Módulo 2 Regulación Tarifaria Caso de estudio: Regulación del gas natural por precios de referencia
LA INDUSTRIA DEL GAS NATURAL El gas natural es una mezcla de hidrocarburos simples que se encuentra en estado gaseoso, en condiciones ambientales normales de presión y temperatura. Está compuesto aproximadamente en un 95% de metano y además puede contener pequeñas cantidades de etano, propano y otros hidrocarburos más pesados, también se pueden encontrar trazas de nitrógeno, bióxido de carbono, ácido sulfhídrico y agua. El gas natural es un combustible más ligero que el aire y menos contaminante que otros combustibles. Tanto el gas natural como el gas LP son combustibles de uso doméstico que se utilizan para cocinar, calentar agua y eventualmente el secado de ropa. Las principales diferencias entre estos son: a) La forma de venta al público: el gas natural llega a tu hogar o negocio por medio de ductos y el gas LP se puede distribuir en cilindros, auto-tanques o ductos. b) El costo: el gas natural se rige por el precio de mercado de la referencia internacional y, aunque el gas LP tiene subsidios, actualmente existen zonas donde el costo de ambos es similar e incluso el gas natural es más económico, considerando el poder calorífico de cada combustible. El gas natural es la tercera fuente de energía más utilizada, después del petróleo y el carbón. En México, se ha desarrollado un mercado nacional de gas natural y, como resultado, este energético se ha convertido en una alternativa importante para el sector productivo y para los consumidores finales. La Comisión Reguladora de Energía (CRE) es un órgano desconcentrado de la Secretaría de Energía, que aprueba los términos y condiciones para la prestación del servicio de distribución de gas natural y las tarifas correspondientes. Asimismo expide la metodología para la determinación del precio de venta de primera mano de dicho combustible y su traslado al usuario final. El precio al público del gas natural se calcula mensualmente para cada una de las zonas de tarifas definidas por la CRE. Los conceptos que lo integran son: Comisión Federal de Mejora Regulatoria 2
Figura: Cadena productiva del gas natural en México. La política de precios de gas natural en México reconoce el costo de oportunidad del producto en su mercado relevante (Estados Unidos de América), por lo tanto se usa el precio en EUA como Precio de Referencia. En México, los precios están alineados con la estructura de precios del gas que prevalecen en el resto de América del Norte por lo que Pemex Gas carece de poder discrecional en el precio. El precio del gas natural está integrado por los siguientes componentes: precio de referencia de la molécula, tarifa de transporte, gas combustible, gastos de importación, costo de servicio e impuestos. Como principal componente se tiene al precio de referencia de la molécula, el cual es determinado de acuerdo con el punto de interconexión (Reynosa, Tamaulipas, Ciudad Juárez Chihuahua, y Naco, Sonora), lo anterior, de conformidad con los índices de precios de los principales gasoductos o cuencas productoras. PRECIO NACIONAL DE GAS NATURAL Tomando en cuenta las últimas modificaciones de la Reforma Energética del año 2008, de acuerdo con el artículo 2 de la Ley de la Comisión Reguladora de Energía, ésta tiene por objeto promover el desarrollo eficiente de diferentes actividades del sector energético del país, entre ellas, las Ventas de Primera Mano (VPM) 1 del gas, del combustóleo y de los petroquímicos básicos. A partir de agosto de 2009 se aplicó la determinación del precio máximo de gas para las VPM. Dicho precio corresponde al índice Henry Hub ajustado por el diferencial respecto de las referencias en el sur de Texas y afectado, en su caso, por el mecanismo de sustitución a que se refiere la propia Directiva. 1 Venta de Primera Mano: primera enajenación que Petróleos Mexicanos y sus subsidiarios realicen en territorio nacional a un tercero y para los efectos de esta asimilarán a éstas las que realicen a terceros las personas morales que aquellos controlen. Comisión Federal de Mejora Regulatoria 3
El gas natural, aun cuando se trata de una fuente de energía no renovable, cuenta con numerosas reservas explotables en el mundo y aumentan al mismo tiempo que se descubren nuevas técnicas de exploración y de explotación. El promedio de la determinación del precio de venta de primera mano en México para Reynosa fue de 3.53 dólares por millón de BTU (US$/MBTU), es decir 58.1% menor a la cotización del año anterior, lo cual estuvo influido por los altos inventarios y el menor consumo en plantas generadoras de energía y de gas residencial en Estados Unidos. La variación del precio en 2009 también se explica por las condiciones de la oferta del gas natural. PRECIOS DE REFERENCIA Si el regulador está desinformado acerca de las condiciones de la industria, entonces la regulación, incluso la regulación óptima, dejará a las empresas con rentas indeseables debido a su monopolio en la información. Los precios de referencia son una manera de regular varios monopolios regionales para inducir una forma de competencia a través del mecanismo regulatorio que debilita a los monopolios de la información de las empresas individuales, y por lo tanto mejora los términos de intercambio entre la eficiencia alocativa, productiva y distributiva. Esto se desarrolla a través de hacer la recompensa de una empresa dependiente en su desempeño relativo al de otras empresas. Cuando hay varios monopolios regionales con información privada que está correlacionada, la efectividad de la regulación mejora si se usan precios de referencia en lugar de regular a cada empresa independientemente. Este mecanismo regulatorio, simula el comportamiento de un mercado competitivo, comparando el funcionamiento de una empresa con el de sus competidores en el mismo mercado, o con empresas similares que operan en mercados diferentes. La empresa más eficiente establece la mejor práctica y se utiliza como referencia para regular a toda la industria. Por lo tanto, el incentivo financiero de la empresa regulada depende de su funcionamiento relativo a la empresa eficiente usada como referencia. Si la empresa funciona relativamente mejor que las demás es recompensada. Según Andrei Shleifer (1985), si se aplican precios de referencia en empresas idénticas se incentiva la eficiencia productiva. Sin embargo, cuando se aplica a empresas parecidas pero no iguales (el caso más habitual), se pueden crear distorsiones en el funcionamiento de las empresas que reducen el bienestar. Ventajas del uso de precios de referencia: Comisión Federal de Mejora Regulatoria 4
1. Reducción de la asimetría de información. Los reguladores obtienen información sobre los costos de todas las empresas, y pueden hacerse una idea clara de sus costos y de su funcionamiento en el mercado. 2. Realización de comparaciones internacionales. El regulador puede establecer los precios de una empresa basándose en el comportamiento de otras empresas internacionales que actúen en un entorno parecido y tengan unas características similares. Problemas del uso de precios de referencia: 1. Complejidad de comparar el funcionamiento entre empresas. Si el regulador no considera todas las actividades que realiza la empresa puede crear distorsiones en el funcionamiento del mercado. 2. Los precios se fijan antes de que se realicen los costos. Esta situación se puede cambiar introduciendo un retardo en la regulación, es decir, fijando los precios de este año con base en los costos declarados en el año anterior. 3. Cada una de las empresas reguladas es diferente y provee sus servicios de manera diferente. Como resultado, los costos unitarios de las empresas son diferentes y el regulador lo deberá tener en cuenta en el momento de fijar los precios. 4. Riesgo de colusión. Si las empresas pactan no esforzarse para reducir los costos conseguirán mantener sus beneficios a un costo menor. De este modo, la colusión elimina los incentivos a aumentar la eficiencia. 2 APLICACIÓN DE PRECIOS DE REFERENCIA 3 El mercado no siempre es el mejor medio para la provisión de productos y servicios. Aun así, si la autoridad regulatoria permite a un monopolio producir bienes y servicios, el monopolio debe recibir los incentivos adecuados. Por lo tanto, es necesaria algún tipo de regulación basada en incentivos. Como hemos visto, la regulación por incentivos pretende reorientar los incentivos con el fin de promover la eficiencia. Los problemas de información asimétrica generalmente hacen difícil lograr esta redirección por regulación directa. Sin embargo, los precios de referencia pueden resolver parte de los problemas que son causados por estas asimetrías informativas. 2 Sin embargo, Shleifer (1985) señala dos razones por las que es difícil que la colusión tenga un efecto importante: (1) el regulador se puede dar cuenta y sancionar a los participantes en la colusión; (2) la colusión es difícil en mercados con muchas empresas, debido a que un simple desvío por parte de una de las empresas involucradas permitiría al regulador ver que existe colusión. 3 Canoy, M., Hindriks, F. & Vollaard, B. (2000) Comisión Federal de Mejora Regulatoria 5
Cuatro condiciones para aplicar precios de referencia: 1. Existencia de fallas de mercado El uso de precios de referencia puede proporcionar una solución a la presencia de los monopolios naturales. Un ejemplo es una industria de red donde existen monopolios naturales regionales. Teniendo en cuenta el papel fundamental que desempeña la eficiencia (relativa) de los agentes en este esquema regulatorio, la idea de aplicar precios de referencia a monopolios naturales, es que en la ausencia de dicha regulación, las empresas tienen pocos incentivos para promover eficiencia. 2. Comparabilidad Los precios de referencia son un esquema regulatorio basado en la eficiencia relativa. Por lo tanto, es necesario comparar a los agentes con el fin de aplicarlo. Esto implica que deben cumplirse dos condiciones: i) el sector que se considera como objetivo de precios de referencia debe constar de varios agentes, y ii) estos agentes tienen que ser en gran medida similares en cuanto a tecnología. Estas dos condiciones se pueden utilizar como criterios para una selección preliminar de sectores en los cuales los precios de referencia pueden en principio ser implementados. 3. Información privada La información privada es necesaria por dos razones: i) genera beneficios potenciales para desencadenar agentes a explotar su ventaja informativa, y ii) si la información está relacionada, la asimetría informativa puede utilizarse para comparar a los agentes, sin tener que revelar explícitamente la información. 4. Verificabilidad El regulador debe determinar la eficiencia relativa de los agentes. Dos condiciones deben cumplirse para ello: i) la información que se requiere para la parte del benchmarking se desarrolla a partir de que los precios de referencia tienen que estar disponible. En particular, se necesitan datos sobre contabilidad, la demanda y sobre el costo total y el beneficio (tienen que ser observables), y ii) la información regulada es verificable si es observable por un tercero independiente. Los precios de referencia no pueden aplicarse a cualquier sector. Si se cumplen estos requisitos, pueden en principio ser implementados, siempre y cuando: i) los beneficios superan los costos, y ii) otros instrumentos regulatorios tienen peor puntuación. Comisión Federal de Mejora Regulatoria 6
Actividades 4 1) Por qué los precios del gas natural del mercado de Estados Unidos son adecuados como referencia para fijar los precios del mercado mexicano? Cuál es la estructura del mercado de gas natural en ese país? 2) De acuerdo con la Secretaría de Energía 5, este energético sólo tiene un 6.4% de penetración en el mercado mexicano, es decir, que sólo ese porcentaje del consumo total de energéticos corresponde a gas natural. Cuál consideras que es la principal causa por la que en México no se ha incrementado el uso del gas natural? 3) Consulte el documento Perspectiva del mercado de gas natural 2010-2025, cuáles son los sustitutos que se menciona que tiene el gas natural? Cuál es el que más se consume? 4) Investigue si México es importador o exportador neto de gas natural. Esto qué efectos tiene sobre el precio. 5) Uno de los comentarios en contra de la regulación por precios de referencia es que su aplicación hace más vulnerable al mercado mexicano a la volatilidad de los mercados internacionales, si tú fueras el regulador, cómo mitigarías este efecto? 4 La contestación de las preguntas planteadas en esta sección es voluntaria (no serán calificadas) pero muy recomendable, ya que puede ayudarle significativamente como guía de estudios. 5 Perspectiva del mercado de gas natural 2010-2025. Comisión Federal de Mejora Regulatoria 7
Bibliografía: Canoy, M., Hindriks, F. & Vollaard, B. (2000): Yardstick competition: Theory, design, and practice CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis. Schleifer, Andrei (1985): A Theory of Yardstick Competition. Rand Journal of Economics, Vol. 16, No. 3 http://scholar.harvard.edu/sites/scholar.iq.harvard.edu/files/shleifer/files/theory_yar dstick_comp.pdf Pemex Gas y Petroquímica Básica http://www.gas.pemex.com/pgpb/productos+y+servicios/gas+natural/precios/ Visitada el 19/07/2012 a las 12.30 pm Comisión Federal de Mejora Regulatoria 8