Capacitación NUEVAS MODALIDADES DE FORMACIÓN para Directivos Públicos en el marco de la Transformación del Estado Lic. Carlos Faroppa Maillot Sub-Director de la Escuela de Funcionarios Públicos de la Oficina Nacional del Servicio Civil Transformación, Estado y Democracia 31 101
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Capacitación Nuevas modalidades de Formación para Directivos Públicos en el marco de la Transformación del Estado Carlos Faroppa Maillot 1 I. INTRODUCCIÓN Creo necesario explicitar algunos conceptos, así como también asumir definiciones que hacen a la cuestión de la formación y capacitación de los funcionarios públicos, en particular a aquellos pertenecientes a la Administración Central. Cómo podemos definir a un Directivo Público? Un modo sería enumerar una serie de habilidades y conocimientos, de competencias, de las cuales una sería indiscutible: conducción de personas y procesos. Sólo a efectos demostrativos y para dotar de cierta lógica a nuestro planteo de formación, el nuevo Escalafón de Conducción debería contemplar por lo menos tres niveles: Supervisión, Dirección Media y otro definido como Alta Dirección. De esta forma reconoceríamos tres franjas donde la conducción directa de personas tendría un peso mayor en aquella definida como Supervisión, mientras que el énfasis en la dirección de procesos recaería con un grado mayor de especificidad para la Dirección Media y la Alta Dirección. Para delimitar el alcance de este trabajo voy a hacer foco en la Dirección Media y en la Alta Dirección, en referencia a la formación de quienes ocuparán estos cargos. En cuanto a asumir definiciones, afirmo que una política de formación dirigida a los funcionarios públicos en general y particular para aquellos del Escalafón de Conducción de la Administración Central, debe estar articulada con la carrera funcional de manera precisa. Dicha política debe contribuir a la dignificación de la función publica, a la profesionalización de la misma y a fortalecer la carrera administrativa. El reconocimiento de la carrera administrativa y su importancia, puede tener una lectura desde el campo de la formación y capacitación que se inicie con el ingreso a la Administración Pública y culmine en su más alto nivel, contribuyendo de esta manera a la movilidad dentro de la carrera funcional. Una buena correlación entre formación y carrera, generaría una trayectoria posible y visible desde el ingreso, permitiendo la creación de proyectos personales de futuro, convergentes con la mejora de la gestión. Para el ingreso a la función pública, así como también para cualquier instancia de ascenso, reivindicamos el concurso como forma de hacer posible una carrera en la Administración, que se precie de tal y actúe además como un incentivo para la formación. 1 Licenciado en Ciencias de la Educación (FHCE-Universidad de la República), Sub-Director de la Escuela de Funcionarios Públicos de la Oficina Nacional del Servicio Civil Presidencia de la República. Ponencia presentada en el Encuentro Nacional de Entidades de Capacitación de Organismos del Estado los días 14 y 15 de setiembre de 2006. Transformación, Estado y Democracia 31 103
Nuevas modalidades de Formación para Directivos Públicos - Carlos Faroppa II. LA ESCUELA DE FUNCIONARIOS PÚBLICOS: MOMENTO DE TRANSICIÓN Y DE OPORTUNIDADES PARA EL CAMBIO La Escuela de Funcionarios viene desarrollando en forma normal sus dos cursos principales denominados Alta Dirección Pública, programa dirigido a funcionarios con vocación de ascenso a cargos de Sub-Director de División y Director de División. También el curso Supervisión Directiva orientado a funcionarios que aspiren a cargos de Jefe de Sección, Sub-Jefe de Departamento y Jefe de Departamento. A estos se le suman otro tipo de cursos orientados a la demanda proveniente de los distintos organismos estatales, incluyendo por supuesto la Administración Central: Trabajo en Equipo, Procedimiento Administrativo, Gerenciamiento de Proyectos, Negociación, Introducción a la Función Pública, etc. Es de destacar que cursos y contenidos están siendo discutidos con los docentes de la Escuela de Funcionarios Públicos, iniciando un proceso de participación orientado al fortalecimiento institucional. A su vez la Escuela tiene definida una propuesta de Maestría dirigida a la Alta Dirección: Maestría en Gestión y Políticas Públicas. Definimos la misma como un pos-grado de nivel universitario dirigido a funcionarios públicos, con una formación de tipo generalista y cuya distinción principal es la de tener una orientación profesionalista. Entendemos que un post-grado universitario prestigiaría el acceso al más alto nivel de la carrera administrativa, constituyéndose también en un factor de legitimación de este tipo de cargos. Los mismos se vinculan, entre otras cosas, a la instrumentación de las políticas definidas por las autoridades competentes, asesorándolas técnicamente en la planificación, instrumentación y evaluación de las mismas. Por esta condición, son un nexo entre la Administración y las autoridades políticas. Esas funciones definen las razones de una formación generalista, no por oposición a otra definida como especialista, sí por el tipo de prácticas a enfrentar en su vida laboral por los futuros egresados. Por ello deben tener conocimientos generales en determinadas áreas. Las mismas se resumen en cuatro ejes temáticos, cursos de carácter obligatorio u optativo y una pasantía. Las áreas temáticas son las siguientes: 1. Estado y Políticas Públicas (Sistema Político Nacional, Evolución y Trans formación del Estado, Análisis de Políticas Públicas, Políticas Sociales) 2. Gestión Pública (Gerenciamiento de Proyectos, Teoría de las Organizaciones, Cultura Organizacional, Planificación Estratégica, Dirección de Recursos Humanos, Negociación, Ética Pública) 3. Derecho Público (Derecho Constitucional, Derecho Administrativo) 4. Economía del Sector Público (Finanzas Públicas, Presupuesto, Sistema Tributario, Economía y Desarrollo, Contabilidad Pública). Capacitación 104 Transformación, Estado y Democracia 31
Nuevas modalidades de Formación para Directivos Públicos - Carlos Faroppa Capacitación Los cursos obligatorios u optativos darían cuenta, a título de ejemplo: Relaciones Internacionales, Integración Regional, Educación en Derechos Humanos, Negociación Colectiva, etc.. Definimos nuestra Maestría también como profesionalista, pues ella debe contar no solo con funcionarios poseedores de un titulo de grado, o algunos años de estudios universitarios, también debe permitir el acceso a aquellos funcionarios que demuestren competencia notoria en la Administración Pública. Estos funcionarios son un activo que la Administración no puede perder, por el contrario debe invertir en ellos, potenciarlos. Esta Maestría se presenta como la instancia máxima en la formación y por tal es articuladora de todo el sistema de formación y capacitación. De esta manera los cursos dirigidos al nivel de Dirección Media deben de ser un propedeútico a la Maestría, pero no agotarse en ese objetivo. Si bien es importante porque entre otras cosas permitiría ir construyendo una población mas homogénea dirigida hacia la Maestría, también colaboraría en el sentido de desarrollar un lenguaje común entre los dos niveles mas altos de la conducción. Pero el Curso de dirección Media debe tener su especificidad en los aspectos mas instrumentales de la gestión publica, generando capacidades de análisis y de conducción de programas y proyectos, por ejemplo. En otras palabras debe tener una fuerte orientación a la aplicación de conocimientos y saberes. Si bien la Maestría la implementaría una institución universitaria y el Curso de Dirección Media lo realizará la Escuela de Funcionarios Públicos, estos dos niveles de formación contribuirán a construir una masa crítica en la Administración Pública, generando también en el mediano plazo capacidades propias mediante una construcción institucional que nos habilite iniciar una sistematización de conocimientos aplicados. III. ALGUNOS ASPECTOS COMUNES A LA FORMACIÓN DIRIGIDA A LA ALTA DIRECCIÓN Y A LA DIRECCIÓN MEDIA Intentaré analizar por lo menos dos aspectos, a mi juicio, relevantes. El primero refiere a una dimensión instrumental de la formación: la carga horaria y el formato de los cursos. El segundo hace centro en un aspecto pedagógico: la relación teoríapráctica y la metodología de enseñanza-aprendizaje. Acerca de la instrumentación de los cursos Dedicación Total : Supone una formación a tiempo completo del participante: por ejemplo jornadas de 8 horas. La ventaja comparativa surge de la dedicación total a la formación por parte del funcionario durante un tiempo prolongado, evitando de esta manera la superposición de tareas. Sus desventajas más notorias pueden referirse al alejamiento durante ese período de tiempo del funcionario de la cotidianeidad de la Administración y las probables resistencias por parte de los organismos de origen por perder un cuadro de conducción por un lapso de tiempo importante. Dedicación Parcial: Es una modalidad de formación que trata de conciliar la carga horaria con las necesidades y/o resistencias del organismo de origen. Para asegurar Transformación, Estado y Democracia 31 105
Nuevas modalidades de Formación para Directivos Públicos - Carlos Faroppa una formación de calidad, es decir que privilegie los tiempos educativos, se debería dedicar una semana a tiempo completo con jornadas de 8 horas diarias, combinadas con tres semanas sucesivas de un día de 8 horas de clase. Seria un régimen de inmersión parcial, para denominarlo en forma provisional. Esta modalidad permitiría conciliar los tiempos de formación con la continuidad de las funciones en su organismo de origen. Además evitaría el alejamiento de las prácticas reales de la administración pública. Para implementar cualquier modalidad es necesario recordar la necesidad de información cuantitativa y cualitativa actualizada, referente a los funcionarios públicos en general. El manejo de esta información es clave pues permitirá una planificación cuyo objetivo principal es el de contribuir desde nuestra área, a la Transformación del Estado. Aspectos pedagógicos: un difícil equilibrio entre teoría-práctica y la metodología de enseñanza-aprendizaje La currícula de los cursos de Alta Dirección y Dirección Media debe centrar sus contenidos en la gestión del sector público, en la especificidad del mismo. Necesariamente debería combinar en forma adecuada una orientación instrumental, dirigida a adquirir capacidades operativas junto a una actualizada formación teórica. Esas capacidades operativas se pueden visualizar como una caja de herramientas que el alumno dispondrá al egresar de los cursos para poder aplicarla en sus nuevas responsabilidades. Los aspectos instrumentales y operativos deben relacionarse con las prácticas actuales, orientadas a su superación en cuanto a efectividad y eficiencia en la gestión. Los programas dirigidos a los futuros cuadros de conducción en sus más altos niveles, son programas de formación, por tal fundamento la importancia del necesario conocimiento teórico, actualizado, para asegurar una mirada prospectiva y crítica acerca de la experiencia nacional, regional e internacional. Lo anterior no inhibe la fuerte presencia de las prácticas en la currícula. Por ejemplo la Maestría prevé una pasantía como trabajo de campo estimada en 100 horas y orientada por un tutor. El Curso de Dirección Media tiene en las tutorías no solo una carga horaria importante, supondrá también el 50% de la calificación final. Pero hay un aspecto a desarrollar que implica una decisión pedagógica: la metodología de enseñanza-aprendizaje. Esta se debe ajustar a la formación dirigida a adultos en particular y también debe cumplir con la adquisición de saberes concretos, prácticos. En primer lugar los adultos se orientan a adquirir aprendizajes significativos, es decir vinculados a sus necesidades y expectativas. En segundo lugar se trata de ejercer nuevas prácticas orientadas al cambio de organizaciones complejas, como son las organizaciones publicas. Un ejemplo puede ser la ruptura con prácticas anteriores de gestión sustentadas en rutinas burocratizadas o la generación de una nueva cultura organizacional basada en la innovación y la gestión por resultados. El aprendizaje en base a problemas, la presentación de casos de estudio propuestos por los propios alumnos, un régimen de tutorías potente, se presentan como opciones válidas para asegurar un buen engarce entre teoría y práctica. 106 Transformación, Estado y Democracia 31