ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA PROYECTO LEY PARA EVITAR DEFRAUDACIONES A LA CAJA COSTARRICENSE DEL SEGURO SOCIAL EN EL PAGO DE CUOTAS OBRERO PATRONALES MARIO REDONDO POVEDA EXPEDIENTE Nº 20.254
NOTA: ESTE PROYECTO SE ENCUENTRA EN PROCESO DE REVISIÓN EN EL DEPARTAMENTO DE SERVICIOS PARLAMENTARIOS Y ESTÁ SUJETO A MODIFICACIONES DE FORMA CUANDO ASÍ LO AMERITE. ADEMÁS, ESTÁ PENDIENTE QUE SE LE ASIGNE COMISIÓN PARA LA PUBLICACIÓN. PROYECTO DE LEY LEY PARA EVITAR DEFRAUDACIONES A LA CAJA COSTARRICENSE DEL SEGURO SOCIAL EN EL PAGO DE CUOTAS OBRERO PATRONALES Expediente Nº 20.254 Exposición de motivos: La seguridad social es un pilar institucional en nuestro país. Tanto el régimen de pensiones como el acceso al sistema de salud pública, a cargo de la Caja Costarricense del Seguro Social, son fundamentales para la calidad de vida de los costarricenses. Como es bien conocido, el régimen se financia tripartitamente: con el aporte de los propios trabajadores, los patronos y el Estado. Corresponde por ley a los patronos, actuar como agentes recaudadores del aporte obrero, y remitir junto con su cuota patronal, ambos aportes a la propia Caja. De la importancia del sistema y su financiación es que se ha intentado dotar a la Caja de facultades especiales para garantizar no solo el debido cobro de las obligaciones patronales, sino más importante aún, el efectivo giro del aporte obrero, que es una deducción al salario de los trabajadores, y que el patrono solo recauda, pero que no le pertenece. 2
Por esa razón, el incumplimiento en el pago de las cuotas obrero patronales significa no solo un incumplimiento de la obligación del propio patrono, sino además una retención indebida e ilegítima de fondos de terceros, pues se trata de dinero de los propios trabajadores, y puede llegar incluso a ser una acción constitutiva de delito. 1 Sin embargo, pese a la protección especial que se ha tratado de brindar a las cuotas obrero patronales, siguen existiendo formas y recursos mediante los cuales los inescrupulosos no solo defraudan a la Caja respecto a sus propias obligaciones como patronos sino que incluso se roban o apropian de los aportes de los trabajadores. Esta situación, más allá del impacto financiero que pueda tener, es una cuestión de justicia. Debemos evitar por todos los medios posibles, que los patronos inescrupulosos se apropien de las cuotas de los trabajadores, que rebajan del sueldo de sus empleados, pero que no reportan ni pagan a la Caja, como tampoco sus propias obligaciones. Una de las estrategias más usadas a estos efectos es la de constituir sociedades anónimas de papel ; personas jurídicas que no poseen ningún bien inscrito a su nombre, ni ningún patrimonio sobre el que se pueda accionar en caso de deudas impagas. Cuando este tipo de sociedades son requeridas a cobro, simplemente desaparecen dejando sin posibilidad a la Caja de recuperar las cuotas obrero patronales adeudas, o por la misma razón que carecen absolutamente de bienes, se imposibilita la recuperación efectiva. Este problema ya ha venido siendo advertido, al punto que esta Asamblea Legislativa aprobó en el año 2000 una reforma al artículo 51 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, Ley N 17 del 22 de octubre de 1943, mediante el cual se pretendía responsabilizar solidariamente a las personas jurídicas por las acciones u omisiones violatorias de la ley. 2 1 Véase el artículo 45 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social. 2 Reforma contenida en el artículo 85 de la Ley N 7983 del 16 de febrero del 2000. 3
Del texto de dicha reforma se desprende la redacción del actual artículo 51 citado: Artículo 51.- Las personas jurídicas, las entidades o colectividades que constituyan una unidad económica, dispongan de patrimonio y autonomía funcional, aunque estas últimas tengan o no personalidad jurídica, responderán solidariamente por las acciones o las omisiones violatorias de esta ley, cometidas por los representantes en el ejercicio de sus funciones." La propuesta pretendía responsabilizar civilmente a las personas jurídicas, por acciones de sus representantes, ante la evidencia, de que estos últimos en muchos de estos casos en realidad no tenían vinculación con la empresa, generalmente eran empleados de menor rango o categoría, y tampoco tenían bienes o patrimonio para responder por las deudas de la sociedad misma. Esta vía de responsabilizar en primer lugar a los representantes de las sociedades, y algo tautológicamente, a la sociedad por las acciones de sus representantes, quizás se debió a que en ese momento no era técnicamente posible la solución que en justicia debería imperar en estos casos: Responsabilizar a los socios, quienes en definitiva obtienen el beneficio patrimonial de las acciones, lícitas o ilícitas, de las sociedades que conforman, por las acciones u omisiones de la sociedad o persona jurídica. Decimos que esa solución no era posible, porque no existía en Costa Rica un registro de accionistas público, centralizado y confiable con fecha cierta, sino que tal registro solo lo constituía un documento privado (el libro del registro de accionistas) sin requisitos siquiera de fecha cierta, lo que en la práctica constituye un registro muy poco fiable, absolutamente manipulable, y hace que hasta entonces la sociedad anónima en Costa Rica haya sido efectivamente anónima en el más literal sentido de la palabra, en la medida que conocer la identidad de los socios que las conforman eran un asunto aunque teóricamente posible (registro de accionistas de cada sociedad) en la práctica operativamente muy poco posible. 4
Sin embargo esta situación ha cambiado a partir de la aprobación de la Ley Contra el Fraude Fiscal, el pasado año de 2016. 3 Efectivamente, con este nuevo cuerpo legal, se creó un Registro de Accionistas centralizado en el Banco Central, que deberá entrar a operar con plazo máximo al 1 de enero de 2019, o antes, si se cuentan con las debidas certificaciones que garanticen la seguridad de la información. Este registro de accionistas, conforme la ley actual, solo está habilitado para que las autoridades de Hacienda investiguen las conductas relacionadas con incumplimiento de obligaciones fiscales, y para que el Instituto Costarricense de Drogas investigue conductas relacionadas con legitimación de capitales según lo dispone el artículo 9 de dicha legislación. El presente proyecto propone dos cosas: Por un lado, establecer la responsabilidad personal de los socios de una persona jurídica, por el incumplimiento en el pago de las cuotas obrero patronales. Como se dijo antes, esto es una cuestión de justicia, pues no se puede permitir que bajo la ficción jurídica de una sociedad, se desatiendan obligaciones esenciales para el sistema de seguridad social, y que posteriormente ese beneficio indebido no pueda ser reclamado a quien verdaderamente ha lucrado con esa conducta: los socios de la persona jurídica, que son quienes se reparten la utilidad o los beneficios de la sociedad. Pero para poder hacer realmente efectiva en la práctica esta disposición, es necesario además habilitar o autorizar el acceso al registro de accionistas del Banco Central de Costa Rica a la Caja Costarricense del Seguro Social, que requeriría sus solicitudes de información bajo el mismo formato en que deben hacerlo según se dispone en la ley, tanto las autoridades de Hacienda como el propio Instituto Costarricense sobre Drogas, de modo que se habilita el acceso a 3 Ley contra el fraude fiscal. Ley N 9416 del 14 de diciembre de 2016. 5
la información, pero no en forma directa, para garantizar los más altos estándares de discrecionalidad de la información. Ahora bien, el registro de accionistas, pensado originalmente solo para investigaciones fiscales y de legitimación de capitales, bien puede ser ampliado en cuanto a sus usos legítimos, para garantizar las obligaciones de las cuotas obrero - patronales de la Caja Costarricense del Seguro Social. Es un asunto legal, que bien puede ser modificado por otra ley. Creemos que nadie discutirá la importancia y la relevancia de la seguridad social en este país, y la injusticia intrínseca que significa defraudar a la Caja con el aporte de los trabajadores y las propias obligaciones patronales. El asunto es de suficiente gravedad como para justificar un nuevo uso legítimo en la información del registro de accionistas. Si el fraude fiscal es una acción repudiable por el impacto que tiene en los bienes de la colectividad, creemos que en la misma medida e incluso mayor, el fraude contra las obligaciones de la seguridad social es también justificativo del uso de la información del nuevo registro de accionistas. Este proyecto pretende entonces reformar el artículo 51 de la Ley Constitutiva de la Caja, para establecer la responsabilidad solidaria y proporcional de los socios de una sociedad anónima o persona jurídica por el incumplimiento de las obligaciones en el pago de las cuotas obrero patronales, y consecuentemente, dispone además agregar un nuevo uso legítimo de la información, a favor precisamente de la Caja Costarricense del Seguro Social, con respecto al registro centralizado de accionistas que deberá implementar el Banco Central de Costa Rica en virtud del mandato de la Ley de Lucha contra el Fraude Fiscal, modificando o adicionando el artículo 9 de esa normativa legal. Por lo anteriormente expuesto, sometemos a conocimiento de esta Asamblea Legislativa el siguiente proyecto de ley: 6
ASAMBLEA LEGISLATIVA DE LA REPÚBLICA DE COSTA RICA DECRETA: LEY PARA EVITAR DEFRAUDACIONES A LA CAJA COSTARRICENSE DEL SEGURO SOCIAL EN EL PAGO DE CUOTAS OBRERO PATRONALES ARTÍCULO 1.- Se adiciona un párrafo segundo al artículo 51 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, Ley N 17 del 22 de octubre de 1943, para que se lea de la siguiente manera: Artículo 51.- Las personas jurídicas, las entidades o colectividades que constituyan una unidad económica, dispongan de patrimonio y autonomía funcional, aunque estas últimas tengan o no personalidad jurídica, responderán solidariamente por las acciones o las omisiones violatorias de esta ley, cometidas por los representantes en el ejercicio de sus funciones. También responderán solidariamente y en forma proporcional a su participación en el capital social, los socios, por el pago de las cuotas obrero patronales de la persona jurídica que conforman. ARTÍCULO 2.- Se adiciona un inciso c) al artículo 9 de la Ley de Lucha contra el Fraude Fiscal, Ley N 9416 del 14 de diciembre de 2016, que dirá lo siguiente: ARTÍCULO 9.- Causas legítimas para el uso de la información ( ) 7
c) La Caja Costarricense del Seguro Social, para exigir la responsabilidad solidaria y proporcional de los accionistas de una persona jurídica por el incumplimiento en el pago de las cuotas obrero patronales podrá solicitar asimismo información al Banco Central de Costa Rica, con indicación del proceso o expediente administrativo de cobro respectivo. RIGE A PARTIR DE SU PUBLICACIÓN.- MARIO REDONDO POVEDA DIPUTADO 8