09 de febrero del 2018 DCA-0542 Al contestar refiérase al oficio Nº 01959 Señora Alicia E. Vargas Porras Ministra a.i. MINISTERIO DE EDUCACIÓN PÚBLICA Estimada señora: Asunto: 1) Se deniega autorización para que las juntas de educación y administrativas indicadas en el anexo 1 del presente oficio realicen una contratación directa concursada a fin de adquirir el equipamiento de los comedores estudiantiles, con excepción de las que de seguido se indican. 2) Se otorga autorización para que las juntas de los centros educativos Jesús Ocaña Rojas (código 1159-00, circuito 05), Domingo Faustino Sarmiento (código 1786-00, circuito 02) y Ojo de Agua (código 3114-00, circuito 06) realicen una contratación directa concursada para el equipamiento del comedor estudiantil por un monto máximo de 2.863.400,00, 3.221.300,00 y 4.555.200,00, respectivamente. Nos referimos a su oficio No. DM-1519-12-2017 del 22 de diciembre del 2017, mediante el cual el Ministerio de Educación solicita autorización para que 2205 Juntas de Educación y Administrativas realicen una contratación directa concursada para el equipamiento de los comedores estudiantiles. Mediante el oficio DPE-035-2018 del 29 de enero último, esa Administración atendió la solicitud de información que este Despacho formuló en el oficio No. 00920 (DCA-0239) del 22 de enero del 2018. I. Antecedentes y justificación. Como parte de las justificaciones brindadas por el Ministerio de Educación Pública, descantan los siguientes: 1. Que históricamente el Ministerio de Educación Pública (MEP) ha atendido las necesidades de equipamiento de los centros de educación mediante la transferencia de recursos a las Juntas de Educación y Administrativas para que contraten directamente los bienes requeridos. 2. Que la Dirección del Programa de Equidad ha sido la entidad del MEP encargada de recibir, procesar y gestionar las solicitudes de los centros educativos tendientes a una autorización de la Contraloría General para contratar directamente los servicios de proveeduría para el funcionamiento de comedor estudiantil y otras relacionadas con la ejecución del PANEA.
2 3. Que la Contraloría General en diferentes oficios ha venido señalando que las gestiones de las Juntas deben canalizarse centralizadamente por medio de la Dirección de Programas de Equidad del MEP, lo cual ha conllevado al rechazo de trámites individuales realizados por las Juntas. 4. Que por las razones esbozadas se abrió un período para que los centros educativos interesados presentaran un formulario con sus anexos para que el MEP cursara ante la Contraloría General una solicitud para que las Juntas contraten directamente el equipamiento del comedor estudiantil. 5. Que en razón de mejorar las condiciones y el servicio de alimentación que se brinda en los comedores, el MEP va a implementar un nuevo patrón de menú para todos los centros educativos. 6. Que la Dirección de Programas de Equidad definió una lista de equipo básico, el cual tiene un costo homogéneo en el mercado, por lo que pretende transferir dicho monto por concepto de subsidio para su adquisición a cada Junta de Educación y Administrativa. 7. Que en razón de lo indicado, la Dirección definió para cada centro educativo, 2205 en total, los montos asignados según el equipo dispuesto para cada uno de ellos. II. Criterio de la División. i. Sobre la situación que se presenta con 2202 Juntas de Educación y Administrativas contempladas en la gestión El artículo 182 de la Constitución Política establece que el procedimiento ordinario es el medio por el cual la Administración debe proveerse de los bienes, obras y servicios que requiera. No obstante, dicho procedimiento en algunas ocasiones no resulta la vía más apta para la satisfacción del interés público, por lo que el ordenamiento jurídico le permite a la Administración apartarse de él y recurrir a medios excepcionales a fin de satisfacer las necesidades. De esta manera, el artículo 2 bis de la Ley de Contratación Administrativa (LCA) permite a la Administración solicitar a la Contraloría General de la República autorización para decantarse por una contratación directa, debiendo en tal caso acreditar las razones por las cuales se acude a un remedio de excepción. Lo anterior se desarrolla en los artículos 146 y 147 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa (RLCA). De conformidad con las citadas normas, para que proceda la autorización de contratación directa deben existir circunstancias especiales que permitan determinar que separarse de los procedimientos ordinarios es la mejor forma de satisfacer el interés público, lo que implica que tales circunstancias se deben acreditar ante esta Contraloría General como presupuesto para otorgar la autorización. En el caso particular, el Ministerio de Educación Pública solicita la autorización de este órgano contralor para que 2205 Juntas de Educación y Administrativas, detalladas en el Anexo
3 1 del oficio DM 1519-2017, realicen una contratación directa para adquirir el equipo de los comedores estudiantiles, por un monto total de 1.947.143.050,00. Ahora bien, como justificación para la gestión, ese Ministerio indica: El Ministerio de Educación Pública históricamente ha atendido las necesidades de equipamiento de los centros educativos mediante la trasferencia de recursos a las Juntas de Educación y Juntas Administrativas para que estas entidades contraten los bienes requeridos ( ) / La Dirección de Programas de Equidad, por designación de las autoridades del MEP, ha sido la entidad del MEP encargada de recibir, procesar y gestionar las solicitudes de los centros educativos tendientes a una autorización del Ente Contralor para contratar directamente los servicios de proveeduría para el funcionamiento de comedor estudiantil y otras relacionadas con la ejecución del PANEA como lo sería el tema de equipamiento de los comedores estudiantiles. Además, el Ente Contralor en diferentes oficios ha venido señalando que las gestiones de las Juntas deben canalizarse centralizadamente por medio de la Dirección de Programas de Equidad del MEP, lo cual ha conllevado al rechazo de trámites que han sido presentados individualmente por las Juntas, ya que se requiere el análisis y consolidación en una única gestión por parte de la Dirección de Programas de Equidad. Esta medida se justifica en la debida fiscalización de los fondos públicos y en la armonización de las competencias coincidentes que tiene la Dirección de Programas de Equidad con las Juntas, aunado a la alta probabilidad de alcanzar la satisfacción del interés público que se persigue (folios 12, 13 y 14 del expediente de la solicitud de autorización). Adicionalmente, esa Administración menciona: ( )los centros educativos interesados, presentaran un formulario con sus diferentes anexos, para que el MEP cursara ante el Ente Contralor una solicitud para que las Juntas de Educación y Administrativas contraten directamente el equipamiento del Comedor Estudiantil [ ] las Juntas requieren el apoyo institucional del MEP para solicitar en nombre de ellas un permiso ante la Contraloría General de la Republica que les permita, Contratar Directamente el equipamiento del comedor estudiantil (destacado es del original) (folio 14 del expediente de la solicitud de autorización). De lo expuesto, se observa que lo que se pretende es que las Juntas de Educación y Administrativas realicen por sí mismas el concurso correspondiente para adquirir los bienes para el comedor estudiantil. En ese sentido, la Administración señaló: Por lo tanto, este Ministerio ha considerado conveniente fungir como intermediario de las Juntas de Educación y Administrativas para agrupar, formular y presentar la solicitud de autorización de contratación directa para las Juntas de Educación y Administrativas que han cumplido los requisitos y trámites administrativos establecidos al efecto (destacado agregado) (folio 14 del expediente de la solicitud de autorización).
4 Ahora, si bien se entiende que lo que busca el MEP es facilitar, por medio de una gestión única, la adquisición del equipo por parte de las 2205 Juntas, lo cierto es que cada Junta de Educación y Administrativa, tramitará el respectivo procedimiento, lo cual queda patente también en el Anexo 1 del oficio DM-1519-12-2017, titulado Detalle centros educativos a los cuales se les solicita el permiso y monto individual de la contratación de equipamiento a realizar por cada institución. De las tablas, se observa que los montos a transferir por el MEP a cada junta varía, lo cual es justificado por el MEP cuando indica: 4.- Los montos a transferir a cada Junta difieren entre sí porque en el paquete básico asignado se encuentran cucharas porcionadoras y las tazas de frutas, artículos que varían según la cantidad de estudiantes beneficiarios de cada centro educativo (folio 104 del expediente de la solicitud de autorización). Así las cosas, tomando en consideración que cada Junta de Educación y Administrativa realizará la contratación directa concursada, y considerando además los montos estipulados para cada contratación, se debe precisar el tipo de procedimiento que corresponde realizar de acuerdo al monto. Para ello, ha de acudirse a lo fijado en la resolución No. R-DC-011-2017, emitida por la Contraloría General de la República y cuya publicación fue realizada en el Alcance Digital No. 43 del 24 de febrero 2017, mediante la cual se actualizan los límites de contratación administrativa y donde las Juntas de Educación y Administrativas, salvo algunas excepciones, se ubican en el estrato J. Establecido lo anterior, se logra determinar que de acuerdo a los límites antes indicados, las citadas juntas se encuentran habilitadas para acudir al procedimiento de contratación directa para contrataciones inferiores a 2.800.000,00, límite que excluye obra pública y aplica a bienes como los que se pretende adquirir. A partir de lo anterior, se logra concluir que cada Junta de Educación y Administrativa, cuyo monto de contratación sea inferior a 2.800.000,00 puede proceder con una contratación directa concursada de escasa cuantía sin requerir autorización de esta Contraloría General, observando lo dispuesto en el artículo 144 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. En razón de lo anterior, siendo que las juntas administrativas y de educación indicados en el anexo 1 del presente oficio, excepto las de los centros educativos Jesús Ocaña Rojas, Domingo Faustino Sarmiento y Ojo de Agua, pueden realizar una contratación directa de escasa cuantía sin que se deba contar con nuestra participación, se deniega la autorización solicitada respecto de las 2202 juntas restantes consignadas en el Anexo I del oficio No. DM- 1519-12-2017.
5 ii. Sobre la situación que se presenta con las juntas de los centros educativos Jesús Ocaña Rojas (código 1159-00, circuito 05), Domingo Faustino Sarmiento (código 1786-00, circuito 02) y Ojo de Agua (código 3114-00, circuito 06) Vistos los montos contemplados en el Anexo I del oficio No. DM-1519-12-2017, se logra determinar que el procedimiento ordinario que deberían realizar las juntas de los centros educativos Jesús Ocaña Rojas, Domingo Faustino Sarmiento y Ojo de Agua, al superar el monto de 2.800.000,00, es una licitación abreviada, situación que impone hacer la valoración correspondiente a fin de determinar si existen razones para que, al amparo de lo establecido en el artículo 2 bis inciso c) de la Ley de Contratación Administrativa y el numeral 146 del RLCA, es procedente que este órgano contralor otorgue la autorización requerida. Sobre la solicitud planteada, considera esta División que es indudable que existe un interés público que se debe satisfacer en relación con este tema, considerando que la finalidad perseguida radica en promover la salud de los estudiantes mediante prácticas saludables. Así, en el oficio No. DM-1519-12-2017 se indicó: El Ministerio de Educación Pública para el año 2018, en razón de mejorar las condiciones y el servicio de alimentación que se brinda en los comedores estudiantiles, va a implementar un nuevo patrón de menú para todos los centros educativos, lo cual es la culminación de un esfuerzo institucional de años, que busca adecuar las condiciones de prestación del servicio de comedor estudiantil a las nuevas exigencias nutricionales de la población estudiantil. Lo anterior, dentro del marco de garantizar plenamente el derecho a la alimentación que gozan los estudiantes y las exigencias de que el servicio que brinda el Estado sea de calidad, y acorde a una política nacional de salud, prevención de la obesidad y hábitos de vida saludables. ( ) / 6. Los cambios de gestión (nuevo menú y tiempo de comida) propuestos para el curso lectivo 2018, buscan prevenir la iniciación al sobrepeso y obesidad, especialmente en la población de niños y adolescentes, por lo cual se hace necesario que cada centro educativo tenga el equipo básico del comedor para poder monitorear el estado nutricional de los estudiantes, disminuyendo el riesgo de que los objetivos del PANEA, no se cumplan. (destacado es del original) (folios 14 y 15 del expediente de la solicitud de autorización). Ahora bien, como justificaciones para no tramitar un procedimiento licitatorio, en el citado oficio se indicó: En vista de lo anterior el proceso licitatorio ordinario no es el medio más idóneo para satisfacer el interés general contenido en el objeto de la contratación del equipamiento del comedor estudiantil y el poder contar con los bienes lo antes posible para que sean utilizados en cada comedor estudiantil durante el curso lectivo 2018./ En este sentido se considera que la óptima satisfacción del interés público perseguido a través del PANEA, para la atención de niños, niñas y adolescentes en condiciones de pobreza, riesgo y vulnerabilidad social, implica que la contrataciones del equipo señalado, debe ser llevada a cabo en el menor plazo posible, dada la importancia que tiene estos bienes para poder monitorear a la
6 población y evaluar la implementación del nuevo menú y los tiempos de comida adicionales que fueron propuestos para el 2018 como medida urgente para reducir el problema de salud pública nacional de obesidad y sobrepeso que presenta la población según el Censo de Peso y Talla 2016 (destacado es del original) (folio 17 del expediente de la solicitud de autorización). Bajo el escenario indicado, es que esta Contraloría General considera que la mejor forma de satisfacer la necesidad es mediante la autorización de una contratación directa concursada, por cuanto no puede perderse de vista que los equipos persiguen coadyuvar con el bienestar del estudiantado, aunado al hecho que el curso lectivo del presente año ya dio inicio, por lo que la realización de un procedimiento ordinario con plazos más amplios y mayores formalidades puede afectar la pronta satisfacción de las necesidades. Así las cosas, de conformidad con lo expuesto, y con fundamento en lo establecido en el artículo 2 bis inciso c) de la Ley de Contratación Administrativa y 146 del RLCA, una vez valorados los argumentos y justificaciones brindadas por ese Ministerio, considera esta Contraloría General que es procedente otorgar la autorización para que las juntas de los centros educativos Jesús Ocaña Rojas (código 1159-00, circuito 05), Domingo Faustino Sarmiento (código 1786-00, circuito 02) y Ojo de Agua (código 3114-00, circuito 06), realicen una contratación directa concursada por los montos máximos de 2.863.400,00, 3.221.300,00 y 4.555.200,00, respectivamente. Ahora bien, en cuanto a los equipos sobre los cuales se otorga la autorización, se tiene que en los folios 15 y 16 del expediente de la solicitud de autorización se menciona que corresponden a: báscula electrónica de piso, estadiómetro portátil, tallímetro para altura de rodilla, cucharas porcionadoras, taza para fruta, termómetro, refresquera y dispensador de alcohol en gel y papel toalla. En este punto resulta importante señalar que el MEP mediante oficio DPE-035-2018 del 29 de enero del 2018 indicó que únicamente se pretende la adquisición de los referenciados equipos. Sobre esto indicó: Solo se requiere dotar a las Juntas de un equipo básico en cual fue referenciado en los folios 15 y 15 de la solicitud que antecede la presente gestión. La autorización es para contratar directamente únicamente ese equipo (folio 104 del expediente de la solicitud de autorización). III. Condiciones bajo las que se concede la autorización a los centros educativos Jesús Ocaña Rojas, Domingo Faustino Sarmiento y Ojo de Agua La autorización otorgada se condiciona a los siguientes aspectos: 1. Se otorga la autorización a los centros educativos Jesús Ocaña Rojas (código 1159-00, circuito 05), Domingo Faustino Sarmiento (código 1786-00, circuito 02) y Ojo de Agua (código 3114-00, circuito 06) para que realicen una contratación directa concursada para el equipamiento de los comedores por un monto máximo de 2.863.400,00, 3.221.300,00 y 4.555.200,00, respectivamente. Los bienes sobre los que se otorga la
7 autorización es respecto de los contemplados en los folios 4 y 5 del oficio No. DM-1519-12-2017 del 22 de diciembre del 2017. 2. Cada Junta deberá contar, de previo a iniciar el concurso, con el contenido presupuestario suficiente y disponible para atender las erogaciones producto de la presente autorización, debiendo verificar además que los recursos pueden utilizarse válidamente para el fin propuesto. 3. Deberá conformarse un expediente de cada contratación, en el cual deberá constar, entre otros, el cartel, invitaciones, ofertas, estudios, acto final, eventuales recurso, y el estudio de razonabilidad del precio mediante documento suscrito por funcionario responsable. El cartel deberá contener, entre otras cosas, las especificaciones legales y técnicas así como un sistema de evaluación que permita seleccionar la oferta ganadora del concurso de manera objetiva, que será aquélla que obtenga la máxima calificación. 4. Se deberá invitar al concurso al menos a tres oferentes idóneos. Entre el día siguiente de la invitación a cada uno de los proveedores y el día fijado para la recepción de ofertas deberán mediar al menos tres días hábiles. También deberán analizarse las ofertas de otros oferentes no invitados que presenten sus propuestas a concurso. 5. Contra el cartel del concurso no cabrá recurso alguno. En contra del acto final del concurso se podrá interponer recurso de revocatoria ante cada junta, observándose los plazos y formalidades señalados en el artículo 144 del RLCA, debiendo establecerse en el concurso tal posibilidad recursiva, así como que el concurso se realiza con fundamento en la presente autorización. 6. El procedimiento que aquí se autoriza deberá ser realizado y el acto final deberá ser dictado por quien ostente la competencia para ello. 7. En cuanto al pago, debe observarse lo indicado en el artículo 203 del RLCA que entre otras cosas, dispone: Todo pago a cargo de la Administración se realizará luego de la recepción definitiva de los bienes y servicios. Debe contarse con el recurso humano que verifique oportunamente la adecuada ejecución del contrato. 8. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 16 del Reglamento sobre el Refrendo de las Contrataciones de la Administración Pública, se advierte que la Administración deberá tener particular diligencia en cuanto a las acciones de control interno relativas a la gestión de esta contratación. 9. Las modificaciones en fase de ejecución contractual, incluyendo aumentos y disminuciones se regirán únicamente por lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley de Contratación Administrativa y 208 de su Reglamento, sin que para el ejercicio de esa potestad se requiera autorización de esta Contraloría General. Lo anterior en el tanto se cumplan los supuestos establecidos en el artículo 208, puesto que en caso de no ser así, deberá estarse a lo indicado en el párrafo penúltimo de esa norma, a saber: Modificaciones que no se ajusten a las condiciones previstas en este artículo, sólo serán posibles con la autorización de la Contraloría General de la República ( ).
8 10. Al ser esta contratación un procedimiento excepcional autorizado sobre las base de las explicaciones acá brindadas, no es viable aplicar una nueva contratación al amparo del artículo 209 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. 11. Se deberá verificar que los oferentes no tengan prohibiciones para contratar con el Estado y que no se encuentren inhabilitados para contratar con la Administración Pública, de conformidad con lo dispuesto en la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento. 12. Es deber de cada Administración, tanto al momento de la formalización contractual como durante la fase de ejecución, verificar que los oferentes se encuentren al día en el pago de las contribuciones sociales derivadas del artículo 74 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social. Además, de previo a cualquier pago deberá corroborarse dicha situación. De igual forma se deja bajo la responsabilidad de la Administración la verificación del cumplimiento de parte de los oferentes de las obligaciones previstas por el artículo 22 de la Ley No. 5662, en cuanto a encontrarse al día con el pago de las obligaciones correspondiente al FODESAF. 13. Quedan bajo absoluta responsabilidad de la Administración, las justificaciones brindadas que motivaron a este órgano a brindar la autorización en los términos concedidos. Se advierte que la verificación del cumplimiento de las condiciones antes en el presente oficio es responsabilidad de la señora Alice E. Vargas Porras en su condición de ministra a.i o quien ejerza ese cargo. En el caso de que tal verificación no recaiga dentro del ámbito de su competencia, será su responsabilidad instruir a la dependencia que corresponda ejercer el control sobre los condicionamientos aquí señalados. Atentamente, Allan Ugalde Rojas Gerente de División Marlene Chinchilla Carmiol Gerente Asociada Suraye Zaglul Fiatt Fiscalizadora Asociada SZF/tsv NI: 3, 15, 2339 Ci: Archivo Central G: 2018000372-1