Universidad Veracruzana Maestría en Administración Fiscal FINANZAS PÚBLICAS MAESTRO: JORGE ANTONIO ACOSTA CAZARES TEMA: EVALUACION DEL GASTO SOCIAL EN MEXICO INTEGRANTES: PEÑA GOMEZ LORENA CRUZ VELAZQUEZ MARCO ANTONIO H. VERACRUZ, VER A 5 DE marzo 2011
CONTENIDO INTRODUCCION... 1 GASTO PUBLICO Y SU ENTORNO.. 2 GASTO SOCIAL 4 DEFINICION POLITICA SOCIAL. 4 CLASIFICACION DEL GASTO SOCIAL 5 I. El gasto en funciones de desarrollo social asignado a cada dependencia y organismo EDUCACION.. 7 SALUD. 11 INFRAESTRUCTURA.. 15 EQUIDAD SOCIAL 17 II. El gasto social descentralizado (Ramo 33) III. El gasto en ramos asociados al desarrollo social 18 CONCLUSIONES. 20 BIBLIOGRAFIA.. 22
INTRODUCCION El principal beneficio de recaudar impuestos en México debiera ser la correcta aplicación de estos en materia social. Es decir, la forma como el gobierno le devuelve a la sociedad los recursos que le quita por la vía de los impuestos. Eso importa tanto o más que la legitimidad democrática para cobrar impuestos. Estamos partiendo del supuesto básico de que el pago adicional de impuestos al gobierno sólo se justifica si la sociedad tiene garantías de que su dinero será usado tras tomar en cuenta las necesidades sociales del país y asignándose en forma equitativa. La política social incide sobre la eficiencia a través del aumento de la productividad vía fortalecimiento del capital humano (educación, salud) y sobre la equidad a través de la construcción de redes de bienestar y seguridad (salud, pensiones, servicios sociales etc.) con el fin de favorecer principalmente a los estratos de población con menores ingresos. El objetivo de este trabajo es hacer una evaluación general del gasto social en México. Busca analizar el desempeño del país en materia de desarrollo social, con dos importantes fines: contribuir con la rendición de cuentas del gobierno federal y emitir recomendaciones para la mejora en el desempeño de la política de desarrollo social. 1
Gasto público y su entorno Gasto realizado por el sector público en un período determinado. Incluye todo el gasto fiscal, más todos los gastos de las empresas fiscales y semifiscales con administración autónoma del Gobierno Central. El gasto público se destina a consumo público y a bienes de capital, inversión pública. Las diversas partidas que integran el gasto público deben estar contenidas jurídicamente en el Presupuesto de Egresos del país, para el cual existe la obligación de publicarlo anualmente en el Diario Oficial de la Federación. El gasto público va dirigido sobre todo a dos grandes rubros: gasto corriente y gasto de capital. El gasto corriente representa el costo directo de la administración pública y las transferencias que efectúa entre sí el sector público. Suele estar regulado jurídicamente por el Presupuesto de Egresos. El gasto de capital, que son erogaciones efectuadas en obras públicas, construcciones directas y transferencias para inversión está regulado en sus montos por leyes muy específicas sobre obras o construcciones públicas así como adquisiciones, arrendamientos y prestación de servicios relacionados con bienes inmuebles. En general en las economías occidentales, el gobierno ha utilizado el gasto público como un instrumento de política económica para lograr determinados fines y planes nacionales de desarrollo y crecimiento que representan sus criterios generales de política económica. Estos criterios pueden ser de tipo extremadamente intervencionista como no intervencionista en la economía por parte del Estado. Son los ministerios de Hacienda, de programación y presupuesto o la contraloría general de la república de un país los encargados de establecer los controles presupuestales sobre las erogaciones de las dependencias, entidades u órganos del gobierno de la administración pública federal a cargo de los titulares, directores 2
o sus equivalentes en el sector público, quienes deben de apegarse a sus presupuestos aprobados. Estos son uno de los elementos más importantes para el éxito o fracaso de los planes nacionales de desarrollo y crecimiento de un país. Los programas sectoriales de mediano plazo así como los demás programas formulados con base a las leyes de planeación estatal y orientados hacia la realización de las prioridades definidas en los criterios generales de política económica de cada país también son dirigidos y evaluados a través de los presupuestos públicos. Al poder ejecutivo o presidente de un país le compete inspeccionar el ejercicio del gasto público federal y su congruencia con los presupuestos de egresos. En el caso de las entidades que no estén sujetas a control presupuestal se deben sujetar a los calendarios del gasto que aprueben sus respectivos órganos de gobierno, con base también en los lineamientos emitidos por sus respectivos ministerios. Así los lineamientos para ejercer el gasto público son emitidos por el mismo ministerio de hacienda o del tesoro encargado de autorizar los fondos para los programas aprobados y controla los componentes del sector público mediante el envío de información que estos están obligados a proporcionar sobre sus actividades económicas y financieras. En lo referente a los créditos externos que se le conceden al sector público y para que las entidades y dependencias los puedan ejercer como gasto, se establecen criterios generales variando de país a país. Por ejemplo, en el caso de países que no tienen problemas extraordinarios de seguridad nacional, hambrunas, desastres naturales, etc. el tipo de gastos sólo pueden ser destinadas a gastos de capital o a financiamiento de proyectos o programas específicos que formen una infraestructura productiva y eficiente para la economía. En general la tendencia es que el gasto público del Estado se procure aplicarlo en su mayor parte a proyectos de inversión con fines sociales o proyectos prioritarios 3
y estratégicos que beneficien a los grandes núcleos de la población. Para eso cada año las leyes nacionales exigen al jefe del ejecutivo explicar mediante un informe el fin y estrategia seguida en la aplicación del gasto público. Gasto Social Parte del gasto público destinado al financiamiento de los planes, programas y proyectos cuyo objetivo es generar un impacto positivo en algún problema social, independientemente de la entidad administrativa y el sector que realiza cada función (educación, salud y nutrición, seguridad social, asistencia social, trabajo, vivienda, agua y saneamiento), de la fuente de financiamiento (pública, cofinanciamiento de los beneficiarios, donación privada o donación del exterior) y de la partida de costos a que se destinan ( gastos corrientes y de inversión). La Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) define el gasto social en los siguientes términos: El gasto social es la provisión pública (y privada) de beneficios para los hogares y los individuos con el propósito de brindarles apoyo durante circunstancias adversas que afectan su bienestar. Tales beneficios pueden ser transferencias monetarias o en especie - bienes y servicios-. Estos apoyos no constituyen un pago directo por un bien o servicio particular, ni un contrato o transferencia individual. Política Social y Gestión Social Política social.- Se define a la política social como la forma que por medio de estrategias y políticas concretas tiene el Estado para construir una sociedad cohesionada y equitativa. En una perspectiva de mayor equidad e integración social, la política social tiene como fin principal facilitar la convergencia entre los intereses individuales y los intereses comunes de la sociedad. Gestión social.- Traducción operacional de la política social. 4
Problema Social Polìtica Social Gestiòn Social Impacto Impecto social Social Gasto Social Clasificación del Gasto Social El gasto social es un subconjunto del gasto público que agrupa los recursos que el Estado destina directamente para atender el desarrollo y el bienestar de su población. El gasto público lo podemos agrupar según los fines a que se destina, atendiendo el tipo de actividad económica y los diversos servicios proporcionados por las entidades públicas. De acuerdo con este criterio, las funciones de la administración pública se agrupan en cuatro grandes áreas: a) Servicios generales de la administración pública b) Servicios comunitarios y sociales; c) Servicios económicos y d) Otras funciones. En el área servicios comunitarios y sociales se incluyen los servicios proporcionados directamente a la comunidad, a hogares y a las personas. Comprende los servicios de Educación, Sanidad, Vivienda y comunitarios, Seguridad y asistencia social, Recreativa, cultural y religiosa. En México el gasto público social federal puede analizarse siguiendo tres grandes líneas: 5
a. El gasto en funciones de desarrollo social asignado a cada dependencia y organismo b. El gasto social descentralizado (Ramo 33) c. El gasto en ramos asociados al desarrollo social El gasto en funciones de desarrollo social El gasto para funciones de desarrollo social es la suma de las asignaciones destinadas a educación, salud, seguridad social, urbanización, vivienda, desarrollo regional, agua potable, alcantarillado y asistencia social. El monto total del gasto en funciones de desarrollo social se presenta, en primer término, en la Exposición de Motivos del Proyecto del Presupuesto de Egresos de la Federación y en la cuenta de la Hacienda Pública Federal de ejercicios fiscales anteriores. Gasto en funciones de desarrollo social en dependencias y organismos del sector público federal Ramo 19 Aportaciones a la Seguridad Social. Ramo 25 Previsiones y Aportaciones a la Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos. Ramo 23 Provisiones Salariales y Económicas (Sólo FONDEN). Ramo 33 (Seis de los siete fondos: FAEB, FASSA, FAIS, FAM, FAETA, FAFOMUN-DF) 6
Educación Nuestro sistema educativo no es barato y no genera resultados. Uno de cada 2 estudiantes mexicanos de 15 años se ubica por debajo del mínimo de desempeño que establece PISA (Programme for International Student Assessment) Programa para la Evaluación Internacional de los Estudiantes. Tampoco es gratuito, las familias pobres destinan casi un 30% del gasto en educación a cubrir imprevistos en sus escuelas. El gasto en nuestro sistema educativo es opaco: no sabemos cuál es el costo real por cada alumno y por cada escuela en el sistema. La anterior seria la base mínima para un monitoreo efectivo y continuo del costo efectividad de todo el aparato educativo. Un gasto mayor y generalizado en educación debería reducir las desigualdades al aumentar las oportunidades de acceder a mayores niveles de ingreso, de aquí su importancia para un país como México que presenta altos niveles de desigualdad del ingreso. Además existe una fuerte relación entre pobreza y educación sustentada por algunos estudios, los cuáles han encontrado que por cada año adicional de estudios del cabeza de familia, baja en 5% la posibilidad de que el hogar sea pobre, de tal modo que la educación ejerce un poderoso efecto negativo sobre la probabilidad de ser pobre. Partiendo del hecho de que la educación es el principal vehículo de movilidad social y dado que se ha demostrado que la inversión en capital humano origina importantes rendimientos tanto públicos como privados, ésta se vuelve todavía más importante en México, cuyos altos niveles de desigualdad salarial están muy condicionados por el nivel educativo. Por lo tanto si bien ha mejorado la distribución del gasto educativo aún sigue siendo desigual, de tal manera que se necesita más equidad en el acceso a la educación hacia los sectores más necesitados. 7
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EL ESTUDIO ABARCA MAS DEL 87% DEL GASTO TOTAL 9
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Salud A pesar del creciente gasto en salud, a nivel agregado no somos un país más saludable. Por ejemplo, la relación entre gasto en salud y la expectativa de vida al nacer, coloca a México muy por debajo del promedio del resto de los países, incluso por debajo de Guatemala, El salvador y Nicaragua. El problema es que ni la atención médica, ni los recursos humanos, ni la infraestructura han crecido a un ritmo similar que el gasto en salud. El gasto administrativo asociado a los servicios de salud es muy alto en México (alrededor del 10% del gasto total en salud). Superamos a todos los países de la OCDE. Para el caso del IMSS este rubro es casi el doble. Hemos llegado a un punto donde no importa la cantidad de recursos que se gasten, si no hay una reestructuración administrativa y operativa no habrá mayores avances en la mejora del nivel de salud de los mexicanos. En cuanto a salud hubo una mejora. En 1990 México invertía 1,235 pesos por persona y 18 años después, en el 2008, el gobierno mexicano destinó más del doble: 3,125 pesos por persona. Sin embargo, aclara el análisis, el gasto en burocracia es el más alto de los países de la OCDE. México Evalúa destacó el caso del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS), donde por cada médico de primer nivel hay 20 trabajadores como médicos titulares, asistentes, personal de limpieza, administrativos y jefes. En consecuencia, el dinero se destina a los sueldos, y no a la atención de los pacientes, la mejora en la infraestructura o la atención médica. En el caso del sector salud, el estudio señala que un incremento en el gasto no se traduce en mejoras al servicio, ya que a pesar de las políticas de la actual 11
administración por fomentar el programa de "Seguro Popular," los gastos administrativos del sector salud en México están por arriba de todos los registrados en países miembros de la OCDE. Finalmente, el documento señala que durante los últimos 10 años el gasto destinado a la equidad social, México ha invertido un 60% en gasto social regresivo, es decir, en proyectos destinados a grupos sociales de mayores ingresos y no en los más desfavorables de la sociedad. 12
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INFRAESTRUCTURA Hoy el país ocupa el lugar 65 entre 125 países en la calidad de infraestructura. Hay un esfuerzo claro de inversión por parte de la actual administración, que necesita reforzarse. Aun con recursos en suficiencia, existen impedimentos de otra naturaleza que complican cualquier plan en materia de infraestructura. El atraso en la ejecución del Plan Carretero es un ejemplo, tan solo se ha avanzado un 18.4% de la meta propuesta. Entre los lastres más importantes esta el uso político de los recursos destinados a estos fines. Es necesario mejorar el proceso de planeación de las obras para asegurar que predominen criterios técnicos. También es urgente avanzar hacia un marco legal menos obstructivo. 15
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Equidad social De acuerdo con México Evalúa, 60% del gasto social en equidad social (acceso a la educación básica, salud para la población no asegurada y combate a la pobreza) se destina a la población que menos lo necesita. El resultado, dice el análisis, es que mientras 20 % de los mexicanos más ricos tienen 35% de probabilidades de llegar a la universidad, los más pobres sólo tienen 10% de probabilidades de lograrlo. El gasto social descentralizado Está constituido por las Aportaciones Federales para Entidades y Municipios, registrado como Ramo 33 en el Presupuesto de Egresos de la Federación. El ramo 33 está normado por la Ley de Coordinación Fiscal (LCF) en su Capítulo V (De las Aportaciones Federales); está integrado por siete fondos, de los cuales seis constituyen el gasto social dirigido a las entidades federativas y a los municipios. El séptimo fondo es el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y del Distrito Federal. Ramo 33 Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA) Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), que se divide en: -Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal -Fondo de Infraestructura Social Estatal Fondo de Aportaciones Múltiples Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de Adultos Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal. 17
El gasto en ramos asociados al desarrollo social La clasificación administrativa del Presupuesto de Egresos de la Federación, es aquella que identifica la asignación anual de los recursos fiscales, a cada órgano del Sector Público Presupuestario, de acuerdo a las atribuciones que le son conferidas por ley. Los Ramos Administrativos son administrados por los Poderes, Entes Públicos y las Dependencias. El gasto por ramos administrativos en desarrollo social incluye las secretarías de Salud, Educación (más el ramo 25, Previsiones y aportaciones para la educación básica, normal, tecnológica y de adultos) y Desarrollo Social (más los recursos de Fondo de Aportaciones para Infraestructura Social). El gasto social visto sólo por ramos administrativos representa una visión restringida del gasto social. Los ramos asociados al desarrollo social se muestran a continuación: Ramos Dependencia 11 Secretaría de Educación Pública 23 Previsiones Salariales y Económicas 25 Previsiones y aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos 12 Secretaría de Salud 19 Aportaciones a la Seguridad Social 20 Secretaría de Desarrollo Social 33 FAIS Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social 18
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CONCLUSIONES A lo largo de este trabajo después de un análisis variado sobre la distribución de las transferencias y sus efectos redistributivos tenemos que el gasto público en México es regresivo en términos absolutos, lo cual significa que llega en mayor proporción a los sectores más ricos que a los más pobres de la población; esto es así en particular en el caso del principal instrumento redistributivo del gobierno federal en México: el gasto social. En suma para que la política social sea completamente exitosa, han de reforzarse tanto las cantidades del presupuesto destinadas en términos absolutos a la cobertura social, así como también una corrección y redirección de las transferencias ya existentes que han mostrado ser regresivas. Sólo con una estrategia de largo plazo y corrección en la política de transferencias sociales será posible compensar, aunque sea parcialmente la altamente desigual distribución de la renta existente. Como consecuencia de la extrema desigualdad del ingreso que impera en México, este gasto es progresivo en términos relativos. Es decir que si consideramos individualmente a los hogares, el gasto representa una proporción mayor del ingreso de las familias más pobres, por lo que tiene un importante potencial redistributivo. Dicho potencial podría incrementarse significativamente reasignando algunos subsidios regresivos (por ejemplo, subsidios eléctricos) hacia los programas amplios más progresivos (por ejemplo, salud para la población abierta) o programas para la superación de la pobreza dirigidos en forma efectiva hacia la población más pobre. Una distribución progresiva en términos absolutos del gasto social, sin embargo, supondría una reforma profunda en los criterios de asignación del gasto amplio. 20
Existen obstáculos importantes para la redistribución del gasto social, entre los que se encuentran las grandes inercias en las asignaciones pasadas del gasto social y el poder de los sindicatos de trabajadores públicos en estos sectores. Por otra parte los programas que presentan mayores niveles de progresividad son todos los programas con cobertura universal como son los servicios médicos de la SSA y los niveles de educación pre-primaria, primaria y secundaria, así como los programas sociales enfocados hacia los menores ingresos, como el programa Progresa-Oportunidades. Para ello se ha de crear de toda una red de apoyos a los estudiantes de escasos recursos, que impliquen becas, alimentación, transporte y útiles escolares a través de un esquema de transferencias condicionadas. Por su parte el sistema de salud necesita una reforma integral, universalizando los servicios y unificando las diferentes instituciones públicas proveedores de salud. 21
BIBLIOGRAFIA www.gacetafinanciera.com www.mexicoevalua.org http://www.inegi.org.mx LIBROS: Ricardo Cibotti y Enrique Sierra. El sector público en la planificación del desarrollo México, siglo XXI, 1970 Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (México) El ingreso y el gasto público en México 1994 México: INEGI, 1994. Manuel Ribeiro Ferreira y Raúl Eduardo López Estrada, editores. Tópicos selectos en políticas de bienestar social 1 edición Universidad Autónoma de Nuevo León, Facultad de Trabajo Social, México, DF, Gernika. 22