emitida por la instancia competente. 20
Al no contarse con una metodología de control de calidad de la información generada por las Municipalidades en el levantamiento del inventario de red vial cantonal, claramente definida y siguiendo criterios técnicos, el Ministerio se expone al riesgo de validar información que será utilizada como base para la asignación presupuestaria de los recursos provenientes del inciso 5 b) de la Ley No. 8114, que eventualmente pueda carecer de veracidad. 2.2 Planificación Institucional y Sectorial La Dirección de Planificación Sectorial ejecuta funciones relacionadas con la estrategia y planificación del MOPT como institución centralizada del Poder Ejecutivo, así como con la Planificación del Sector Transportes. Al respecto, el Decreto Ejecutivo No. 34582-MP, denominado Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo, establece que la Administración Pública está organizada por sectores, entendido como el conjunto de instituciones agrupadas por materia según su competencia y son dirigidos por uno o varios Ministros Rectores. El Sector Transporte está integrado por las siguientes instituciones centralizadas y descentralizadas: Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT), Instituto Costarricense de Ferrocarriles (INCOFER), Instituto Costarricense de Puertos (INCOP), Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo de la Vertiente Atlántica (JAPDEVA). En el caso del MOPT se debe indicar que incluye sus consejos adscritos y órganos desconcentrados: Consejo Nacional de Vialidad (CONAVI), Consejo de Seguridad Vial (COSEVI), Consejo de Transporte Público (CTP), Consejo Técnico de Aviación Civil (CETAC), Consejo Nacional de Concesiones (CNC) y el Tribunal Administrativo de Transportes (TAT), dicha forma de organización responde a lo establecido en el Decreto Ejecutivo No. 27917-MOPT, denominado Reforma Organizativa y Funcional del MOPT, es decir, el Sector Transporte reúne un total de 10 instituciones independientes. Al respecto, se procura mantener un Ministerio de Obras Públicas y Transportes como Órgano del Poder Ejecutivo, con una estructura básica y funciones de Órgano Rector en políticas para el Sector de Transportes y Obras Públicas y los Consejos Subsectoriales antes citados, como entes descentralizados, con independencia y capacidad financiera, organizativa y administrativa plenas y personería y capacidad jurídica propias. 21
En este punto se debe tener claro que en la actualidad la Dirección de Planificación Sectorial tiene un ámbito de acción que puede ser dividido en institucional y otro sectorial, esto debido a la función rectora del MOPT definida en el Decreto Ejecutivo No. 27917-MOPT. No obstante, para obtener una comprensión del Sistema Nacional de Planificación (SNP) de la Administración Pública del Estado Costarricense, y de sus componentes, a continuación se hace una breve explicación al respecto. La Ley de Planificación Nacional No. 5525, constituye la columna vertebral de las labores de Planificación del Estado Costarricense, que norma las actividades de programación, presupuestaria, ejecución y evaluación de las acciones estratégicas del Gobierno. Por abarcar una gran cantidad de temas técnicos y de especialidad, los mismos han sido instrumentados en cuerpos legales especiales complementarios, mediante decretos ejecutivos que dictan directrices, normas técnicas, reglamentos y la aplicación de manuales, tales como: Planes Nacionales de Desarrollo, se desarrolla uno para cada Administración. Creación, Organización y Funcionamiento del Sistema Nacional de Contralorías de Servicios, Decreto Ejecutivo Nº 34587-PLAN. Reglamento Orgánico del Poder Ejecutivo, Decreto Ejecutivo No. 34582-MP-PLAN. Reglamento para la Constitución y Funcionamiento del Sistema Nacional de Inversión Pública, Decreto Ejecutivo No. 34694-PLAN- H. Sistema Nacional de Evaluación (SINE), Decreto Ejecutivo No. 35755-PLAN. Creación de la Comisión de Coordinación Técnica Interinstitucional de Planificación, Programación y Evaluación de la Gestión Institucional y Sectorial del Poder Ejecutivo, Decreto Ejecutivo No. 36901-PLAN-H. Normas Técnicas, Lineamientos y Procedimientos de Inversión Pública de Costa Rica, Decreto Ejecutivo No. 35374-PLAN. Reglamento General del Sistema de Planificación, Decreto Ejecutivo No. 37735. Con respecto al tema de análisis de este informe de control interno, se hará referencia al Reglamento General del Sistema de Planificación, que es el cuerpo legal que regula la constitución, organización, funciones y relaciones del SNP, como un conjunto articulado de instituciones públicas, subsistemas y normativa. 22
Según el artículo 6 del Reglamento General del Sistema de Planificación, el SNP está constituido por los siguientes órganos: Presidente de la República MIDEPLAN Consejos Sectoriales Ministros Rectores Sectoriales Secretarías Sectoriales Unidades de Planificación Institucional (UPI) Comisión de Eficiencia Administrativa En nuestro caso, nos concentraremos en las figuras de Secretaría Sectorial y en la Unidad de Planificación Institucional, considerando que la primera debe apoyar al Ministro en su rol de Rectoría del Sector Transporte y en la segunda como Jerarca responsable de la Institución (MOPT). En razón de lo anterior, se abordará el tema de ejecución de funciones de planificación desde esta premisa, iniciando con la Planificación Institucional. 2.2.1 Planificación Institucional En el Decreto Ejecutivo No. 27917-MOPT se definió la estructura del MOPT, de la siguiente forma: 1. Nivel superior: con funciones de dirección política, asesoría, rectoría, planificación, fiscalización y regulación. Algunas de las dependencias que constituyen este nivel de organización son: los Despachos del Ministro y Viceministros, Oficialía Mayor, Dirección Jurídica, Auditoría, Planificación Sectorial, Informática, entre otras. 2. Nivel de Unidades Coordinadoras y Ejecutoras: con funciones de ejecución de las labores específicas con las cuales debe cumplir el Ministerio por imperativo legal. Comprende las Divisiones de: Obras Públicas, Transportes, Marítimo Portuaria y Administrativa; cada una de estas Divisiones están compuestas por una serie de Direcciones que realizan actividades puntuales. 3. Nivel de Consejos Sectoriales: Este nivel comprende los Consejos que como órganos o entes desconcentrados o descentralizados, mantienen ligamen o adscripción con el Ministerio de Obras 23