Sesión 2 Derecho Administrativo y las Empresas Legalidad, competencia, fundamentación y motivación del acto administrativo
1 En esta sesión el alumno analizará la Objetivo legalidad, competencia, fundamentación y motivación que deben tener los actos administrativos por tratarse de actos jurídicos que deben cumplir con los elementos de existencia y validez. Contextualización En esta unidad nos enfocaremos al análisis de algunos elementos fundamentales del acto administrativo, que más allá de lo que la Ley Federal de Procedimiento Administrativo contemple en su cuerpo, para disponer los requisitos que debe contener el acto, para ser existente y válido, estos elementos dotan al acto de legalidad y estricto apego al derecho. Un acto administrativo que no contemple estos elementos puede ser nulo, anulable o inexistente, ya que al ser un acto jurídico debe contener elemento de existencia y validez los cuales son básicos para cualquiera de ellos como ya lo hemos visto en la teoría general de los actos jurídicos. Por lo tanto analizaremos la legalidad, competencia, fundamentación y motivación de los actos para complementar nuestra Teoría General del Acto Administrativo.
Introducción al Tema DERECHO ADMINISTRATIVO Y LAS EMPRESAS 2 El maestro sierra Rojas nos dice: La competencia es el conjunto de facultades que legítimamente puede realizar el sujeto, es decir el órgano de la administración pública la función administrativa y en particular para conocer de un negocio administrativo. (Calafell, s.f., p. 121) Al igual que los actos civiles, los actos del poder público necesitan que el órgano que los ejecuta sea de la competencia correspondiente a su tipo. La competencia en derecho administrativo tiene una significación idéntica a la capacidad en derecho privado; es decir, el poder legal de ejecutar determinados actos. Constituye la medida de las facultades que corresponden a cada uno de los órganos de la administración. (Fraga, 2009, p. 267) En esta sesión el alumno analizará la legalidad, competencia, fundamentación y motivación que deben tener los actos administrativos por tratarse de actos jurídicos que deben cumplir con los elementos de existencia y validez.
3 Explicación Concepto de competencia y sus requisitos División de la competencia Se toman en consideración tres criterios para la división de la competencia: Por razón de territorios Los órganos pueden ser generales o locales Por razón de materia Se deriva de la atribución a órganos que tienen la misma competencia territorial, de funciones administrativas respecto a los distintos asuntos que son objeto de la administración. Por razón de grados Tiene lugar separando los actos, que respecto de un mismo asunto pueden realizarse por los órganos administrativos colocados en diversos niveles. (Calafell, s.f., p. 127)
4 Características de la competencia en el acto administrativo Con respecto a la comparación anterior suelen darse muchas confusiones entre el significado y aplicación de la competencia en el derecho público y la capacidad del derecho privado, por lo que a continuación se explicarán las diferencias y requisitos que hay entre una y otra para no caer en esas confusiones (Fraga, 2009, pp. 267-271): La competencia requiere siempre un texto expreso de la ley para que pueda existir. Mientras que en el derecho privado la capacidad es la regla y la incapacidad la excepción en el derecho administrativo rige el principio inverso; es decir, que la competencia debe justificarse expresamente en cada caso. El ejercicio de la competencia es obligatorio en tanto que el ejercicio de la capacidad del derecho privado, se encuentra la de que el ejercicio de la capacidad queda al arbitrio del particular. Siempre que las necesidades colectivas lo exijan, los órganos del Estado deben hacer uso de su competencia. La capacidad por el contrario, se da en interés de la persona a quien se le reconoce, de tal modo que ésta voluntariamente decide de su ejercicio. La competencia generalmente se encuentra fragmentada entre diversos órganos, de tal manera que para la realización de un mismo acto jurídico intervienen varios de ellos. La garantía para el buen funcionamiento de la administración pública exige la intervención de diversos órganos, que reciproca y mutuamente se controlen, que eviten que el interés particular de alguno de los titulares de esos órganos y pueda ser el motivo para una actuación que afecte los derechos de particulares. De la competencia no se puede renunciar ni puede ser objeto de actos que comprometan su ejercicio, porque la competencia no es un bien que esté dentro del comercio, que pueda ser objeto de contrato, sino que tiene que ser forzosamente ejercida en todos los casos en que lo requiera el interés público. Es característico de la competencia que ella es constitutiva del órgano que la ejercita y no de un derecho del titular del propio órgano. De tal manera que el titular no puede delegar ni disponer de ella sino en caso de que la propia ley lo consienta.
5 Concepto de fundamentación y motivación Para comprender la fundamentación y motivación, no sólo de los actos administrativos, sino de cualquier acto de alguna autoridad es necesario hablar del principio de legalidad, principio que se rige bajo el primer párrafo de artículo 16 de nuestra Constitución: Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. Ya que en los actos administrativos se afectan de manera unilateral los particulares, para que cada uno de estos actos emitidos por las autoridades administrativas correspondientes, debe invocar en su contenido de forma precisa los fundamentos legales, numerales, fracción, inciso y hasta sub inciso si es necesario, a efecto de que el gobernado este en posibilidad de saber los actos y sustentos jurídicos y legales por los que se le está molestando. Cuando se citan estos preceptos legales hace que el particular se sienta en un estado de incertidumbre, lo que a su vez lo puede llevar a no presentar su adecuada y oportuna defensa por no saber con precisión cuál fue la ley aplicada o los preceptos por los que la autoridad administrativa está emitiendo dicho acto o resolución, por lo tanto no conocerá los plazos ni los medios, pruebas o recursos de defensa a los que puede recurrir para impugnar o simplemente para saber si la norma que se le está aplicando es correcta. Así, toda ley, todo procedimiento o resolución administrativa, como todo acto de autoridad, debe ser expresión del derecho y ser elaborado, emitido o ejecutado por el órgano o los órganos competentes dentro de la esfera de sus respectivas atribuciones. (La garantía de legalidad, p. 63, en línea).
6 Características de la fundamentación y motivación de los actos administrativos La fundamentación y motivación de los actos de autoridad se da de manera correcta cuando cumple con los siguientes requisitos: La fundamentación, al expresar con precisión el precepto legal aplicable al caso. La motivación al señalar con precisión las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto. La relación entre la fundamentación y la motivación, con la consonancia entre los motivos aducidos y las normas aplicables. (Ibídem.) En algunos casos se llega a pensar que son las mismas partes quienes originan la invocación del derecho para estos actos, pero es en realidad la autoridad administrativa la que propicia este origen al emitir actos y resoluciones que van dirigidas a los particulares.
7 Objeto de la fundamentación y motivación de los actos administrativos El objetivo de esta garantía de legalidad es que el gobernado o particular tenga la oportunidad de evitar actos arbitrarios o incorrectos por parte de las autoridades, y caso de que éstos se suscitaran que tenga la oportunidad de defenderse de estos actos o hechos. El tema de la fundamentación y motivación de los actos administrativos se ha llevado hasta la Suprema Corte de Justicia de la Nación de la que se ha desprendido la siguiente tesis: Fundamentación y motivación de los actos administrativos. De acuerdo con el artículo 16 constitucional, Todo acto de autoridad debe estar suficientemente fundado y motivado, entendiéndose por lo primero que ha de expresarse con precisión el precepto legal aplicable al caso y por lo segundo, que también deben señalarse con precisión, las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto, siendo necesario además que exista adecuación entre los motivos aducidos y las normas aplicables, es decir, que en el caso concreto se configure la hipótesis normativa. Esto es, que cuando el precepto en comento previene que nadie puede ser molestado en su persona, propiedades o derechos sino en virtud de mandamiento escrito de autoridad competente que funde y motive la causa legal del procedimiento, está exigiendo a todas las autoridades que apeguen sus actos a la ley, expresando de que ley se trata y los preceptos de ella que sirvan de apoyo al mandamiento relativo. en materia administrativa, específicamente, para poder considerar un acto autoritario como correctamente fundado, es necesario que en él se citen: a). los cuerpos legales y preceptos que se estén aplicando al caso concreto, es decir, los supuestos normativos en que se encuadra la conducta del gobernado para que esté obligado al pago, que serán señalados con toda exactitud, precisándose los incisos, subincisos, fracciones y preceptos aplicables, y b). los cuerpos legales, y preceptos que otorgan competencia o facultades a las autoridades para emitir el acto en agravio del gobernado. Segundo tribunal colegiado del sexto circuito. Amparo directo 194/88. Bufete industrial construcciones, s. a. 28 de junio de 1988. Unanimidad de votos. Ponente: Gustavo Calvillo Rangel. Secretario: Jorge Alberto González Álvarez. Gaceta del semanario judicial de la federación. (Jurisprudencia y tesis aislada, 8ª época)
La motivación de los actos administrativos DERECHO ADMINISTRATIVO Y LAS EMPRESAS 8 La motivación constituye un elemento teleológico identificable con el fin o finalidad del acto. Por motivo puede entenderse también, las circunstancias que han determinado la anunciación del acto. Estas circunstancias podrían ser tanto de hecho como de derecho. (Calafell, s.f., p. 132) Siendo así el motivo, las razones que mueven al actor a justificar su decisión y a fundamentar su conducta. Con lo anterior se puede decir que la motivación presenta dos puntos esenciales: Los elementos de hecho y de derecho, en los cuales se basa el impulso del procedimiento administrativo. El motivo se transforma en un elemento de forma, por cuanto pasa necesariamente a constituir la indicación en el texto del acto administrativo de esas circunstancias. (ibídem.) Requisitos de la motivación de los actos administrativos La motivación de los actos igual se rige bajo normas que con las que se realiza el acto: Principio del mínimo suficiente. Si son varias las consideraciones que militan a favor de un determinado proveimiento, es suficiente indicar las principales. Además si son varios los motivos adoptados basta sólo la legitimidad de uno de ellos para salvar al acto de invalidez. Principio de concatenación lógica. No es necesario en la motivación exponer detalladamente todos los pasos de la concatenación lógica; pero es necesario que, sin excesiva dificultad, pueda captarse el nexo que existe entre las distintas proposiciones. Principio de enjuicibilidad de la motivación no obligatoria. Si la autoridad administrativa motiva un acto, aún sin estar obligada a hacerlo, tal motivación puede sin embargo ser objeto de control jurisdiccional, sin que pueda valer la excusa de que la motivación en cuestión, no habiendo sido exigida por la ley, debería considerarse como no establecida. Principio del insustituibilidad de la motivación. La motivación del acto es la que resulta del texto de proveimiento mismo, o bien de otro acto al cual este se remite por relación y no por ser sustituido ni rectificado con los argumentos que en curso del juicio de impugnación del proveimiento pueda aducir la administración para mantener la vigencia.
9 Requisitos constitucionales: audiencia y formalidades Ya en los elementos del acto administrativo se dijo que se necesita de una serie de formalidades para que al momento de que las autoridades emitan una resolución sea válida. Para hacer valer estas formalidades, principios y garantías marcadas en la constitución para los actos administrativos se lleva a cabo un procedimiento administrativo. Ese conjunto de formalidades, de actos que proceden y preparan al acto administrativo es lo que constituye al procedimiento administrativo. (Fraga, 2009, p. 255) En el acto administrativo antes de pronunciarse y dictar resolución, conoce la realidad concreta que examina y oye a los administrados con la amplitud necesaria, recibiendo y valorando las pruebas que éstos presentan y analizando las razones de hecho y de derecho que se deduzcan para evitar pretensiones que puedan resultar injustas o ilegales. (López, s.f., p. 179) En el procedimiento administrativo deben ser respetados los derechos e intereses de los particulares, y para lograrlo, como ya dijimos se establecen ciertas formalidades; para poder explicarlas se deben tomar en cuenta el ámbito constitucional y no sólo el administrativo, como en el caso de la audiencia, pues ésta garantía se encuentra establecida en el párrafo segundo de artículo 14 de la carta magna, y dice: Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho. El problema de garantía, es que al no mencionar a las autoridades administrativas, sino más bien hace alusión a las autoridades judiciales, se pensaba que los actos
10 y autoridades administrativos sólo debían hacer caso a la garantía de legalidad, pero con el tiempo y varias jurisprudencias se ha llegado a la conclusión de que las autoridades administrativas deben de igual manera respetar la garantía de audiencia, como quedo establecido en la sentencia del 22 de junio de 2009 en la revisión núm. 5990/43 interpuesto por María Soledad; en el que uno de los fragmentos establece: ( ) aunque la ley del acto no establezca en manera alguna requisitos ni formalidades previamente a la emisión del acuerdo reclamado, de todas suertes queda la autoridad gubernativa obligada a observar las formalidades necesarias para respetar la garantía de previa audiencia que consagra el artículo 14 constitucional ( ) (V. Jurisprudencia de la S. C. de J. 1917-1975, Segunda Sala. Tesis 336, pág. 564. Tesis339, pág. 569) Con el tiempo y más resoluciones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se ha logrado que sin ser mencionada de manera concreta la Administración Pública en el artículo 14 Constitucional, se tenga el principio de audiencia en el procedimiento administrativo, tal y como quedó asentado en el Semanario Jurídico de la Federación, México, quinta época, t. CIII, p. 2838: En el contenido del artículo 14 constitucional, está establecida no sólo la obligación de las autoridades administrativas a que se sujeten a la ley, sino obligado al Poder Legislativo para que en sus leyes establezcan un procedimiento adecuado en que se oiga a las partes. Claro que esto no quiere decir que el procedimiento que establezca la ley, tratándose de procedimientos de autoridad administrativa, sea exactamente igual al procedimiento judicial, pero se debe estimarse que en un procedimiento administrativo, puede caber la posibilidad de que se oiga al interesado y que se le dé la oportunidad de defenderse. (López, s.f. p. 179) Ahora, se debe determinar lo qué es o en qué consiste la garantía de audiencia, y en base a lo que dice el texto del artículo 14 constitucional se puede deducir que esta garantía se refiere al juicio en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento, pero en el caso del procedimiento administrativo ésta garantía se satisface al cumplir con las formalidades que del acto se desprenden.
11 Requisitos de la garantía de audiencia en el acto administrativo Así, se dice que el procedimiento administrativo podrá ejercerse correctamente la garantía de audiencia cuando cumpla los siguientes requisitos: Que el afectado tenga conocimiento de la iniciación del procedimiento administrativo, del contenido de la cuestión que va a debatirse y de las consecuencias que se producirán en caso de prosperar la acción intentada y que se le dé oportunidad de presentar sus defensas. Que se organice un sistema de comprobación en forma tal que quien sostenga un cosa la demuestre, y que quien sostenga la contraria pueda también comprobar su veracidad. Que cuando se agote la tramitación, se de oportunidad a los interesados para presentar alegaciones. Que el procedimiento concluya con una resolución que decida sobre las cuestiones debatidas y que al mismo tiempo, fije la forma de cumplirse. La ley debe prevenir de una manera precisa la forma de hacer las notificaciones a los interesados y los plazos en que dichas notificaciones surtan efectos. (Fraga, 2009, p. 263). Formalidades de los actos administrativos Para el caso de las formalidades con las que debe cumplir el acto administrativo, éstas están establecidas en el primer párrafo del artículo 16 de nuestra Constitución, que establece lo que conocemos como principio de legalidad y dice: Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento. La forma constituye un elemento externo que viene a integrar el acto administrativo, en ella quedan comprendidos todos los elementos de carácter extrínseco que la ley señala como necesario para la expresión de la voluntad que genera la decisión administrativa. (Ibíd., p. 271) Así puede interpretarse que, al igual que en el caso del artículo 14, en el artículo 16 a pesar de no estar expresado de forma textual, las autoridades en este caso del acto y procedimiento administrativo deben cumplir con ciertas formalidades para que sus actos puedan ser tomados como legales y justos, además de la interpretación de este precepto constitucional se pueden desprender las siguientes interpretaciones:
12 1. Las autoridades solo pueden hacer los que la ley les permite 2. Del sistema constitucional que nos rige, ninguna autoridad puede dictar disposición que no encuentre apoyo en un precepto de la ley 3. El requisito de fundación y motivación exigido por el artículo 16 constitucional implica una obligación para las autoridades de cualquier categoría que estas sean, de actuar siempre con apego a las leyes y a la propia constitución 4. Dentro de nuestro régimen constitucional, las autoridades no tienen más facultades que las que expresamente les atribuye la ley 5. Los actos de autoridades administrativos que no estén autorizados por ley alguna, importan violación de garantías. (López, s.f., p. 171) En el derecho administrativo, estas formalidades son tomadas como una solemnidad que debe ser cubierta no solo para la existencia del acto, sino para que el acto pueda ser regulado con respecto a la forma en cómo debe actuar la autoridad administrativa. Para complementar lo establecido por al artículo 16 constitucional, la Ley Federal de Procedimiento Administrativo establece: Artículo 15.- La Administración Pública Federal no podrá exigir más formalidades que las expresamente previstas en la ley. Las promociones deberán hacerse por escrito en el que se precisará el nombre, denominación o razón social de quién o quiénes promuevan, en su caso de su representante legal, domicilio para recibir notificaciones, así como nombre de la persona o personas autorizadas para recibirlas, la petición que se formula, los hechos o razones que dan motivo a la petición, el órgano administrativo a que se dirigen y lugar y fecha de su emisión. El escrito deberá estar firmado por el interesado o su representante legal, a menos que no sepa o no pueda firmar, caso en el cual, se imprimirá su huella digital. El promovente deberá adjuntar a su escrito los documentos que acrediten su personalidad, así como los que en cada caso sean requeridos en los ordenamientos respectivos. (LFPA, 2012, p. 4) Debe quedar claro también que no puede darse atención a todas las peticiones, pues en ocasiones sólo se hacen de manera bastante vaga y sin cumplir con los requisitos que recordemos también tiene que ser realizados por el particular en su garantía de petición, establecida en el artículo 8 constitucional, y para estas situaciones la misma Ley Federal de Procedimiento Administrativo establece:
13 Artículo 17-A.- Cuando los escritos que presenten los interesados no contengan los datos o no cumplan con los requisitos aplicables, la dependencia u organismo descentralizado correspondiente deberá prevenir a los interesados, por escrito y por una sola vez, para que subsanen la omisión dentro del término que establezca la dependencia u organismo descentralizado, el cual no podrá ser menor de cinco días hábiles contados a partir de que haya surtido efectos la notificación; transcurrido el plazo correspondiente sin desahogar la prevención, se desechará el trámite. Salvo que en una disposición de carácter general se disponga otro plazo, la prevención de información faltante deberá hacerse dentro del primer tercio del plazo de respuesta o, de no requerirse resolución alguna, dentro de los diez días hábiles siguientes a la presentación del escrito correspondiente. La fracción de día que en su caso resulte de la división del plazo de respuesta se computará como un día completo. En caso de que la resolución del trámite sea inmediata, la prevención de información faltante también deberá hacerse de manera inmediata a la presentación del escrito respectivo. De no realizarse la prevención mencionada en el párrafo anterior dentro del plazo aplicable, no se podrá desechar el trámite argumentando que está incompleto. En el supuesto de que el requerimiento de información se haga en tiempo, el plazo para que la dependencia correspondiente resuelva el trámite se suspenderá y se reanudará a partir del día hábil inmediato siguiente a aquel en el que el interesado conteste. (Ibíd., p. 6) Así podemos concluir diciendo que las formalidades de los actos administrativos deben ser cumplidas tanto por las autoridades como por los particulares.
14 Conclusión Al hablar de competencia del acto administrativo y del órgano que los emite nos referimos a la ya conocida definición de el poder legal de llevar a cabo determinados actos, esto obedece a la simple razón de que ninguna autoridad que no pueda crear, modificar o extinguir derechos u obligaciones en materia administrativa es capaz de efectuar un acto administrativo. Esta competencia se puede dar en tres formas: territorio, materia y grados. La legalidad es otro elemento que deben tener los actos administrativos y que podemos encontrar en las garantías de audiencia y de formalidad, que deben tener a su vez dichos actos que se derivan de las bases constitucionales. Por otro lado una de las partes fundamentales de todo acto administrativo es la fundamentación y motivación de éste, conceptos que suelen ser comúnmente confundidos y que al usarse siempre tienden a aplicarse de manera indistinta, cuando la fundamentación siempre se debe hacer especificando el precepto o preceptos legales aplicables y la motivación se manifiesta al señalar con precisión las circunstancias especiales, razones particulares o causas inmediatas que se hayan tenido en consideración para la emisión del acto. El análisis de la legalidad, competencia, fundamentación y motivación del acto administrativo es esenciales en el estudio de la materia, no obstante, existen aspectos por conocer, por ejemplo: Cuándo se origina la Ley Federal del Prodecimiento Administrativo? Qué son y qupe elementos deben contener los actos admifnistrativos? Las respuestas a las preguntas anteriores las conocerás en la siguiente sesión.
15 Para aprender más Qué es la legalidad del acto administrativo? Nava, A. (s/f). La legalidad de los actos administrativos, obtenido de: http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/jurid/cont/5/pr/pr16.pdf Qué es la garantía de legalidad? (s/a). (s/f). La garantía de legalidad, obtenido de: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/4/1663/12.pdf
Actividad de Aprendizaje DERECHO ADMINISTRATIVO Y LAS EMPRESAS 16 Instrucciones: Con la finalidad de reforzar los conocimientos adquiridos a lo largo de esta sesión, ahora se te solicita realizar la siguiente actividad Realiza una síntesis conceptal de todos los temas abordados. Recuerda que al realizar esta actividad te ayudará a retener los temas vistos, los cuales son esenciales para continuar con el estudio de la materia. Esta actividad representa el 5% de tu calificación y se tomará en cuenta lo siguiente: Tus datos generales Fuentes confiables y serias Actualidad de la información Aportación del alumno Claridad del trabajo Síntesis conceptual
17 Bibliografía a) Bibliográficas Fraga, G. (2000). Derecho Administrativo. México: PORRÚA. b) Legislativas Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión (2013). Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. México: Diario Oficial de la Federación. Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión (2012). Ley Federal de Procedimiento Administrativo: Diario Oficial de la Federación c) Cibergráficas Calafell, J. (s.f.) La teoría del acto administrativo. México: UNAM-IIJ. Disponible en el sitio web: http://www.juridicas.unam.mx/publica/librev/rev/jurid/cont/24/pr/pr4.pdf. La garantía de legalidad. (s.f.) La jurisprudencia sobre constitucionalidad de leyes y su pbligatoriead para las autoridades administrativas. Disponible en el sitio web: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/4/1663/12.pdf. López, M.A. (s.f.) Los principios del procedimeitno administrativo. México: UNAM-IIJ. Disponible en el sitio web: http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/4/1594/12.pdf. Segundo Tribunal Colegiado del Sexto Circuito. (1993) Fundación y motivación de los actos administrativos. Jurisprudencia y tesis aislada 8ªépoca. México: Gaceta el Semanrio Judicial de la Federación. Disponible en el sitio Web: http://info4.juridicas.unam.mx/const/tes/8/19/9172.htm.