LOS SERVICIOS FINANCIEROS: LEGISLACIÓN RELEVANTE En 1999, con el Plan de Acción de Servicios Financieros (PASF), la Comisión presentó cuarenta y dos medidas para la creación de un mercado financiero interior operativo. Las medidas aplicadas armonizaban las normas de los Estados miembros en materia de banca, inversiones, seguros, fondos de pensiones y otros servicios financieros. El PASF es parte integrante de la Agenda de Lisboa, sustituida por la Estrategia Europa 2020, que también comprende medidas en el ámbito financiero. FUNDAMENTOS JURÍDICOS La mayor parte de las directivas y reglamentos que regulan los servicios financieros tienen como fundamento jurídico los artículos 49 y 56 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) sobre la libertad de establecimiento y de prestación de servicios; 11 de mayo de 1999; adopción del Plan de Acción de Servicios Financieros por la Comisión (COM(1999) 232); 5 de diciembre de 2005; Libro Blanco sobre la política de los servicios financieros 2005-2010; 2 de junio de 2010; Comunicación de la Comisión titulada «Regulación de los servicios financieros para un crecimiento sostenible» (COM(2010) 301); Las principales normas y su actual desarrollo se exponen en el sitio web de la Dirección General de Estabilidad Financiera, Servicios Financieros y Unión de los Mercados de Capitales (DG FISMA) de la Comisión Europea (http://ec.europa.eu/finance/topics/ index_en.htm). SERVICIOS BANCARIOS Y SISTEMAS DE PAGO A. Directiva 2013/36/UE (la Directiva sobre requisitos de capital, DRC) y Reglamento (UE) nº 575/2013 sobre requisitos de capital (RRC) (en conjunto, DRC IV) El objetivo de la Directiva y del Reglamento es introducir un marco jurídico moderno y sensible al riesgo para las entidades de crédito, que tome en consideración los acuerdos marco internacionales del Comité de Supervisión Bancaria de Basilea sobre los requisitos de capital de las entidades de crédito (Basilea III). El objetivo de las normas, que antes estaban compuestas por dos Directivas, es mejorar la economía de la Unión Europea y la estabilidad financiera y también ofrecer ventajas a empresas y consumidores. Con las Directivas se actualizan las disposiciones en materia de autorización y actividades, así como el marco de requisitos de capital, para hacerlo más completo y dotarlo de mayor sensibilidad al riesgo. Así, la DRC prevé, por ejemplo, una medición explícita del riesgo de explotación y mejora la gestión del riesgo Fichas técnicas sobre la Unión Europea - 2015 1
al admitir sistemas internos de calificación del riesgo. Otras modificaciones (DRC II-IV) han introducido, por ejemplo, normas sobre retitulizaciones y pautas de remuneración, así como sobre mayores requisitos de capital. El Reglamento RRC se propone garantizar una aplicación uniforme (single rule book). La DCR constituye una transposición del acuerdo marco de Basilea adaptada al sector financiero europeo que toma en consideración las prioridades expresadas por el PE en 2010 (mejora de la base de capital, normas relativas a la liquidez, medidas anticíclicas, un coeficiente de apalancamiento y la cobertura del riesgo de crédito de contraparte). El control de las numerosas disposiciones de aplicación detalladas, aún por establecer, representa, no obstante, un desafío. B. Directiva 2007/64/CE, sobre servicios de pago en el mercado interior (DSP) La DSP persigue simplificar los pagos sin movimiento de efectivo en la UE y allanar el camino hacia un espacio único europeo de pagos (Single European Payment Area, SEPA), además de proteger a los consumidores por medio de obligaciones de información y reforzar la competencia mediante la apertura de los mercados, armonizando las exigencias para acceder al mercado. Se pretende ofrecer un marco normativo coherente y tecnológicamente neutral para los servicios de pago y favorecer la modernización de las infraestructuras. La DSP se completa con el Reglamento (CE) nº 924/2009 relativo a los pagos transfronterizos en la Comunidad, y con el Reglamento (UE) nº 260/2012 por el que se establecen requisitos técnicos y empresariales para las transferencias y los adeudos domiciliados en euros. Algunas disposiciones de la DSP han recibido críticas: por ejemplo, la ausencia de cotejo entre el IBAN (determinante) y el nombre del titular de la cuenta, de manera que se puede realizar una transferencia aunque no concuerden. Tampoco es posible limitar el importe de las domiciliaciones, ni es posible devolver el recibo cuando ya ha sido aceptada la transferencia. Aunque desde finales de 2010 los instrumentos SEPA se vienen introduciendo en toda la Unión, siguen siendo poco utilizados. Por ese motivo se adoptó el Reglamento (UE) nº 260/2012 por el que se establecen requisitos para las transferencias y los adeudos domiciliados; en él se fijan las fechas límites para la migración de los instrumentos de pago nacionales a los europeos. MERCADO DE VALORES A. Directiva 2014/65/UE y Reglamento (UE) nº 600/2014 (Directiva relativa a los mercados de instrumentos financieros, MiFID) En 2004, con la adopción de la MiFID I (la Directiva 2004/39/CE, ahora derogada), se establecieron unas normas comunes en la Unión Europea para las operaciones con valores que garantizan una mayor competencia y una mejor protección del inversor, en particular, mediante nuevas disposiciones de protección del inversor, mayor transparencia sobre las comisiones por asesoramiento y una mejor integración de la oferta de servicios de los proveedores de servicios financieros. Ha de informarse al inversor de todos los costes y, antes de la celebración del contrato, se le debe explicar el producto y sus riesgos. Mediante este marco normativo se espera obtener una mayor confianza de los inversores con el objetivo de impulsar la afluencia internacional de fondos a Europa. El proceso de revisión iniciado en 2011 culminó con la refundición de dicha Directiva («MiFID II») y la adopción de un Reglamento (MiFIR). Fichas técnicas sobre la Unión Europea - 2015 2
Los organismos de protección del inversor critican que, por ejemplo, la carga de la prueba ante un asesoramiento erróneo o incompleto por el banco recaiga sobre el cliente, a pesar de que la obligación documental incumba al asesor. Además, la infracción de las disposiciones en materia de supervisión tampoco tiene consecuencias en el ámbito civil, de manera que el inversor no puede exigir indemnización. Al tratarse de una «Directiva Lamfalussy», son numerosas las disposiciones de aplicación previstas y necesarias. Esto último se aplica asimismo a la nueva Directiva y al nuevo Reglamento. B. Directiva 2009/65/CE sobre fondos de inversión (organismos de inversión colectiva en valores mobiliarios, OICVM) Desde 1985, la Directiva OICVM dio a los partícipes de fondos de inversión armonizados un «pasaporte europeo» con el cual, una vez autorizados en un Estado miembro mediante un procedimiento de notificación, pueden venderse en todos los demás. A partir de entonces se han ido ampliando continuamente los tipos de productos cubiertos y se han ido añadiendo aspectos relativos a la protección de los inversores. La nueva versión de la Directiva contempla el pasaporte europeo para las sociedades de gestión, elimina obstáculos burocráticos a la comercialización transfronteriza y regula la fusión de fondos, las estructuras de tipo principalsubordinado, los requisitos ligados a las funciones de depositario, la política de remuneración, las normas de responsabilidad y las sanciones. Se mejora la información al inversor y la cooperación entre las autoridades nacionales de supervisión. Existen Reglamentos específicos que regulan los fondos de inversión a largo plazo europeos («FILPE») (Reglamento (UE) nº 2015/760), los fondos de capital riesgo (Reglamento (UE) nº 345/2013) y los fondos de emprendimiento social (Reglamento (UE) nº 346/2013); la Directiva 2011/61/UE establece las normas aplicables a los gestores de fondos de inversión alternativos. Para la Directiva OICVM se requiere también la adopción de numerosas medidas de ejecución, por ejemplo, la puesta en común de activos, el procedimiento de notificación, el pasaporte para las sociedades de gestión o los datos fundamentales para el inversor. Está pendiente la adopción de la propuesta de Reglamento sobre los fondos del mercado monetario (COM(2013) 615). SEGUROS A. Directiva 2009/138/CE, sobre el seguro y el reaseguro (Solvencia II) Mediante esta Directiva se acomete una reforma en profundidad de la supervisión de las empresas de seguros; la Directiva representa una transición del actual modelo de supervisión estática a un método dinámico basado en el riesgo, a fin de mejorar la protección de consumidores y empresas. Se pretende profundizar en la integración del mercado europeo de seguros y mejorar la protección de los tomadores de seguros y de los beneficiarios. Esto debe llevar, en último término, a mejorar la competitividad internacional de las empresas de seguros y reaseguros de la Unión Europea. Son aspectos fundamentales la adecuación del riesgo y la gestión del capital. Directivas anteriores preveían un sistema de cálculo estático para el margen de solvencia, cuyo importe se determinaba en función de todo el volumen de negocio; en el cálculo se computaban cifras puramente contables. Solvencia II se orienta más por los riesgos efectivos y vuelve a Fichas técnicas sobre la Unión Europea - 2015 3
situar el riesgo individual de la empresa en el centro de atención. Ahora se tienen en cuenta todos los riesgos cuantificables relevantes (por lo menos, riesgos de mercado, riesgos de crédito, riesgos de seguro y riesgos operativos). En consecuencia, el nuevo sistema de supervisión implicará que las compañías de seguros tengan una capitalización adecuada para su riesgo. Esta se complementa con el capital mínimo obligatorio, que define el nivel mínimo de capital que en todo caso debe observarse. Con arreglo a Solvencia II, la responsabilidad del desarrollo y aplicación de la estrategia de inversión de la empresa de seguros recae sobre sus directivos. El objetivo que se persigue es lograr una gestión del patrimonio prudente que vele por que en todo momento se cumplan obligaciones como los requisitos de solvencia o un determinado perfil riesgo-beneficio. Mediante Solvencia II, los seguros pueden disponer de sumas más altas de dinero para invertir y competir en unos mercados cada vez más globalizados. Sin embargo, las autoridades de supervisión temen que una mayor competencia dé lugar a nuevas insolvencias y a una menor confianza del consumidor, así como a una mayor presión sobre las pequeñas y medianas aseguradoras. A corto plazo, esto podría disminuir la protección de la cobertura para los grandes riesgos a largo plazo (debido a las mayores exigencias cuantitativas al capital), y las aseguradoras podrían restringir las subvenciones cruzadas, lo que puede redundar en un aumento de ciertas tarifas. El procedimiento legislativo de Solvencia II ilustra también de manera ejemplar las dificultades del procedimiento legislativo a dos niveles, en el que las medidas de ejecución son necesarias para la transposición y aplicación de la Directiva marco: hasta 2011 la Comisión no presentó la propuesta «Ómnibus II» (nota: la Directiva Ómnibus I adaptaba las Directivas sobre el sector bancario y sobre valores) con el fin de tener en cuenta la nueva estructura de supervisión y, especialmente, la creación de la Autoridad Europea de Seguros y Pensiones de Jubilación a comienzos de 2011. La propuesta contenía también disposiciones sobre la ampliación de los plazos de transposición, derogación y aplicación. En la primavera de 2012 se hizo evidente que Ómnibus II no se publicaría ni entraría en vigor antes de que concluyese el plazo de transposición previsto para la Directiva Solvencia II, el 31 de octubre de 2012, por lo que la Directiva marco tendría que transponerse sin disposiciones transitorias. Por este motivo, en mayo de 2012 se propuso prorrogar hasta el 30 de junio de 2013 el plazo de transposición y fijar la fecha de aplicación por las empresas para el 1 de enero de 2014. La Directiva 2012/23/UE consiguió evitar que existiese un vacío legal a partir del 31 de octubre de 2012. No obstante, dado que Ómnibus II seguía en proceso de debate, se propuso que se volviese a aplazar la transposición al 31 de enero de 2015 y que comenzase a ser aplicable a partir del 1 de enero de 2016 (COM(2013) 680). Entretanto, ha entrado en vigor la Directiva 2014/51/UE (Ómnibus II). PAPEL DEL PARLAMENTO EUROPEO El Parlamento Europeo está especialmente comprometido con la legislación de los servicios financieros. Además de responder a su papel como colegislador, ha apoyado en todo momento la labor de la Comisión, impulsado debates y presentado iniciativas propias para dejar patente su punto de vista (por ejemplo, la limitación del régimen retributivo en la banca y la inversión). Mediante su actitud proactiva, el Parlamento Europeo se ha situado en el primer plano de los debates que tienen lugar actualmente en la Comisión, el Consejo y las instituciones internacionales sobre el desarrollo de la estructura de supervisión de los mercados financieros a escala de la UE y en la búsqueda de soluciones para evitar riesgos sistémicos. Doris Kolassa Fichas técnicas sobre la Unión Europea - 2015 4
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