EL IMPACTO DE LA CRISIS EN LAS CUENTAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL

EL IMPACTO DE LA CRISIS EN LAS CUENTAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL La crisis económica y financiera que atraviesa España desde 2008 y sus graves consecuencias sobre el empleo han llevado a que la Seguridad Social entre en déficit, debido fundamentalmente al descenso de la recaudación por cotizaciones sociales, principal fuente de financiación del sistema. El déficit (o superávit) de la Seguridad Social se puede medir de dos maneras: a través de la ejecución presupuestaria, en cuyo caso se considera únicamente al Sistema (entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social y mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social) o bien a través de la Contabilidad Nacional, que hace alusión al conjunto de la Administración de la Seguridad Social y que incluye, además de al Sistema, al Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE) y al Fondo de Garantía Salarial (FOGASA) (recuadro 1). En el año 2010 entró en déficit el conjunto de la Administración de la Seguridad Social, ante el fuerte deterioro registrado por el saldo de las cuentas del SEPE y el FOGASA, y un año después lo haría el sistema. En este contexto, la necesidad de aliviar las tensiones de liquidez en determinados momentos del año y hacer frente al pago de las obligaciones relativas a las pensiones de carácter contributivo, hizo que en 2012 se formalizaran las primeras disposiciones del Fondo de Reserva de la Seguridad Social. Desde que en 1999 se produjera la desvinculación total de la Seguridad Social y la Sanidad, una vez que el Estado asumió la financiación de la asistencia sanitaria 1, las cuentas de 1 La asunción del Estado de la asistencia sanitaria se realiza a través de la Ley 24/1997, de 15 de julio, de Consolidación y racionalización del sistema de la Seguridad Social y del modelo de financiación de la la Seguridad Social habían venido arrojando superávit año tras año. La favorable evolución del empleo registrada durante la última fase expansiva de la economía española, permitió que los ingresos no financieros del sistema cubrieran con holgura los gastos, dando lugar, en consecuencia, a continuos superávit que durante determinados años llegaron a superar el 1,0 por 100 del PIB. Sin embargo, el estallido de la crisis en 2008 supuso el inicio de un periodo de intensa destrucción de empleo, que, unido al paulatino avance del gasto en pensiones asociado al proceso de envejecimiento de la población española, ha acabado afectando al equilibrio financiero del sistema. El primer déficit, correspondiente al conjunto de las Administraciones de la Seguridad Social, se produjo, como ya se ha señalado, en 2010, tanto en el SEPE como en el FOGASA. El fuerte incremento del desempleo dio lugar a un importante avance de la tasa de cobertura y, con ello, del gasto del SEPE en prestaciones por desempleo, mientras que el aumento del número de empresas declaradas en situación de concurso de acreedores o en situación legal de insolvencia, sanidad en el marco autonómico aprobado a finales de 1997. En coherencia con la separación de fuentes de financiación del sistema que se quiso afianzar con esta norma, la ley determinó la naturaleza no contributiva de las prestaciones sanitarias a efectos de su financiación con cargo a transferencias del Estado. CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA [9

RECUADRO 1 LA MEDICIÓN DEL SALDO DE LAS CUENTAS DE LA SEGURIDAD SOCIAL El saldo de las cuentas de la Administración de la Seguridad Social, es el que se tiene en cuenta a la hora de determinar el objetivo de estabilidad presupuestaria recogido en el Programa de Estabilidad de España. Se expresa en términos de Contabilidad Nacional, es decir, aplicando los criterios metodológicos del Sistema Europeo de Cuentas (SEC 95), que permite la comparación homogénea entre los distintos Estados miembros, siendo, por tanto, el utilizado a efectos de la aplicación del Procedimiento de Déficit Excesivo y del Pacto de Estabilidad y Crecimiento. Bajo esta metodología, la Administración de la Seguridad Social agrupa a las distintas unidades institucionales públicas, centrales y territoriales, cuya función principal consiste en gestionar las actividades ligadas al sistema de protección social: la Tesorería general y demás entidades gestoras y colaboradoras (mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social, Instituto Nacional de la Seguridad Social, Instituto de Mayores y Servicios Sociales, Instituto Nacional de Gestión Sanitaria e Instituto Social de la Marina), el Servicio Público de Empleo Estatal (SEPE) y el Fondo de Garantía Salarial (FEOGA). Por su parte, el déficit o superávit del sistema de la Seguridad Social por operaciones no financieras, incluye las cuentas de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social y las mutuas. En este caso, la metodología utilizada para su cálculo es la de la contabilidad pública, a través de la ejecución presupuestaria, donde se reconocen las cantidades efectivamente gastadas (obligaciones reconocidas) y los ingresos obtenidos en el ejercicio (derechos reconocidos). La diferencia entre los derechos y las obligaciones reconocidos dan lugar al déficit o superávit del sistema. Las principales diferencias entre las metodologías de la contabilidad pública y de la contabilidad nacional, tienen que ver con aspectos que afectan tanto a la delimitación del sector público como a la valoración y clasificación de los ingresos y gastos, lo que en última instancia justifica que los niveles de déficit o superávit obtenidos en ambos casos sean también diferentes. provocó un avance también significativo de los gastos del FOGASA relacionados con los salarios e indemnizaciones, que no pudo ser cubierto por cotizaciones sociales. En 2011, fue el sistema de la Seguridad Social el que entró en déficit, una vez que los gastos no financieros, relacionados fundamentalmente con las prestaciones de carácter contributivo, dejaron de ser cubiertos por los ingresos procedentes de las cotizaciones sociales y de las transferencias corrientes. Así, desde el superávit máximo alcanzado en 2007 del 1,39 por 100 del PIB, el sistema pasó en 2011 a un saldo negativo del 5 por 100, que continuaría deteriorándose los años siguientes, hasta situarse en 2013 en el -0,87 por 100 del PIB (gráfico 1). Además, desde el año 2012 entra también en déficit el segmento contributivo del sistema, en cuanto que los ingresos por cotizaciones sociales ya no son capaces de cubrir por sí solos el pago de las prestaciones contributivas. Los ingresos del sistema acusan la fuerte destrucción de empleo La afiliación en alta laboral a la Seguridad Social aumentó entre los años 1994 y 2007 (última fase expansiva de la economía española) en más de 7 millones de cotizantes, alcanzándose el máximo histórico en 2007, con 19.231.986 afiliaciones en media anual (gráfico 2). Sin embargo, a finales de ese mismo año se inicia la crisis financiera 10] CAUCES 27

GRÁFICO 1 EVOLUCIÓN DEL PIB, LA AFILIACIÓN Y EL DÉFICIT (-) / SUPERÁVIT (+) DEL SISTEMA DE LA SEGURIDAD SOCIAL, 2007-2013 2,0 4,0 1,5 2,0 1,0 En porcentaje del PIB 0,5-0,5-2,0-4,0 En porcentaje -1,0-6,0-1,5 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 N Déficit (-) / Superávit (+) (% del PIB) 1,39 1,34 0,84 0,23-5 -0,56-0,87 PIBpm (var. anual, en %) 3,5 0,9-3,8-0,2 0,1-1,6-1,2 Afiliación (var. anual, en %) 3,0-0,5-5,8-1,9-1,3-3,3-3,3-8,0 Fuente: Secretaría de Estado de Seguridad Social (MESS), e INE, Contabilidad Nacional de España. internacional en Estados Unidos, que un año después se trasladaría a la economía real de la mayor parte de los países en desarrollo, y que tendría especial incidencia en España, por el estallido de la burbuja inmobiliaria, suponiendo el inicio de un largo periodo de intensa destrucción de empleo, con graves consecuencias para el sistema de la Seguridad Social. A partir de junio de 2008 la afiliación en alta comienza a registrar tasas de variación interanual negativas, tendencia que continuará de manera ininterrumpida hasta enero de 2014. A lo largo de este periodo desaparecen 3,2 millones de afiliaciones; es decir, en seis años de crisis se perdieron prácticamente la mitad de las afiliaciones creadas durante los cerca de 14 años que duró la última fase expansiva de la economía española. Aunque el primer descenso de la afiliación se produce en 2008, los ingresos por cotizaciones sociales que representan más del 80 por 100 de los recursos no financieros del sistema y que durante buena parte de la etapa expansiva alcanzaron niveles anuales del entorno del 10 por 100 del PIB, siguen creciendo hasta un año después (gráfico 3). Coincidiendo con la primera recesión de la actual crisis económica, en 2009 la afiliación cae más del 5 por 100 (alrededor de 1.100.000 afiliados), lo que da lugar a un descenso de los ingresos por cotizaciones sociales del 1,4 por 100. En el caso de los ingresos procedentes de la cotización de los ocupados, la caída es superior, del 4,3 por 100, si bien queda parcialmente compensada por el avance, en un 32 por 100, de los ingresos procedentes de las cotizaciones de los desempleados, en línea con el fuerte incremento del desempleo, de más de un millón y medio de personas en solo ese ejercicio. Los años posteriores se modera la caída de los ingresos por cotizaciones hasta la segunda recesión en 2012, cuando retroceden un 4 por 100, CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA [11

GRÁFICO 2 EVOLUCIÓN DE LA AFILIACIÓN MEDIA MENSUAL (En miles y en porcentaje) 20.000 19.500 19.000 18.500 18.000 17.500 17.000 16.500 16.000 15.500 15.000 6,0 4,0 2,0-2,0-4,0-6,0-8,0 ene-07 may-07 sep-07 ene-08 may-08 sep-08 ene-09 may-09 sep-09 ene-10 may-10 sep-10 ene-11 may-11 sep-11 ene-12 may-12 sep-12 ene-13 may-13 sep-13 ene-14 may-14 N Tasa de variación interanual, en % 1 Afiliación media mensual (en miles) Fuente: Secretaría de Estado de Seguridad Social (MESS). como consecuencia del descenso de los ingresos procedentes de los ocupados del 4,7 por 100, frente a un avance de los procedentes de los desempleados del 1,8 por 100. Finalmente, en 2013 se modera nuevamente la caída de los ingresos por cotizaciones sociales hasta el 2,9 por 100. En esta ocasión, destaca la importante caída de las cotizaciones procedentes del desempleo, en un 12,7 por 100, debido al aumento del paro de larga duración y, en consecuencia, a la caída de la tasa de cobertura del desempleo, que cierra 2013 en el 62,3 por 100, después de alcanzar su máximo en 2010, con el 78,4 por 100 de los desempleados cubiertos por esta prestación. En este contexto de desplome de la principal partida de ingresos del sistema, las transferencias corrientes, que generalmente habían representado menos del 10 por 100 de los recursos totales no financieros, aumentan su participación en los dos últimos años, y muy especialmente en 2013, llegando a alcanzar un peso del 15 por 100 sobre el total de los ingresos. Dentro de esta partida, el mayor avance lo registran las transferencias procedentes del Estado y, muy especialmente, las dirigidas a la financiación de los complementos a mínimos de pensión, cuyo gasto, de acuerdo con la disposición transitoria decimocuarta del texto refundido de la Ley general de la Seguridad Social: Aplicación paulatina de la financiación de los complementos a mínimos de las pensiones contributivas de la Seguridad Social, debía ser asumido completamente por el Estado antes del 1 de enero de 2014. Desde la aprobación de dicha disposición en el año 2002, la aportación del Estado se fue incrementando anualmente en 300 millones de euros, excepto en el año 2011 que lo hizo únicamente en 100 millones; en 2012 aumentó hasta 1.000 millones de euros y en 2013, con un año de antelación a la fecha límite, el Estado asumió la financiación plena de los complementos a mínimos, contribuyendo con ello a aliviar en cierta medida la insuficiencia de ingresos del sistema derivada de la crisis. 12] CAUCES 27

GRÁFICO 3 EVOLUCIÓN DE LOS PRINCIPALES INGRESOS DEL SISTEMA, 2007-2013 (Millones de euros y porcentaje) Ingresos por cotizaciones sociales 110.000 108.000 106.000 104.000 102.000 100.000 98.000 96.000 94.000 92.000 31,8 16,7 12,3 7,9 3,8 0,5 1,8-4,3-3,1-0,8-1,8-5,6-4,7-12,7 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 4 3 2 1-1 -2 N Cotiz. desempl. (var %) N Cotiz. ocup. (var %) Ingresos totales (mill. euros) 18.000 16.000 14.000 12.000 10.000 Ingresos por transferencias corrientes 69,9 8 7 6 5 4 8.000 6.000 4.000 13,0 15,1 23,8 10,1 3 2 1 2.000 1,2 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013-3,8-1 N TV % Mill. euros Fuente: Secretaría de Estado de Seguridad Social (MESS). Además, en 2013 el Estado hizo frente al pago de obligaciones pendientes de ejercicios anteriores de Seguridad Social de los cuidadores no profesionales de las personas en situación de dependencia, lo que contribuye a explicar el extraordinario aumento, de carácter coyuntural, de las transferencias corrientes en dicho ejercicio, del 70 por 100 en tasa interanual (gráfico 3). Por tanto, el avance de las transferencias corrientes durante determinados ejercicios del periodo de crisis y, en menor medida, de los ingresos procedentes de las cotizaciones sociales de los desempleados, habrían amortiguado en parte la caída de ingresos por cotizaciones sociales de los ocupados. Sin embargo, en la medida en que, tal y como se ha visto, el aumento de las CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA [13

La evolución de los gastos del sistema de la Seguridad Social se encuentra estrechamente relacionada con factores demográficos, en la medida en que la principal partida de gasto la constituyen las pensiones contributivas, financiadas a través de cotizaciones sociales de empresas y trabajadores. transferencias ha sido coyuntural y la evolución de los ingresos por cotizaciones procedentes del desempleo parece haberse revertido, de cara a los próximos ejercicios, el comportamiento de los ingresos no financieros del sistema vendrá determinado prácticamente en su totalidad por la evolución del empleo. A este respecto, cabe señalar que desde el mes de febrero de 2014 la afiliación en alta a la Seguridad Social ha vuelto a crecer en términos interanuales, observándose mejoras progresivas a medida que avanza el año (gráfico 2). No obstante, dicho avance se centra mayormente en el régimen de Autónomos; prácticamente sólo crece en el sector servicios, y el grupo de cotización que más se incrementa es el de trabajadores mayores de 18 años no cualificados, cuyas bases de cotización se encuentran entre las más bajas del sistema (cuadro 1). Asimismo, siguen ganando significación las jornadas laborales a tiempo parcial y, todo ello, en el contexto de una tendencia generalizada de moderación salarial. A lo largo de 2013 y principios de 2014 se han ido abordando diferentes modificaciones de distinto signo que afectan a las bases de cotización a la Seguridad Social 2, cuyos resultados sobre la recaudación del sistema todavía son inciertos. Entre ellas destaca el incremento de la base máxima de cotización en el Régimen General un 5 por 100 3, la inclusión de conceptos extrasalariales en la base de cotización (pluses de transporte y distancia, tickets restaurante y otras asignaciones asistenciales, contribuciones a aportaciones a Planes de pensiones, etc.) 4, o la introducción de una tarifa plana en la cotización a la Seguridad Social por contingencias comunes para la contratación de nuevos trabajadores indefinidos 5. Los gastos del sistema se moderan por las reformas del sistema y la consolidación fiscal La evolución de los gastos del sistema de la Seguridad Social se encuentra estrechamente relacionada con factores demográficos, en la medida en que la principal partida de gasto la constituyen las pensiones contributivas (en torno al 80 por 100 del total), financiadas a través de cotizaciones sociales de empresas y trabajadores. La gran mayoría son pensiones de jubilación, cuyo gasto muestra una tendencia ascendente, en consonancia con la evolución del colectivo de pensionistas cada vez más elevado debido al proceso de envejecimiento de la población española y de la cuantía de la prestación, que viene determinada por el efecto sustitución y por la revalorización anual de las pensiones. Por su parte, las 2 Véase CES, Memoria socioeconómica y laboral de España 2013. 3 Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013. 4 Real Decreto-ley 16/2013, de 20 de diciembre, de medidas para favorecer la contratación estable y mejorar la empleabilidad de los trabajadores. 5 Real Decreto-ley 3/2014, de 28 de febrero, de medidas urgentes para el fomento del empleo y la contratación indefinida. 14] CAUCES 27

CUADRO 1 TRABAJADORES AFILIADOS A LA SEGURIDAD SOCIAL (Promedio de afiliaciones entre los meses de enero y mayo, y tasa de variación anual, en %) Regímenes de la Seguridad Social enero-mayo 2013 enero-mayo 2014 Variación (%) TOTAL 16.165.784 16.320.809 1,0 Régimen General 11.902.102 11.994.589 0,8 Régimen Especial de Minería del Carbón 4.171 4.277 2,5 Sistema Especial Agrario 767.881 768.086 Régimen Especial de Trabajadores Autónomos 3.009.463 3.066.576 1,9 Sistema Especial de Empleados del Hogar 422.010 426.806 1,1 Régimen Especial de Trabajadores del Mar 60.157 60.475 0,5 Sectores de actividad enero-mayo 2013 enero-mayo 2014 Variación (%) TOTAL 16.165.784 16.320.809 1,0 Agrario 1.119.175 1.121.718 0,2 Industria 2.014.915 2.002.031-0,6 Construcción 997.762 961.256-3,7 Servicios 12.012.951 12.220.059 1,7 Grupo de cotización (Rég General y Carbón) enero-mayo 2013 enero-mayo 2014 Variación (%) TOTAL 11.906.273 11.998.866 0,8 Ingenieros y licenciados 1.206.461 1.225.328 1,6 Ingenieros técnicos y peritos 949.784 963.930 1,5 Jefes administrativos 590.622 576.122-2,5 Ayudantes no titulados 468.331 476.175 1,7 Oficiales administrativos 1.674.079 1.663.264-0,6 Subalternos 592.893 591.487-0,2 Auxiliares administrativos 1.547.826 1.553.465 0,4 Oficiales de 1ª y de 2ª 2.046.793 2.028.975-0,9 Oficiales de 3ª y especialistas 1.255.627 1.270.286 1,2 Trabajadores > 18 años no cualificados 1.567.796 1.644.489 4,9 Trabajadores < de 18 años 5.902 5.161-12,5 Fuente: Ministerio de Empleo y Seguridad Social. pensiones no contributivas, dirigidas a aquellas personas que no habiendo podido acceder a la esfera contributiva carecen de recursos económicos, y cuyo gasto se financia íntegramente a través de las aportaciones del Estado, mantienen un nivel de gasto muy reducido (del entorno del 3 por 100 del total del sistema) y una tendencia ligeramente descendente, acorde con la disminución del número de beneficiarios. Los años previos a la crisis, concretamente durante el periodo 2000-2007, el crecimiento del gasto en pensiones contributivas se situaba en el 6,6 por 100 de media anual, frente a un avance medio anual del número de pensiones contributivas en vigor del 1,2 por 100. Sin embargo, entre los años 2008 y 2013, la variación anual del gasto se modera hasta el 5,1 por 100 de media anual, mientras que el incremento del número CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA [15

GRÁFICO 4 EVOLUCIÓN DEL GASTO EN PENSIONES CONTRIBUTIVAS Y DEL NÚMERO DE PENSIONES, 2007-2013 Gasto en pensiones contributivas 120.000 100.000 80.000 8,2 6,2 6,2 6,4 9,0 8,0 7,0 6,0 60.000 4,0 4,0 4,9 5,0 4,0 40.000 3,0 20.000 2,0 1,0 0 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 N TV % Mill. euros Pensiones contributivas en vigor 9.200 9.000 8.800 1,3 1,4 1,7 1,6 1,5 1,3 1,6 1,8 1,6 1,4 1,2 8.600 1,0 8.400 0,8 8.200 8.000 0,6 0,4 0,2 7.800 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 N TV % Número Fuente: Secretaría de Estado de Seguridad Social (MESS). de pensiones se acelera hasta el 1,6 por 100 de media anual (gráfico 4). La explicación a la moderación del gasto durante el periodo de crisis, a pesar de la evolución alcista de las pensiones, responde fundamentalmente a las diferentes actuaciones llevadas a cabo por la Administración pública, en el marco de la estrategia de política económica del Gobierno recogida en el Programa de Estabilidad y en el Programa Nacional de Reformas. En el ámbito de las prestaciones, se han llevado a cabo diferentes medidas, algunas de carácter coyuntural de efecto inmediato, con impacto en los años más recientes, como la modificación en la revalorización de las pensiones, en cuanto que se trata de uno de los factores 16] CAUCES 27

que más condiciona la evolución anual del gasto del sistema. Así, durante determinados ejercicios se suspendió la revalorización inicial de las pensiones (excepto en las pensiones mínimas del sistema, las del SOVI no concurrentes y las pensiones no contributivas), y no se actualizaron en función de la desviación producida entre el IPC previsto y el real. Sin embargo, de cara a los próximos años, las medidas que tienen una mayor trascendencia, por su carácter estructural y su incidencia sobre el sistema de pensiones en su conjunto, son las que se enmarcan fundamentalmente en la Ley 27/2011, de 1 de agosto, sobre Actualización, adecuación y modernización del sistema de Seguridad Social, con entrada en vigor en 2013. Entre estas medidas, destacan la prolongación de la vida laboral, con la elevación gradual entre 2013 y 2027 de la edad legal de jubilación en dos años hasta los 67 años; la ampliación del período considerado para determinar la base reguladora, de 15 a 25 años, o cambios en el acceso a la jubilación parcial y a la jubilación anticipada, entre otras. Destaca asimismo, el Real Decreto-ley 5/2013, de 15 de marzo, de medidas para favorecer la continuidad de la vida laboral de los trabajadores de mayor edad y promover el envejecimiento activo, que introduce importantes modificaciones en la regulación de la jubilación anticipada, voluntaria o involuntaria, de la jubilación parcial y la compatibilidad entre la percepción de una pensión de jubilación y el trabajo por cuenta propia o ajena, en determinadas condiciones 6. Más recientemente, la Ley 23/2013, de 23 de diciembre, reguladora del Factor de Sostenibilidad y del Índice de Revalorización del Sistema de Pensiones de la Seguridad Social, viene a modificar el sistema de revalorización automática de las pensiones, previendo además, a partir de 2019, el establecimiento de un factor de sostenibilidad en función de la esperanza de vida, que 6 Véase CES, Memoria socioeconómica y laboral de España 2013. tendrá efectos directos sobre la cuantía inicial de las pensiones y que se revisará automáticamente cada cinco años. En lo que respecta a la revalorización de las pensiones, cabe recordar que hasta la entrada en vigor del Índice de Revalorización, en enero de 2014, el mantenimiento del poder adquisitivo de las pensiones venía regulado por la Ley 24/1997 de Consolidación y racionalización del sistema de la Seguridad Social, y se realizaba mediante su revalorización automática en función de la variación del Índice de Precios de Consumo (IPC). Por su parte, la nueva normativa introduce un nuevo Índice de revalorización basado en una serie de variables con incidencia en los gastos e ingresos del sistema, incluido el efecto sustitución y el número de pensiones, con unos límites máximo y mínimo que garantizan que en ningún caso el incremento nominal de las pensiones será inferior al 0,25 por 100, ni superior al IPC más el 0,50 por 100. Con la normativa anterior, la revalorización media anual hasta el año 2009 (inclusive) se situó en el 2 por 100, con carácter general, más el incremento adicional por la desviación del IPC del año anterior, y algo superior en el caso de las pensiones mínimas. Los años siguientes de crisis, la revalorización general se redujo hasta el 1 por 100, salvo las mínimas que siguieron aumentando un 2,0 por 100, suspendiéndose en algunos ejercicios, como ya se ha señalado, la actualización en función del IPC. Sin embargo, en 2014, con la entrada en vigor del nuevo índice, la revalorización general de las pensiones se sitúa en el 0,25 por 100 7 para el conjunto de pensiones del sistema, incluidas las mínimas y las no contributivas. Por otra parte, la Administración de la Seguridad Social ha llevado a cabo una serie de medidas de consolidación fiscal dirigidas a la reducción del déficit, que se han centrado en la reducción de los gastos corrientes de bienes y servicios, así 7 Real Decreto 1045/2013, de 27 de diciembre, sobre revalorización de las pensiones del sistema de la Seguridad Social y de otras prestaciones sociales públicas para el ejercicio 2014. CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA [17

como de los gastos de personal, tanto a través de la no incorporación de nuevo personal (tasa de reposición cero) como por la congelación salarial de los empleados públicos a lo largo de todo el periodo de crisis y la supresión en 2012 de la paga extraordinaria de diciembre. Finalmente, cabe señalar que la destrucción de empleo ha tenido también impacto en la moderación del gasto no financiero del sistema en determinadas prestaciones, como la de incapacidad temporal o la de maternidad, en cuanto que ha supuesto la reducción del número de trabajadores protegidos. Además, en el caso de la incapacidad temporal, se han introducido diversas mejoras en la gestión de esta prestación y en el control de los procesos que han redundado en un menor gasto; de hecho, entre los años 2007 y 2013 el gasto en esta prestación se reduce un 30 por 100. Ante las necesidades de liquidez del sistema ha sido preciso acudir, por primera vez, al fondo de reserva El Fondo de Reserva de la Seguridad Social 8 surge del Pacto de Toledo de 1995, ante la necesidad de establecer fondos especiales de estabilización y reserva para atender necesidades futuras en materia de prestaciones contributivas, originadas por desviaciones entre ingresos y gastos de la Seguridad Social. Desde el año 2000, en que se realiza la primera dotación, el Fondo se ha ido nutriendo de los excedentes de ingresos dirigidos a financiar las prestaciones de carácter contributivo y demás gastos necesarios para su gestión, así como del exceso de excedentes derivado de la gestión por parte de las Mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la prestación de incapacidad temporal por contingencias comunes. Así, a 31 de diciembre de 2011 el Fondo 8 Ley 28/2003, de 29 de septiembre, reguladora del Fondo de Reserva de la Seguridad Social. Cabe señalar que la destrucción de empleo ha tenido también impacto en la moderación del gasto no financiero del sistema en determinadas prestaciones, en cuanto que ha supuesto la reducción del número de trabajadores protegidos. ascendía a 66.815 millones de euros, equivalentes al 6,22 por 100 del PIB. Sin embargo, la entrada en déficit del sistema ese mismo año llevó a que en 2012 fuera preciso acudir al Fondo, por primera vez desde su creación, con el fin de aliviar las tensiones de liquidez del sistema surgidas en determinados momentos del año y garantizar el abono ordinario y extraordinario de las pensiones contributivas. Para ello fue preciso modificar la normativa existente, a través del Real Decreto-ley 28/2012, de 30 de noviembre, de medidas de consolidación y garantía del sistema de la Seguridad Social, que regulaba que, durante los ejercicios 2012, 2013 y 2014, no resultaría de aplicación el límite del 3 por 100 fijado con carácter general en el artículo 4 de la Ley 28/2003, de 29 de septiembre, reguladora del Fondo de Reserva de la Seguridad Social. De esta forma, durante dichos ejercicios, el límite de disposición sería el equivalente al importe del déficit por operaciones no financieras que pongan de manifiesto las previsiones de liquidación de los presupuestos de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, que al efecto elabore la Intervención General de la Seguridad Social, con arreglo a los criterios establecidos en la normativa del Fondo de Reserva de la Seguridad Social. 18] CAUCES 27

En 2013 se volvieron a formalizar varias disposiciones del Fondo, hasta en cuatro ocasiones, con lo que las disposiciones totales realizadas en ambos ejercicios ascendían, a 31 de diciembre de 2013, a 18.651 millones de euros. Ese mismo año, la cuantía del Fondo de Reserva se situó en 53.744 millones de euros, el 5,3 del PIB, lo que supone un descenso del 24,3 por 100 respecto a 2011, aunque sigue constituyendo un respaldo importante para el sistema a la hora de hacer frente a las necesidades que vayan surgiendo en materia de prestaciones contributivas. Cabe señalar, asimismo, que en los últimos años ha sido preciso disponer también del Fondo de prevención y rehabilitación de las mutuas, por un total de 4.980 millones de euros. Perspectivas de las cuentas del sistema en el corto plazo El Presupuesto de la Seguridad Social prevé una necesidad de financiación en 2014 del 0,9 por 100 del PIB, mientras que el Programa de Estabilidad 2014-2017 fija el déficit del conjunto de Administraciones de Seguridad Social en el 1,0 por 100 en términos de contabilidad nacional, previendo, además, una reducción paulatina del mismo hasta la consecución del equilibrio presupuestario en el año 2017. A este respecto, cabe señalar que si bien es cierto que la economía española podría haber tocado fondo en 2012, como parece desprenderse de la salida de la recesión en 2013 y del inicio de cierta recuperación de la actividad económica medida a través del PIB trimestral, la reducción del potencial de crecimiento como consecuencia de la destrucción del tejido productivo y del aumento de la tasa de paro estructural, hace prever, en el mejor de los casos, un prolongado periodo de moderado crecimiento de la actividad económica y del empleo. Los datos de la Seguridad Social muestran un avance de la afiliación en alta desde el mes de febrero de 2014, si bien, tanto el volumen de Los datos de la Seguridad Social muestran un avance de la afiliación en alta desde el mes de febrero de 2014, si bien, tanto el volumen de empleo creado, como las características del mismo no auguran una recuperación sólida de los ingresos por cotizaciones sociales, al menos en el corto plazo. empleo creado, como las características del mismo no auguran una recuperación sólida de los ingresos por cotizaciones sociales, al menos en el corto plazo. De hecho, de acuerdo con la ejecución presupuestaria de la Seguridad Social correspondiente al mes de abril, el nivel de ingresos por cotizaciones sociales acumulado durante los cuatro primeros meses del año se sitúa un 0,23 por 100 por debajo del correspondiente al mismo periodo del año anterior, mientras que los ingresos totales del sistema no financieros caen en este periodo un 3,4 por 100. Y dado que no parece probable que se vuelvan a alcanzar los niveles de afiliación registrados durante los años previos a la crisis, asociados en gran medida a la actividad inmobiliaria, será necesario que los empleos que se creen sean de calidad, y vayan asociados a mayores bases de cotización que permitan engrosar los ingresos del sistema y contribuir así al sostenimiento de las pensiones, en un contexto de evolución del gasto marcado por el envejecimiento de la población española y por la reducción de la población activa. CONSEJO ECONÓMICO Y SOCIAL ESPAÑA [19