Nº DOCUMENTO: C25/ 11_1 CUESTIÓN PLANTEADA: Aplicación del Régimen Disciplinario previsto en el Estatuto Básico del Empleado Público. SÍNTESIS DE LA CONTESTACIÓN: El régimen aplicable a los funcionarios de la Administración General del Estado en materia disciplinaria se encuentra regulado en el Título VII del EBEP y en el Reglamento que desarrolla el Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, aprobado por Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, en todo lo que no se oponga a lo dispuesto en aquel y en tanto el legislador no lleve a cabo el mandato que le impone el EBEP. En materia de régimen disciplinario del personal laboral de la AGE serán de aplicación, como faltas muy graves, las tipificadas en el III Convenio Único para el personal laboral de la AGE (en aplicación del principio de tipicidad del artículo 94.2.a) del EBEP), sin perjuicio de que aquellas faltas muy graves no previstas en la norma convencional pero sí tipificadas en el EBEP, le serán igualmente de aplicación, en aras del cumplimiento de la Ley estatal básica que establece un marco de mínimos a cumplir. Al personal laboral incluido en el ámbito de aplicación del III Convenio Único de la Administración General del Estado, le serán de aplicación los plazos de prescripción de las faltas y sanciones previstos en el EBEP. RESPUESTA:
El régimen disciplinario de los empleados públicos se encuentra regulado en el Título VII de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (en adelante EBEP), cuyo artículo 93 señala, en su apartado primero que: los funcionarios públicos y el personal laboral quedan sujetos al régimen disciplinario establecido en el presente Título y en las normas que las Leyes de Función Pública dicten en desarrollo de este Estatuto. Asimismo, el artículo 94.2 el EBEP recoge el principio de legalidad y tipicidad de las faltas y sanciones y en su artículo 95.3, al referirse a las faltas graves, regula que serán establecidas por Ley de Cortes Generales o de la Asamblea Legislativa de las correspondiente Comunidad Autónoma ( ). La regulación expuesta ha llevado a que el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, en la Sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de 28 de julio de 2010, cuestione si el Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento que desarrolla el Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, en aquellos de sus preceptos en los que se tipifican las faltas de carácter grave, mantiene su vigencia tras el EBEP o, por el contrario, ha de estimarse derogado por el mismo, como finalmente concluye. No obstante, y aunque no se puede afirmar que la Sentencia del TSJ de la Comunidad Valenciana no sea válida desde el punto de vista jurídico, un pronunciamiento aislado no crea doctrina que, conforme al artículo 1.6 del Código Civil será la que de modo reiterado, establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la Ley, la costumbre y los principios generales del derecho. Y ello sin perjuicio de lo que pudiera decir al respecto la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo, como órgano jurisdiccional superior en todos los órdenes salvo lo dispuesto en materia de garantías constitucionales.
En relación al principio de legalidad y tipicidad de las faltas disciplinarias, cuando el EBEP en su artículo 95.3 remite a una Ley de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, se ha de entender que se refiere a una remisión normativa a futuro, es decir, relativa al tipo de norma que ha de fijar la tipificación de las faltas graves, pero no afectaría a lo que se haya regulado hasta ese momento, aunque haya sido en una norma reglamentaria. En numerosas ocasiones el Tribunal Constitucional ha venido a confirmar que no es contrario al principio de legalidad del artículo 25 de la Constitución la concreción de la especificación y gradación de las infracciones en normas inferiores puesto que la reserva de ley tiene un alcance relativo, pues no impide la colaboración de las normas reglamentarias y, en su caso, de otro tipo de fuentes normativas (como los convenios colectivos). Además, como ha declarado el Tribunal Constitucional en la Sentencia 2/1987, de 21 de enero, el alcance de la reserva de ley pierde parte de su fundamentación en relación a los empleados públicos porque <al margen de su condición común de ciudadanos, adquieren el status específico de individuos sujetos a un poder público que no es el que, con carácter general, existe sobre el común de los ciudadanos. En virtud de esa sujeción especial, y en virtud de la efectividad que entraña ese sometimiento singular al poder público, el ius puniendi no es el genérico del Estado, y en tal medida la propia reserva de Ley pierde parte de su fundamentación material, dado el carácter en cierto modo insuprimible de la potestad reglamentaria, expresiva de la capacidad propia de autoordenación correspondiente ( )>. Continúa exponiendo que <también a estas relaciones de sujeción especial sigue siendo aplicable el art. 25.1, y, obviamente el principio de legalidad del art. 9.3 de la Constitución. Pero ello en este caso no puede tener el mismo alcance que en la potestad sancionadora general de la Administración ni mucho menos que respecto a las sanciones penales. Desde luego una sanción carente de
toda base normativa legal devendría, incluso en estas relaciones, no sólo conculcadora del principio objetivo de legalidad, sino lesiva del derecho fundamental considerado, pero esa base normativa legal también existiría cuando la Ley, en este caso la Ley General Penitenciaria (arts. 42 y siguientes), se remita, en la especificación y gradación de las infracciones, al Reglamento ( )>. Además, resulta pertinente pensar que, aunque la remisión del establecimiento de las faltas sea a una norma con rango legal, en tanto en cuanto ésta no se produzca, y considerando que el régimen disciplinario resulta necesario e imprescindible, continuaría aplicándosele el régimen existente de manera transitoria, porque se trata de un mandato al legislador en cuya actuación la Administración no puede sustituirle pero, en el caso de que aquél no cumpla dicho mandato de forma inmediata, tampoco la Administración y sus empleados públicos debieran verse afectados por el vacío normativo. Como ha señalado el Tribunal Supremo en la Sentencia RJ 2005\1866, de 2 de marzo de 2005 <habrá que tener en cuenta la virtualidad jurídica del propio Derecho Administrativo Sancionador, pues, ( ) si el Derecho Administrativo no es un Derecho excepcional ni especial sino el Derecho común y general de las Administraciones Públicas con principios propios dotados de fuerza expansiva, sus lagunas han de cubrirse ante todo utilizando los propios criterios del Derecho Administrativo >. Por ello, y hasta que sea aprobada la Ley estatal o autonómica pertinente, se debería mantener el modelo existente hasta entonces, que no es otro que el Reglamento de Régimen Disciplinario. En conclusión, cuando se establezcan las faltas graves del régimen disciplinario de los funcionarios de carrera sí deberá hacerse mediante Ley, estatal o autonómica, pero hasta entonces, es perfectamente válida la aplicación del régimen disciplinario transitorio existente previamente.
Otra interpretación en el sentido de admitir derogado el Reglamento de Régimen Disciplinario produciría un vacío legal inaceptable porque en la práctica podrían quedar impunes conductas de los empleados públicos que estuvieran calificadas de faltas. Y en el mismo sentido supondría que todas las sanciones impuestas desde la entrada en vigor del EBEP, en algunos casos pudieran ser revisadas alegando nulidad de pleno derecho al lesionar el derecho fundamental a la legalidad administrativa en materia sancionadora previsto en el artículo 25 de la Constitución. En conclusión, no puede existir un vacío normativo en el ámbito de la prestación objetiva de servicios de la Administración Pública a los intereses generales, que pudiera impedir su correcto funcionamiento y actuación. De hecho, como afirma la Exposición de Motivos del EBEP, se establece por primera vez en nuestra legislación una regulación general de los deberes básicos de los empleados públicos, fundada en principios éticos y reglas de comportamiento, que constituye un auténtico código de conducta. Estos deberes se incluyen con una finalidad pedagógica y orientadora pero también como límite de las actividades lícitas, cuya infracción puede tener consecuencias disciplinarias. En este sentido, el artículo 52.2 del EBEP establece que los principios y reglas del Código de Conducta informarán la interpretación y aplicación del régimen disciplinario de los empleados públicos. Por tanto, resultaría incongruente la exigencia de una serie de conductas y principios de actuación sin que exista detrás un marco disciplinario aplicable que tutele y garantice dichos deberes. Es decir, no resultaría
aceptable que determinadas infracciones graves y leves resulten impunes tanto en cuanto no sea aprobada una Ley. Y finalmente si se acude al apartado 13 de la Resolución de 21 de Junio de 2007, de la Secretaría General para la Administración Pública, por la que se publican las Instrucciones, de 5 de Junio de 2007, para la aplicación del Estatuto Básico del Empleado Público en el ámbito de la Administración General del Estado y sus Organismos Públicos. El apartado 13 de las mencionadas instrucciones dispone que: Sigue vigente el Reglamento de Régimen Disciplinario de los funcionarios de la Administración General del Estado, aprobado por el Real Decreto 33/86, de 10 de Enero, así como los convenios colectivos de personal laboral en todo lo que no resulten incompatibles con lo dispuesto en este título. En conclusión, como ya se ha avanzando con la argumentación expuesta, el régimen aplicable a los funcionarios de la Administración General del Estado en materia disciplinaria se encuentra regulado en el Título VII del EBEP y en el Reglamento que desarrolla el Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado, aprobado por Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, en todo lo que no se oponga a lo dispuesto en aquél y en tanto el legislador no lleve a cabo el mandato que le impone el EBEP. Segundo.- Faltas muy graves aplicables al personal laboral. Se cuestiona cuáles deben ser las faltas muy graves aplicables al personal laboral, si únicamente las previstas en el artículo 78.2.c) del III Convenio Único para el Personal Laboral de la AGE, o también las previstas en el artículo 95.2 del EBEP.
El EBEP, dispone en el artículo 7: El personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas se rige, además de por la legislación laboral y por las demás normas convencionalmente aplicables, por los preceptos de este Estatuto que así lo dispongan. De otro lado, el artículo 93.4 establece que el régimen disciplinario del personal laboral se regirá en lo no previsto en el presente Título, por la legislación laboral. A mayor abundamiento, el artículo 95.2 cuando regula qué faltas han de considerarse muy graves cierra el listado (apartado p)) como sigue: también serán faltas muy graves las que queden tipificadas como tales en Ley de las Cortes Generales o de la Asamblea Legislativa de la correspondiente Comunidad Autónoma o por los convenios colectivos en el caso de personal laboral. El principio de legalidad y tipicidad de las faltas y sanciones, regulado en el artículo 94.2.a) se concreta a través de su predeterminación en los convenios colectivos, en el caso del personal laboral. Además, la Resolución de 21 de Junio de 2007, de la Secretaria General para la Administración Pública, por la que se publican las Instrucciones, para la aplicación del EBEP, la cual prevé en el apartado 13 que El régimen disciplinario contenido en el Título VII del EBEP se aplica al personal funcionario y al personal laboral ( ) conforme a lo establecido en los convenios colectivos en todo lo que no resulten incompatibles con lo dispuesto en el Título VII del EBEP. Finalmente, como señala la Exposición de motivos del EBEP en relación al régimen disciplinario, el Estatuto, de conformidad con su carácter básico se limita a marcar unos mínimos tanto en materia de principios a que debe someterse el ejercicio de esta potestad pública, como de faltas muy graves y tipos de sanciones.
Del estudio de la normativa expuesta se puede concluir que, en materia de régimen disciplinario del personal laboral de la AGE serán de aplicación, como faltas muy graves, las tipificadas en el III Convenio Único para el personal laboral de la AGE (en aplicación del principio de tipicidad del artículo 94.2.a) del EBEP), sin perjuicio de que aquellas faltas muy graves no previstas en la norma convencional pero sí tipificadas en el EBEP, le serán igualmente de aplicación, en aras del cumplimiento de la Ley estatal básica que establece un marco de mínimos a cumplir. Tercero.- Plazo de prescripción de las faltas para el personal laboral. Se plantea la duda de cuál es el plazo de prescripción aplicable a las faltas del personal laboral teniendo en cuenta que el artículo 97 del EBEP regula la prescripción de las infracciones en un sentido y el III Convenio Colectivo para el personal laboral de la AGE en otro. Teniendo en cuenta los preceptos estudiados en el apartado Segundo de este informe; por una parte, el artículo 7 del EBEP que señala que el personal laboral se rige por los preceptos del EBEP que así lo dispongan (sin perjuicio del resto de legislación laboral y demás normas convencionales que le sean de aplicación) y, por otra, el artículo 93.4, que en materia de régimen disciplinario aplicable al personal laboral se ha de estar, en lo no previsto en el Título VII del EBEP, a la legislación laboral. Además, en un sentido similar la Sentencia de la Sala de lo Social de la Audiencia Nacional, de 28 de octubre de 2010, que declara expresamente, en base al artículo 7 del EBEP que <las relaciones laborales entre las Administraciones públicas se rigen básicamente por la legislación laboral y por los convenios colectivos, salvo que el EBEP disponga su prioridad aplicativa>. En este caso el EBEP resulta de directa aplicación al personal laboral en materia de plazos de prescripción del régimen disciplinario porque está
expresamente previsto en el artículo 93 tanto en el apartado primero como cuarto. Además, el apartado 13 de la Resolución de 21 de Junio de 2007, de la Secretaría General para la Administración Pública, por la que se publican las Instrucciones para la aplicación del EBEP, respecto a los plazos de prescripción de las faltas y sanciones: Dichos plazos de prescripción de faltas y sanciones se aplican con el carácter de disposición legal de derecho necesario al personal laboral. Por tanto, en aplicación de dicha Instrucción cabe afirmar que el EBEP debe ser aplicado con preferencia a la norma convencional. En conclusión, al personal laboral incluido en el ámbito de aplicación del III Convenio Único de la Administración General del Estado, le serán de aplicación los plazos de prescripción de las faltas y sanciones previstos en el EBEP.