1. REGIMEN JURÍDICO DEL PERSONAL AL SERVICIO DE LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS. Es importante centrarnos primero en qué entendemos por régimen jurídico del personal al servicio de las Administraciones Públicas. Nos referimos a las normas jurídicas reguladoras de los funcionarios de carrera, funcionarios interinos, personal eventual, personal laboral y desde la entrada en vigor del nuevo Estatuto Básico del Empleado Publico, también el personal directivo, que prestan sus servicios en las distintas Administraciones Públicas (estatal, autonómica y local). El régimen jurídico del personal al servicio de las Administraciones Públicas siempre se ha caracterizado en no ser unitario, habiendo sido muy diversas las normas jurídicas aplicables dentro de cada una de las Administraciones. Con la publicación y entrada en vigor de la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública se dispuso de unas bases comunes del Régimen Estatutario de los Funcionarios Públicos que eran de obligada aplicación al personal de todas las Administraciones Públicas, pero las pretensiones de unidad han sido materializadas con el Estatuto Básico del Empleado Publico, regulado por la Ley 7/2007, de 12 de abril, que supone la refundición de todos los textos dispersos de legislación básica en el marco de un modelo coordinado para las políticas de personal. El Estatuto Básico del Empleado Publico tiene naturaleza de ley básica, por lo que está necesitada de un desarrollo legislativo ulterior tal como se prevé en el artículo 6 del propio Estatuto, el cual especifica que las Cortes Generales y las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, en desarrollo de este Estatuto, aprobarán las Leyes reguladoras de la Función Pública de la Administración General del Estado y de las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus competencias. Por otro lado, el Ministerio para las Administraciones Publicas, mas concretamente, la Secretaria General para la Administración Publica aprobó una serie de Instrucciones para la aplicación del Estatuto en el ámbito de la Administración General del Estado y sus Organismos Públicos, a la cual nos referiremos a lo largo del tema, que es muy preciso tener en cuenta y que distingue entre preceptos del Estatuto directamente aplicables, preceptos del Estatuto que producirán efectos a partir de la entrada en vigor de la Ley de Función Publica de la AGE (Administración General del Estado) y, por ultimo, preceptos de la normativa de Función Publica que, al amparo de la Disposición Final 4ª del Estatuto, continúan vigentes hasta que se apruebe la referida Ley de Función Publica de la AGE mientras no se opongan al Estatuto. a) Preceptos del EBEP (Estatuto Básico del Empleado Publico) directamente aplicables: - El título I (Objeto y ámbito de aplicación). - El título II (Clases de personal al servicio de las Administraciones Públicas). - Del título III (Derechos y deberes. Código de conducta de los empleados públicos): - El capítulo I (Derechos de los empleados públicos). - El artículo 25.2 del Capítulo III (Reconocimiento de los trienios de los funcionarios interinos). - El capítulo IV (Derecho a la negociación colectiva, representación y participación institucional. Derecho de reunión). - El capítulo V (Derecho a la jornada de trabajo, permisos y vacaciones). - El capítulo VI (Deberes de los empleados públicos. Código de conducta). - El título IV (Adquisición y pérdida de la relación de servicio). - El título V (Ordenación de la actividad profesional), salvo el Capítulo III (Provisión de puestos de trabajo y movilidad). - La disposición final tercera, apartados 1 y 2 (Régimen de incompatibilidades), en la forma prevista en el apartado 14 de las Instrucciones. b) Preceptos del EBEP que producirán efectos a partir de la entrada en vigor de la Ley de Función Pública de la AGE: 1
- Los capítulos II (Derecho a la carrera profesional y a la promoción interna. La evaluación del desempeño) y III (Derechos retributivos) del título III. - El capítulo III (Provisión de puestos de trabajo y movilidad) del título V. c) Preceptos de la normativa de función pública que, al amparo de la disposición final cuarta del EBEP, continúan vigentes hasta que se apruebe la Ley de Función Pública de la AGE, en tanto no se opongan al EBEP. Entre dichos preceptos, cabe señalar: - El artículo 29 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública, relativo a situaciones administrativas, en los términos previstos en el apartado 11 de estas Instrucciones. - El artículo 68 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964, sobre vacaciones. - El artículo 71 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado de 1964, sobre licencia de quince días por matrimonio. Aclarar en este ultimo apartado que la Disposición derogatoria única del Estatuto ha derogado expresamente determinadas disposiciones con rango de Ley que tienen el alcance de normativa básica del régimen de la función pública, aunque precisando que dichas disposiciones quedan derogadas con el alcance establecido en la disposición final cuarta la cual, a tal efecto, establece en su apartado tercero que hasta que se dicten las Leyes de Función Pública se mantendrán en vigor en cada Administración Pública las normas vigentes sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanos en tanto no se opongan a lo establecido en este Estatuto. En consecuencia, el alcance de la disposición derogatoria del Estatuto no es absoluto, sino que viene determinado por lo previsto en dicha disposición final cuarta. Quiere esto decir que el legislador, al igual que no ha dispuesto una entrada en vigor automática de todas las disposiciones del Estatuto, tampoco ha optado por una derogación automática de la normativa vigente en materia de Función Pública, sino que determinadas disposiciones mantendrán su vigencia hasta que se dicten las Leyes de Función Pública y las normas reglamentarias de desarrollo y en tanto no se opongan a lo establecido en el Estatuto. Por tanto, la normativa propia y específica de la Función Pública de la AGE mantiene su vigencia, aunque sin carácter básico, siempre que no se opongan a lo establecido por el Estatuto, mientras se dicta el desarrollo normativo en el ámbito de la AGE. Y así, en concordancia con lo dicho al final del apartado anterior, podemos destacar: - Sigue vigente la regulación de las situaciones administrativas contenida en la Ley 30/1984 y en el Real Decreto 365/1995 con algunos cambios que detallan las Instrucciones del Ministerio para las Administraciones Publicas (se estudiaran en el tema 9). - Continua aplicándose la Ley de Incompatibilidades, Ley 53/1984, de 26 de diciembre, y el Real Decreto 598/1985, de 30 de abril, con las precisiones que establece la Disposición Final 3ª del Estatuto (se estudiaran en este tema). - Continúan vigentes los procedimientos de provisión de puestos de trabajo, que seguirán rigiéndose por la Ley 30/1984 y el Real Decreto 364/1995 con las precisiones que establecen las referidas Instrucciones (se estudiaran en el tema 9). 2. EL ESTATUTO BASICO DEL EMPLEADO PUBLICO. Como ya se ha dicho al inicio de este tema, la dispersión de la legislación básica en varios textos aconsejaba, desde hace tiempo, su refundición en un solo texto. Además, desde que se aprobó la legislación de los años ochenta, nuestra sociedad y nuestras Administraciones Publicas han experimentado muy profundas transformaciones que, junto a la experiencia acumulada desde entonces, hacían imprescindible una nueva reforma general. Así se intentó en 1999 mediante la presentación de un Proyecto de Ley de Estatuto Básico de la Función Publica, que no llegó a tramitarse. 2
Finalmente, el 13 de mayo de 1007 entró en vigor la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Publico. El mismo tiene por objeto establecer las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos incluidos en su ámbito de aplicación, además de determinar las normas aplicables al personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas. Además de la referida unificación en un solo texto de la normativa de Función Publica y las otras consideraciones, uno de los objetivos de dicha reforma era la aproximación en materia de condiciones de trabajo entre el personal funcionario y el personal laboral y así hay muchos preceptos en el Estatuto que son comunes a todos los empleados públicos. La Exposición de Motivos del Estatuto comienza con una frase programática, de necesario empleo para la correcta interpretación de su articulado: la finalidad primordial de cualquier reforma en esta materia debe ser mejorar la calidad de los servicios que el ciudadano recibe de la Administración. Ello tiene una importancia esencial porque este reconocimiento implica dar un paso más hacia la identificación de la Administración Publica con la empresa privada. La calidad en la Administración, según Lorenzo de Membiela, es una técnica de mejoramiento organizacional que busca no la satisfacción del cliente, a priori, sino la optimización de la organización para satisfacer al ciudadano. Junto a la calidad se persigue también cumplir el interés general. El termino flexibilidad también se emplea en diversos puntos del Estatuto. Ello implica, siguiendo a Lorenzo de Membiela, reconocer que el medio en donde se desenvuelve la función publica es rígido, y así es. La burocracia es jerarquía y es mando. Destaca este autor el empleo de dicho termino como referencia frente a lo que algunos califican como gestión mediante circulares y reglamentos, aplicaciones de la literalidad de la orden prescindiendo de cualquier otra consideración. El refugio en la norma o en el acto administrativo (instrucciones y ordenes de servicio) es atractivo y placentero. Es resaltable igualmente en el Estatuto la importancia institucional dadas a las Comunidades Autónomas como actividades administrativas receptoras de competencias de la Administración del Estado, reconociéndoles una autonomía organizativa acorde con sus necesidades de gestión. Pero la Ley 7/2007 impone también a las Comunidades Autónomas el respeto hacia la Administración local. De todo esto redunda que el Estatuto señale que cada Administración debe poder configurar su propia política de personal. Reiterar, por ultimo, como ya se ha hecho al inicio del tema, que la Ley 7/2007 necesita, como toda ley básica, de un desarrollo legislativo ulterior y existirá hasta que se aprueben dichas Leyes de Función Publica de desarrollo una situación transitoria en la que continuaran en vigor las normas vigentes sobre función publica mientras no se opongan a lo establecido en el Estatuto. El Estatuto Básico del Empleado Publico tiene ocho Títulos, once disposiciones adicionales, ocho disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y cuatro disposiciones finales, teniendo un total de 100 artículos. La estructura del mismo es la siguiente: - TÍTULO I Objeto y ámbito de aplicación - TÍTULO II Clases de personal al servicio de las Administraciones Públicas - SUBTÍTULO I Personal directivo - TÍTULO III Derechos y deberes. Código de conducta de los empleados públicos - CAPÍTULO I Derechos de los empleados públicos - CAPÍTULO II Derecho a la carrera profesional y a la promoción interna. La evaluación del desempeño - CAPÍTULO III Derechos retributivos 3
- CAPÍTULO IV Derecho a la negociación colectiva, representación y participación institucional. Derecho de reunión - CAPÍTULO V Derecho a la jornada de trabajo, permisos y vacaciones - CAPÍTULO VI Deberes de los empleados públicos. Código de Conducta - TÍTULO IV Adquisición y pérdida de la relación de servicio - CAPÍTULO I Acceso al empleo público y adquisición de la relación de servicio - CAPÍTULO II Pérdida de la relación de servicio - TÍTULO V Ordenación de la actividad profesional - CAPÍTULO I Planificación de recursos humanos - CAPÍTULO II Estructuración del empleo público - CAPÍTULO III Provisión de puestos de trabajo y movilidad - TÍTULO VI Situaciones administrativas - TÍTULO VII Régimen disciplinario - TÍTULO VIII Cooperación entre las Administraciones Públicas Disposición Adicional Primera. Ámbito específico de aplicación. Disposición Adicional Segunda. Funcionarios con habilitación de carácter estatal (derogada) Disposición Adicional Tercera. Aplicación de las disposiciones de este Estatuto a las Instituciones Forales. Disposición Adicional Cuarta. Funcionarios públicos propios de las ciudades de Ceuta y Melilla. Disposición Adicional Quinta. Aplicación de este Estatuto a organismos reguladores. Disposición Adicional Sexta. Jubilación de los funcionarios. Disposición Adicional Séptima. Otras agrupaciones profesionales sin requisito de titulación. Disposición Adicional Octava. Planes de igualdad. Disposición Adicional Novena. Disposición Adicional Décima. Disposición Adicional Undécima. Ámbito de aplicación del artículo 87.3. Disposición adicional duodécima. Personal militar que preste servicios en la Administración civil. Disposición Transitoria Primera. Garantía de derechos retributivos. Disposición Transitoria Segunda. Personal Laboral fijo que desempeña funciones o puestos clasificados como propios de personal funcionario. Disposición Transitoria Tercera. Entrada en vigor de la nueva clasificación profesional. Disposición Transitoria Cuarta. Consolidación de empleo temporal. Disposición Transitoria Quinta. Procedimiento Electoral General. Disposición Transitoria Sexta. Ampliación del permiso de paternidad. Disposición Transitoria Séptima. Funcionarios con habilitación de carácter estatal. Disposición Transitoria Octava. Personal funcionario de centros docentes dependientes de otras administraciones. Disposición Derogatoria Única. Disposición Final Primera. Habilitación competencial. Disposición Final Segunda. Disposición Final Tercera. Modificación de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas. Disposición Final Cuarta. Entrada en vigor. 3. PRINCIPIOS GENERALES EXIGIBLES A LOS FUNCIONARIOS PUBLICOS. 4
El artículo 1 del Estatuto de la Función Publica enumera una serie de principios generales o, como textualmente los denomina el Estatuto fundamentos de actuación, que son los siguientes: a) Servicio a los ciudadanos y a los intereses generales. b) Igualdad, mérito y capacidad en el acceso y en la promoción profesional. c) Sometimiento pleno a la ley y al Derecho. d) Igualdad de trato entre mujeres y hombres. e) Objetividad, profesionalidad e imparcialidad en el servicio garantizadas con la inamovilidad en la condición de funcionario de carrera. f) Eficacia en la planificación y gestión de los recursos humanos. g) Desarrollo y cualificación profesional permanente de los empleados públicos. h) Transparencia. i) Evaluación y responsabilidad en la gestión. j) Jerarquía en la atribución, ordenación y desempeño de las funciones y tareas. k) Negociación colectiva y participación, a través de los representantes, en la determinación de las condiciones de empleo. l) Cooperación entre las Administraciones Públicas en la regulación y gestión del empleo público. 4. AMBITO DE APLICACION. El Estatuto se aplica, tal como especifica su articulo 2, al personal funcionario y en lo que proceda al personal laboral al servicio de las siguientes Administraciones Públicas: - La Administración General del Estado. - Las Administraciones de las Comunidades Autónomas y de las Ciudades de Ceuta y Melilla. - Las Administraciones de las Entidades Locales. - Los Organismos Públicos, Agencias y demás Entidades de derecho público con personalidad jurídica propia, vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas. - Las Universidades Públicas. Con respecto al personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas se aplicaran los preceptos del Estatuto que así lo dispongan sin perjuicio de la aplicación de la legislación laboral y las demás normas convencionalmente aplicables. En consecuencia, las normas que el Estatuto declara aplicable al personal laboral tienen el carácter de disposición legal de derecho necesario o, en su caso, de norma mínima. Quedan también bajo su campo subjetivo, pero en distinta entidad: - El personal investigador, al cual se podrán dictar normas singulares para adecuarlo a sus peculiaridades. - El personal docente y el personal estatutario de los Servicios de Salud, que se regirán por la legislación específica dictada por el Estado y por las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus respectivas competencias y por lo previsto en el Estatuto, excepto todo lo concerniente a la carrera profesional y a la promoción interna (salvo lo relativo a la evaluación del desempeño que sí se les aplicará) y lo regulado para las retribuciones complementarias y la movilidad voluntaria entre las Administraciones Publicas. - El personal funcionario de las Entidades Locales, que se regirá por la legislación estatal que resulte de aplicación, de la que forma parte el Estatuto y por la legislación de las Comunidades Autónomas, con respeto a la autonomía local. Los Cuerpos de Policía Local se regirán también por el Estatuto y por la legislación de las Comunidades Autónomas, excepto en lo establecido para ellos en la Ley Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. Respecto al resto del personal con régimen jurídico especifico no incluido en el ámbito de aplicación del Estatuto, existen dos clases de aplicación: 5
a) Una aplicación subsidiaria genérica, automática: - El resto del personal de las Administraciones Publicas no incluido en el ámbito de aplicación del Estatuto, que se aplicará el Estatuto supletoriamente. - El personal funcionario de la Sociedad Estatal Correos y Telégrafos, que se regirá por sus normas específicas y supletoriamente por lo dispuesto en el Estatuto. b) Una aplicación especial, es decir, sujeta a que la legislación especifica así lo determine: - Personal funcionario de las Cortes Generales y de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas. - Personal funcionario de los demás Órganos Constitucionales del Estado y de los Órganos Estatutarios de las Comunidades Autónomas. - Jueces, Magistrados, Fiscales y demás personal funcionario al servicio de la Administración de Justicia. - Personal militar de las Fuerzas Armadas. - Personal de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. - Personal retribuido por arancel. - Personal del Centro Nacional de Inteligencia. - Personal del Banco de España y Fondos de Garantía de Depósitos en Entidades de Crédito. 5. PERSONAL AL SERVICIO DE LA ADMINISTRACION PUBLICA: FUNCIONARIOS DE CARRERA. FUNCIONARIOS INTERINOS. PERSONAL EVENTUAL. PERSONAL DIRECTIVO. 5.1 Introducción. El artículo 8 del Estatuto comienza definiendo el concepto de empleado publico como aquellos que desempeñan funciones retribuidas en las Administraciones Públicas al servicio de los intereses generales. Tras ello, clasifica a los mismos en: a) Funcionarios de carrera. b) Funcionarios interinos. c) Personal laboral, ya sea fijo, por tiempo indefinido o temporal. d) Personal eventual. Una de las novedades mas destacable del Estatuto (como ya se ha dicho al inicio del tema) y también mas problemática es la irrupción en el mismo del denominado personal directivo. Es de destacar su no inclusión como empleado publico en el artículo 8 del Estatuto tras una larga deliberación y discusión sobre el asunto. 5.2 Funcionarios de carrera. El artículo 9 y siguientes del Estatuto se dedican a regular cada uno de los empleados públicos comenzando con los funcionarios de carrera. Define a los funcionarios de carrera como los que, en virtud de nombramiento legal, están vinculados a una Administración Pública por una relación estatutaria regulada por el Derecho Administrativo para el desempeño de servicios profesionales retribuidos de carácter permanente El apartado 2 del articulo 9 tiene una gran importancia al hacer una reserva de potestades publicas a funcionarios públicos. Delimita la competencia exclusiva de los mismos para llevar a cabo funciones que impliquen la participación directa o indirecta en el ejercicio de las potestades públicas o en la salvaguardia de los intereses generales del Estado y de las Administraciones Públicas 6
5.3 - Funcionarios interinos. Oposiciones Cuerpo Especial II.PP. Son funcionarios interinos los que, por razones expresamente justificadas de necesidad y urgencia, sean nombrados como tales para el desempeño de funciones propias de funcionarios de carrera, cuando se dé alguna de las siguientes circunstancias enumeradas en el artículo 10 del Estatuto, siendo las siguientes: a) La existencia de plazas vacantes cuando no sea posible su cobertura por funcionarios de carrera (dichas plazas vacantes desempeñadas por funcionarios interinos deberán incluirse en la oferta de empleo correspondiente al ejercicio en que se produce su nombramiento y, si no fuera posible, en la siguiente, salvo que se decida su amortización). b) La sustitución transitoria de los titulares. c) La ejecución de programas de carácter temporal, que no podrán tener una duración superior a tres años, ampliable hasta doce meses más por las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto. d) El exceso o acumulación de tareas por plazo máximo de seis meses, dentro de un periodo de doce meses. El objetivo que se pretende con la introducción de nuevos supuestos de nombramiento de funcionarios interinos, según ha especificado el Ministerio para las Administraciones Publicas, es el reducir al mínimo indispensable la utilización de las figuras de los contratos de obras o servicios o por circunstancias de la producción. La selección de funcionarios interinos debe realizarse mediante procedimientos ágiles que respetarán en todo caso los principios de igualdad, mérito, capacidad y publicidad. El cese de estos funcionarios también se produce por las mismas causas de perdida de la condición de funcionario y cuando finalice la causa que dio lugar a su nombramiento. En todo caso, el Estatuto dispone taxativamente que a los funcionarios interinos les será aplicable el régimen general de los funcionarios de carrera, eso sí, en cuanto sea adecuado a la naturaleza de su condición. El personal interino cuya designación sea consecuencia de la ejecución de programas de carácter temporal o del exceso o acumulación de tareas antes mencionado, podrá prestar los servicios que se le encomienden en la unidad administrativa en la que se produzca su nombramiento o en otras unidades administrativas en las que desempeñe funciones análogas, siempre que, respectivamente, dichas unidades participen en el ámbito de aplicación del citado programa de carácter temporal o estén afectadas por la mencionada acumulación de tareas. Por ultimo, se les reconocen a los funcionarios interinos por el artículo 25, 2 del Estatuto, los trienios correspondientes a los servicios prestados antes de la entrada en vigor del Estatuto, que tendrán efectos retributivos únicamente a partir de la entrada en vigor del mismo. 5.4 Personal laboral. El Estatuto reconoce, en su Exposición de Motivos, la opción de la funcionarización en vez de la laboralización. Sin embargo, enfatiza en la contratación laboral distinguiéndola del empleo de carrera. Admite la laboralización como la forma mas adecuada para implantar modos gestores próximos a la empresa privada. La Exposición de Motivos declara: La flexibilidad que este régimen legal (el laboral) introduce en el empleo público y su mayor proximidad a los criterios de gestión de la empresa privada explican la preferencia por él en determinadas áreas de la Administración. El personal laboral presta servicios retribuidos por las Administraciones Públicas en virtud de contrato de trabajo formalizado por escrito en cualquier modalidad de contratación prevista en la legislación laboral. En función de la duración del contrato éste podrá ser fijo, por tiempo indefinido o temporal. 7
Las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto establecerán los criterios para la determinación de los puestos de trabajo que pueden ser desempeñados por personal laboral, respetando la reserva de potestades publicas a funcionarios públicos establecido en el artículo 9.2 del Estatuto. 5.5 Personal eventual. Según el artículo 12 del Estatuto es aquel que, en virtud de nombramiento y con carácter no permanente, sólo realiza funciones expresamente calificadas como de confianza o asesoramiento especial. La normativa de desarrollo del Estatuto regulará los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas que podrán disponer de este tipo de personal, cuyo nombramiento y cese serán libres, produciéndose éste, en todo caso, cuando se produzca el de la autoridad a la que se preste la función de confianza o asesoramiento. Aunque a este personal eventual se le aplica el régimen general de los funcionarios de carrera, en lo que sea adecuado a la naturaleza de su condición, el desempeño del puesto como eventual no podrá constituir mérito para el acceso a la Función Pública o para la promoción interna. 5.6 Personal directivo. Como ya se ha dicho en este tema, la regulación del personal directivo profesional es una de las novedades del Estatuto, que dispone en su artículo 13 que tanto en la Administración General del Estado como en la de las Comunidades Autónomas podrán establecer el régimen jurídico específico del personal directivo así como los criterios para determinar su condición de conformidad, entre otros, con los principios siguientes: a) Se considera personal directivo el que desarrolla funciones directivas profesionales en las Administraciones Públicas, definidas como tales en las normas específicas de cada Administración. b) La designación de este personal debe atender a principios de mérito y capacidad y a criterios de idoneidad, y se llevará a cabo mediante procedimientos que garanticen la publicidad y concurrencia. c) Este personal directivo estará sujeto a evaluación con arreglo a los criterios de eficacia y eficiencia, responsabilidad por su gestión y control de resultados en relación con los objetivos que les hayan sido fijados. d) La determinación de las condiciones de empleo del personal directivo no puede ser objeto de negociación colectiva en el ámbito de los empleados públicos. Cuando el personal directivo reúna la condición de personal laboral estará sometido a la relación laboral de carácter especial de alta dirección. Según diversos autores, es notable el avance que supone el Estatuto en cuanto a la responsabilidad del gestor aunque se limite a una declaración, ya que no determina el procedimiento, el modo o la forma de llevarla a cabo. 6. DERECHOS Y DEBERES DE LOS FUNCIONARIOS PUBLICOS. Dentro del Titulo III del Estatuto de los Derechos y deberes, los derechos quedan estructurados en cinco capítulos de la manera siguiente: - Capitulo I: Derechos de los empleados públicos. - Capitulo II: Derecho a la carrera profesional y a la promoción interna. La evaluación del desempeño. - Capitulo III: Derechos retributivos. - Capitulo IV: Derecho a la negociación colectiva, representación y participación institucional. Derecho de reunión. - Capitulo V: Derecho a la jornada de trabajo, permisos y vacaciones. Por otro lado, en el Capitulo VI se recogen los deberes de los empleados públicos con arreglo a unos principios que inspiran el Código de Conducta de los mismos. 8
6.1 Derechos de los empleados públicos. Oposiciones Cuerpo Especial II.PP. Los derechos de los funcionarios se han clasificado de muchas maneras, siendo la mas tradicional la que los dividía en derechos de carácter económico (retribuciones, prestaciones de la Seguridad Social ) y de carácter extraeconómicos (derecho al argo, a la carrera administrativa y a la promoción profesional, a la promoción interna, a las vacaciones, permisos, licencias ). El Estatuto incluye un listado de derechos para todos los empleados públicos. Unos son individuales en titulo y ejercicio y otros aun siendo individuales en titularidad, se ejercen colectivamente. Supone un avance significativo y bien recibido la inclusión de algunos derechos que suponen un plus de protección a la dignidad del empleado publico. Podemos citar, entre otros, la proscripción del acoso moral y el derecho a la intimidad en el centro de trabajo. Interesante también el derecho a la defensa jurídica y protección de la Administración en los procesos jurisdiccionales como consecuencia del ejercicio de funciones o cargos, aunque su redacción deja muchas lagunas que tendrán que ser corregidas con normas de desarrollo o interpretación. Los primeros, es decir, los individuales, atendiendo al artículo 14 del Estatuto, son los siguientes: a) A la inamovilidad en la condición de funcionario de carrera. b) Al desempeño efectivo de las funciones o tareas propias de su condición profesional y de acuerdo con la progresión alcanzada en su carrera profesional. c) A la progresión en la carrera profesional y promoción interna según principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad mediante la implantación de sistemas objetivos y transparentes de evaluación. d) A percibir las retribuciones y las indemnizaciones por razón del servicio. e) A participar en la consecución de los objetivos atribuidos a la unidad donde preste sus servicios y a ser informado por sus superiores de las tareas a desarrollar. f) A la defensa jurídica y protección de la Administración Pública en los procedimientos que se sigan ante cualquier orden jurisdiccional como consecuencia del ejercicio legítimo de sus funciones o cargos públicos. g) A la formación continua y a la actualización permanente de sus conocimientos y capacidades profesionales, preferentemente en horario laboral. h) Al respeto de su intimidad, orientación sexual, propia imagen y dignidad en el trabajo, especialmente frente al acoso sexual y por razón de sexo, moral y laboral. i) A la no discriminación por razón de nacimiento, origen racial o étnico, género, sexo u orientación sexual, religión o convicciones, opinión, discapacidad, edad o cualquier otra condición o circunstancia personal o social. j) A la adopción de medidas que favorezcan la conciliación de la vida personal, familiar y laboral. k) A la libertad de expresión dentro de los límites del ordenamiento jurídico. l) A recibir protección eficaz en materia de seguridad y salud en el trabajo. m) A las vacaciones, descansos, permisos y licencias. n) A la jubilación según los términos y condiciones establecidas en las normas aplicables. o) A las prestaciones de la Seguridad Social correspondientes al régimen que les sea de aplicación. p) A la libre asociación profesional. q) A los demás derechos reconocidos por el ordenamiento jurídico. Los derechos individuales que se ejercen de modo colectivo, serían los siguientes: a) A la libertad sindical. b) A la negociación colectiva y a la participación en la determinación de las condiciones de trabajo. c) Al ejercicio de la huelga, con la garantía del mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad. d) Al planteamiento de conflictos colectivos de trabajo, de acuerdo con la legislación aplicable en cada caso. 9
e) Al de reunión, en los términos establecidos en el Estatuto. 6.2 Derecho a la carrera profesional y a la promoción interna. La evaluación del desempeño. Vienen regulados en el Capitulo II del Titulo III del Estatuto, siendo destacable en el derecho a la carrera profesional la inclusión de la llamada carrera horizontal junto a la ya clásica vertical. Hay que recordar que lo preceptuado en este Capitulo producirá efectos a partir de la entrada en vigor de las Leyes de Función Publica que se dicten en desarrollo del Estatuto. La carrera profesional la define el Estatuto como el conjunto ordenado de oportunidades de ascenso y expectativas de progreso profesional conforme a los principios de igualdad, mérito y capacidad. El propio Estatuto abre la posibilidad de que las Leyes de Función Publica que desarrollen el Estatuto establezcan otras modalidades de carrera profesional que las que enumera el artículo 16 e incluso se apliquen de forma simultanea. Estas modalidades que enumera el Estatuto serían las siguientes: a) Carrera horizontal, que consiste en la progresión de grado, categoría, escalón u otros conceptos análogos, sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo lo que por su propio concepto es un avance importante para evitar deslocalizaciones familiares o pecuniariamente lesivas. b) Carrera vertical, que consiste en el ascenso mediante procedimientos de provisión de puestos de trabajo: concurso y libre designación. c) Promoción interna vertical, que consiste en el ascenso desde un cuerpo o escala de un Subgrupo, o Grupo de clasificación profesional en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo, a otro superior. d) Promoción interna horizontal, que consiste en el acceso a cuerpos o escalas del mismo Subgrupo profesional. a) Carrera horizontal, que consiste en la progresión de grado, categoría, escalón u otros conceptos análogos, sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo lo que por su propio concepto es un avance importante para evitar deslocalizaciones familiares o pecuniariamente lesivas. b) Carrera vertical, que consiste en el ascenso mediante procedimientos de provisión de puestos de trabajo: concurso y libre designación. c) Promoción interna vertical, que consiste en el ascenso desde un cuerpo o escala de un Subgrupo, o Grupo de clasificación profesional en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo, a otro superior. d) Promoción interna horizontal, que consiste en el acceso a cuerpos o escalas del mismo Subgrupo profesional. La denominada evaluación del desempeño viene regulada en el artículo 20 del Estatuto y la define como el procedimiento mediante el cual se mide y valora la conducta profesional y el rendimiento o el logro de resultados. Esa evaluación incidirá en la fijación de los complementos de los empleados públicos. Pero lo mas importante es que condicionará la continuidad en el puesto de trabajo obtenido mediante concurso, previa audiencia al interesado. Este ultimo inciso ha sido criticado por parte de la doctrina al haberse extraído del régimen disciplinario y regularse como derecho de los empleados públicos, sin poseer las garantías necesarias en igualdad con el resto de faltas disciplinarias tipificadas en el Estatuto. Además solo afecta al concurso y no a la libre designación. Hasta la entrada en vigor de las Leyes de Función Publica que se dicten en desarrollo del Estatuto, la carrera profesional que se aplica actualmente es el grado personal, el cual viene regulado en el Real Decreto 364/1995. En base a dicho Real Decreto, los puestos de trabajo se clasifican en treinta niveles. Todos los funcionarios de carrera adquirirán un grado personal por el desempeño de uno o más puestos de trabajo del nivel correspondiente durante dos años continuados o tres con interrupción, cualquiera que fuera el sistema de provisión. No obstante, los funcionarios que obtengan un puesto de trabajo superior en más de dos niveles al correspondiente a su grado personal, consolidarán cada dos años de servicios continuados el grado 10
superior en dos niveles al que poseyeren, sin que en ningún caso puedan superar el puesto desempeñado ni el intervalo de niveles correspondiente a su Cuerpo o Escala. Los funcionarios consolidarán necesariamente como grado personal inicial el correspondiente al nivel del puesto de trabajo adjudicado tras la superación del proceso selectivo, salvo que con carácter voluntario pasen a desempeñar un puesto de nivel inferior, en cuyo caso consolidarán el correspondiente a éste último. Si durante el tiempo en que el funcionario desempeña un puesto se modificase el nivel del mismo, el tiempo desempeño se computará con el nivel más alto en que dicho puesto hubiera estado clasificado. Cuando un funcionario obtenga destino de nivel superior al del grado en proceso de consolidación, el tiempo de servicios prestados en aquel será computado para la referida consolidación. Cuando un funcionario obtenga destino de nivel inferior al del grado en proceso de consolidación, el tiempo de servicios prestados en puestos de nivel superior podrá computarse, a su instancia, para la consolidación del grado correspondiente a aquel. De acuerdo con el grupo en el que figuren clasificados los correspondientes Cuerpos o Escalas, atendiendo al artículo 71 de la Ley 30/1984, los intervalos de niveles son los siguientes: Grupo A: 20-30. Grupo B: 16-26. Grupo C: 11-22. Grupo D: 9-18. Grupo E: 7-14. Según la Resolución de 18 de junio de 1998, que ordena la publicación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 12 de junio, que aprobó el Acuerdo Administración-Sindicatos sobre ordenación de atribuciones, el intervalo de niveles queda como sigue: Grupo A: 22-30. Grupo B: 18-26. Grupo C: 14-22. Grupo D: 12-18. Grupo E: 10-14. Atendiendo a la Orden INT/50/2010, de 12 de enero, el reconocer la adquisición y cambio de grados personales le corresponde al Subdirector General de Recursos Humanos de Instituciones Penitenciarias por delegación del Subsecretario del Interior. En relación a la promoción interna y atendiendo al referido Real Decreto 364/1995, la regulación actual es que para participar en pruebas de promoción interna los funcionarios deberán haber prestado servicios efectivos, durante al menos dos años, como funcionario de carrera en los cuerpos o escalas a que pertenezcan el día de la finalización del plazo de presentación de solicitudes de participación y poseer la titulación y el resto de los requisitos establecidos con carácter general para el acceso al Cuerpo o Escala en el que aspiran a ingresar. Los funcionarios de promoción interna que accedan al Grupo inmediatamente superior podrán conservar, a petición propia, el grado personal que hubieran consolidado, siempre que se encuentre incluido en el intervalo de niveles correspondiente al Cuerpo o Escala a que accedan. El tiempo de servicios prestados en los de origen, en las anteriores condiciones, podrá ser de aplicación, a su solicitud, para la consolidación del grado personal en el nuevo Cuerpo o Escala. La convocatoria de pruebas de promoción interna en el ámbito de Instituciones Penitenciarias, tanto para personal funcionario como para personal laboral, atendiendo a la Orden INT/50/2010, le corresponde al Director General de Gestión de Recursos por delegación del Ministro del Interior. 6.3 Derechos retributivos. El Capitulo III del Titulo III dedicado a los derechos retributivos, al igual que con el Capitulo anterior, producirá efectos a partir de la entrada en vigor de las Leyes de Función Publica que se dicten en desarrollo del Estatuto, con la única excepción de lo preceptuado en el artículo 25,2 en relación al reconocimiento de trienios a los interinos. 11
Destacar en este punto que se sigue distinguiendo entre retribuciones básicas y complementarias y que las subidas salariales están sujetas a los limites determinados en las Leyes de Presupuestos. Según el artículo 22 del Estatuto, las retribuciones básicas serán aquellas que retribuyen al funcionario según la adscripción de su cuerpo o escala a un determinado Subgrupo o Grupo de clasificación profesional, en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo, y por su antigüedad en el mismo. Comprenden los componentes de sueldo y trienios de las pagas extraordinarias. Por otro lado, las retribuciones complementarias son las que retribuyen las características de los puestos de trabajo, la carrera profesional o el desempeño, rendimiento o resultados alcanzados por el funcionario. Las pagas extraordinarias serán dos al año, cada una por el importe de una mensualidad de retribuciones básicas y parte de las retribuciones complementarias. Las retribuciones básicas, atendiendo al artículo 23, se fijaran en la Ley de Presupuestos Generales del Estado, estando integradas única y exclusivamente por: a) El sueldo asignado a cada Subgrupo o Grupo de clasificación profesional, en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo. b) Los trienios, que consisten en una cantidad, que será igual para cada Subgrupo o Grupo de clasificación profesional, en el supuesto de que éste no tenga Subgrupo, por cada tres años de servicio. En relación a las retribuciones complementarias, queda condicionado a las correspondientes Leyes de desarrollo de cada Administración Publica la cuantía y estructura de las mismas atendiendo, entre otros, a los siguientes factores (por lo tanto, se podrán adoptar otros factores): a) La progresión alcanzada por el funcionario dentro del sistema de carrera administrativa. b) La especial dificultad técnica, responsabilidad, dedicación, incompatibilidad exigible para el desempeño de determinados puestos de trabajo o las condiciones en que se desarrolla el trabajo. c) El grado de interés, iniciativa o esfuerzo con que el funcionario desempeña su trabajo y el rendimiento o resultados obtenidos. d) Los servicios extraordinarios prestados fuera de la jornada normal de trabajo. Por otro lado, los funcionarios interinos percibirán las retribuciones básicas y las pagas extraordinarias correspondientes al Subgrupo o Grupo de adscripción. Percibirán asimismo las retribuciones complementarias a que se refieren los apartados b), c) y d) del apartado anterior y las correspondientes a la categoría de entrada en el cuerpo o escala en el que se le nombre. Se reconocerán a los funcionarios interinos los trienios correspondientes a los servicios prestados antes de la entrada en vigor del Estatuto que tendrán efectos retributivos únicamente a partir de la entrada en vigor del mismo. En relación al personal laboral, se determinaran sus retribuciones de acuerdo con la legislación laboral, el convenio colectivo que sea aplicable y el contrato de trabajo. 6.4 Derecho a la negociación colectiva, representación y participación institucional. Los empleados públicos, tal como establece el artículo 31 del Estatuto, tienen derecho a la negociación colectiva, representación y participación institucional para la determinación de sus condiciones de trabajo. Se entiende por negociación colectiva el derecho a negociar la determinación de condiciones de trabajo de los empleados de la Administración Pública. Por representación entenderíamos la facultad de elegir representantes y constituir órganos unitarios a través de los cuales se instrumente la interlocución entre 12
las Administraciones Públicas y sus empleados. Por ultimo, por participación institucional se entiende el derecho a participar, a través de las organizaciones sindicales, en los órganos de control y seguimiento de las entidades u organismos que legalmente se determine. Según el Real Decreto-Ley 20/2012, se garantiza el cumplimiento de los convenios colectivos y acuerdos que afecten al personal laboral, salvo cuando excepcionalmente y por causa grave de interés público derivada de una alteración sustancial de las circunstancias económicas, los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas suspendan o modifiquen el cumplimiento de Convenios Colectivos o acuerdos ya firmados en la medida estrictamente necesaria para salvaguardar el interés público. En este supuesto, las Administraciones Públicas deberán informar a las Organizaciones Sindicales de las causas de la suspensión o modificación. A los efectos de la negociación colectiva de los funcionarios públicos, según el artículo 34 del Estatuto, se constituirá una Mesa General de Negociación en el ámbito de la Administración General del Estado, así como en cada una de las Comunidades Autónomas, Ciudades de Ceuta y Melilla y Entidades Locales. Son competencias propias de las Mesas Generales la negociación de las materias relacionadas con condiciones de trabajo comunes a los funcionarios de su ámbito. Dependiendo de las mismas, podrán constituirse Mesas Sectoriales, en atención a las condiciones específicas de trabajo de las organizaciones administrativas afectadas o a las peculiaridades de sectores concretos de funcionarios públicos y a su número. Por otro lado, se constituye una Mesa General de Negociación de las Administraciones Públicas. Estará presidida por la Administración General del Estado y contará con representantes de las Comunidades Autónomas, de las Ciudades de Ceuta y Melilla y de la Federación Española de Municipios y Provincias, en función de las materias a negociar. Serán objeto de negociación, en base al articulo 37 del Estatuto Básico del Empleado Publico, las materias siguientes: a) La aplicación del incremento de las retribuciones del personal al servicio de las Administraciones Públicas que se establezca en la Ley de Presupuestos Generales del Estado y de las Comunidades Autónomas. b) La determinación y aplicación de las retribuciones complementarias de los funcionarios. c) Las normas que fijen los criterios generales en materia de acceso, carrera, provisión, sistemas de clasificación de puestos de trabajo, y planes e instrumentos de planificación de recursos humanos. d) Las normas que fijen los criterios y mecanismos generales en materia de evaluación del desempeño. e) Los planes de Previsión Social Complementaria. f) Los criterios generales de los planes y fondos para la formación y la promoción interna. g) Los criterios generales para la determinación de prestaciones sociales y pensiones de clases pasivas. h) Las propuestas sobre derechos sindicales y de participación. i) Los criterios generales de acción social. j) Las que así se establezcan en la normativa de prevención de riesgos laborales. k) Las que afecten a las condiciones de trabajo y a las retribuciones de los funcionarios, cuya regulación exija norma con rango de Ley. l) Los criterios generales sobre ofertas de empleo público. m) Las referidas a calendario laboral, horarios, jornadas, vacaciones, permisos, movilidad funcional y geográfica, así como los criterios generales sobre la planificación estratégica de los recursos humanos, en aquellos aspectos que afecten a condiciones de trabajo de los empleados públicos. Quedan excluidas de la obligatoriedad de la negociación, las materias siguientes: a) Las decisiones de las Administraciones Públicas que afecten a sus potestades de organización. 13
b) La regulación del ejercicio de los derechos de los ciudadanos y de los usuarios de los servicios públicos, así como el procedimiento de formación de los actos y disposiciones administrativas. c) La determinación de condiciones de trabajo del personal directivo. d) Los poderes de dirección y control propios de la relación jerárquica. e) La regulación y determinación concreta, en cada caso, de los sistemas, criterios, órganos y procedimientos de acceso al empleo público y la promoción profesional. En el seno de las Mesas de Negociación correspondientes y para la determinación de condiciones de trabajo de los funcionarios de las Administraciones Publicas, los representantes de las mismas podrán concertar Pactos y Acuerdos con la representación de las Organizaciones Sindicales legitimadas a tales efectos. Los Pactos se celebrarán sobre materias que se correspondan estrictamente con el ámbito competencial del órgano administrativo que lo suscriba y se aplicarán directamente al personal del ámbito correspondiente. Por otro lado, los Acuerdos versaran, según el artículo 38 del Estatuto, sobre materias competencia de los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas. Los órganos específicos de representación de los funcionarios son los Delegados de Personal y las Juntas de Personal. En las unidades electorales donde el número de funcionarios sea igual o superior a 6 e inferior a 50, su representación corresponderá a los Delegados de Personal. Hasta 30 funcionarios se elegirá un Delegado, y de 31 a 49 se elegirán tres, que ejercerán su representación conjunta y mancomunadamente. Por otro lado, las Juntas de Personal se constituirán en unidades electorales que cuenten con un censo mínimo de 50 funcionarios. Dichas Juntas de Personal y los Delegados de Personal tendrán las siguientes funciones: a) Recibir información, sobre la política de personal, así como sobre los datos referentes a la evolución de las retribuciones, evolución probable del empleo en el ámbito correspondiente y programas de mejora del rendimiento. b) Emitir informe, a solicitud de la Administración Pública correspondiente, sobre el traslado total o parcial de las instalaciones e implantación o revisión de sus sistemas de organización y métodos de trabajo. c) Ser informados de todas las sanciones impuestas por faltas muy graves. d) Tener conocimiento y ser oídos en el establecimiento de la jornada laboral y horario de trabajo, así como en el régimen de vacaciones y permisos. e) Vigilar el cumplimiento de las normas vigentes en materia de condiciones de trabajo, prevención de riesgos laborales, Seguridad Social y empleo y ejercer, en su caso, las acciones legales oportunas ante los organismos competentes. f) Colaborar con la Administración correspondiente para conseguir el establecimiento de cuantas medidas procuren el mantenimiento e incremento de la productividad. El mandato de los miembros de las Juntas de Personal y de los Delegados de Personal será de cuatro años, pudiendo ser reelegidos. El mandato se entenderá prorrogado si, a su término, no se hubiesen promovido nuevas elecciones 6.5 Derecho de reunión. Atendiendo al artículo 46 del Estatuto Básico del Empleado Publico, para convocar una reunión están legitimados además de las Organizaciones Sindicales, directamente o a través de los Delegados Sindicales: a) Los Delegados de Personal. b) Las Juntas de Personal. c) Los Comités de Empresa. d) Los empleados públicos de las Administraciones respectivas en número no inferior al 40 por 100 del colectivo convocado. 14
6.6 - Derecho a la jornada de trabajo, permisos y vacaciones. a) Jornada de trabajo. La jornada general y las especiales de trabajo de los funcionarios públicos serán establecidas por las diferentes Administraciones Publicas. Dicha jornada de trabajo podrá ser a tiempo completo o a tiempo parcial. b) Permisos de los funcionarios públicos. El artículo 48 del Estatuto enumera los permisos con una regulación de mínimos y en defecto de legislación aplicable por las Administraciones Publicas. Estos permisos que detalla el Estatuto son los siguientes: a) Por fallecimiento, accidente o enfermedad grave de un familiar dentro del primer grado de consanguinidad o afinidad, tres días hábiles cuando el suceso se produzca en la misma localidad, y cinco días hábiles cuando sea en distinta localidad. Cuando se trate del fallecimiento, accidente o enfermedad grave de un familiar dentro del segundo grado de consanguinidad o afinidad, el permiso será de dos días hábiles cuando se produzca en la misma localidad y de cuatro días hábiles cuando sea en distinta localidad. b) Por traslado de domicilio sin cambio de residencia, un día. c) Para realizar funciones sindicales o de representación del personal, en los términos que se determine. d) Para concurrir a exámenes finales y demás pruebas definitivas de aptitud, durante los días de su celebración. e) Para la realización de exámenes prenatales y técnicas de preparación al parto por las funcionarias embarazadas. f) Por lactancia de un hijo menor de doce meses tendrá derecho a una hora de ausencia del trabajo que podrá dividir en dos fracciones. Este derecho podrá sustituirse por una reducción de la jornada normal en media hora al inicio y al final de la jornada o, en una hora al inicio o al final de la jornada, con la misma finalidad. Este derecho podrá ser ejercido indistintamente por uno u otro de los progenitores, en el caso de que ambos trabajen. Igualmente la funcionaria podrá solicitar la sustitución del tiempo de lactancia por un permiso retribuido que acumule en jornadas completas el tiempo correspondiente. Este permiso se incrementará proporcionalmente en los casos de parto múltiple. g) Por nacimiento de hijos prematuros o que por cualquier otra causa deban permanecer hospitalizados a continuación del parto, la funcionaria o el funcionario tendrá derecho a ausentarse del trabajo durante un máximo de dos horas diarias percibiendo las retribuciones íntegras. Asimismo, tendrán derecho a reducir su jornada de trabajo hasta un máximo de dos horas, con la disminución proporcional de sus retribuciones. h) Por razones de guarda legal, cuando el funcionario tenga el cuidado directo de algún menor de doce años, de persona mayor que requiera especial dedicación, o de una persona con discapacidad que no desempeñe actividad retribuida, tendrá derecho a la reducción de su jornada de trabajo, con la disminución de sus retribuciones que corresponda. Tendrá el mismo derecho el funcionario que precise encargarse del cuidado directo de un familiar, hasta el segundo grado de consanguinidad o afinidad, que por razones de edad, accidente o enfermedad no pueda valerse por sí mismo y que no desempeñe actividad retribuida. i) Por ser preciso atender el cuidado de un familiar de primer grado, el funcionario tendrá derecho a solicitar una reducción de hasta el cincuenta por ciento de la jornada laboral, con carácter retribuido, por razones de enfermedad muy grave y por el plazo máximo de un mes. Si hubiera más de un titular de este derecho por el mismo hecho causante, el tiempo de disfrute de esta reducción se podrá prorratear entre los mismos, respetando en todo caso, el plazo máximo de un mes. j) Por tiempo indispensable para el cumplimiento de un deber inexcusable de carácter público o personal y por deberes relacionados con la conciliación de la vida familiar y laboral. k) Por asuntos particulares, cinco días al año l) Por matrimonio, quince días. 15