> DOSSIER: SERVICIOS DE PREVENCIÓN AJENOS FICHA TÉCNICA AUTOR: LÓPEZ GÓMEZ, Conrado. TÍTULO: Colaboración de los Técnicos Habilitados por las Comunidades Autónomas en la Inspección de Trabajo. FUENTE: Riesgos Laborales, nº 21, pág. 40, Noviembre 2005. RESUMEN: El Real Decreto 689/2005, de 10 de junio, que regula la colaboración de los por las Comunidades Autónomas con la Inspección de Trabajo en materia de prevención de riesgos laborales, ha venido a desarrollar el artículo 9 de la Ley 31/95, de Prevención de Riesgos Laborales. La nueva norma regula los requisitos que deben reunir los funcionarios técnicos de las Comunidades Autónomas que vayan a desempañar estas labores comprobatorias de las condiciones de seguridad y salud en las empresas y centros de trabajo, así como las funciones, facultades, deberes y formas de actuación de los mismos. El objetivo perseguido ha sido liberar de estas actuaciones a los Inspectores de Trabajo, que podrán extender actas de infracción basadas en los informes elaborados por estos. DESCRIPTORES: Real Decreto 689/2005. Técnicos en Prevención de Riesgos Laborales. Inspección de Trabajo. Actuaciones comprobatorias. Actas de infracción. Colaboración de los Técnicos Habilitados por las Comunidades Autónomas en la Inspección de Trabajo La Ley 54/2003, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales estableció que las Administraciones deben garantizar la colaboración pericial y el asesoramiento técnico necesarios a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Dicha colaboración será prestada por funcionarios técnicos, pertenecientes al Instituto General de Seguridad e Higiene en el Trabajo para el ámbito de la Administración General del Estado, o a las Consejerías de las Comunidades Autónomas que tengan asumidas las competencias en materia de prevención de riesgos laborales, para el ámbito de éstas. Conrado López Gómez, Vicepresidente de ANEPA. Riesgos Laborales 40
www.riesgos-laborales.com El pasado 23 de septiembre ha entrado en vigor el Real Decreto 689/2005, de 10 de junio, que modifica el Reglamento de organización y funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero), así como el Reglamento general sobre procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones del orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas a la Seguridad Social (Real Decreto 928/98, de 14 de mayo), regulando la colaboración de los por las Comunidades Autónomas con la Inspección de Trabajo en materia de PRL, tal y como prescribe el artículo 9 de la Ley 31/95, de Prevención de Riesgos Laborales, en su más reciente redacción dada por la Ley 54/2003. En efecto, la Ley 54/2003, de reforma del marco normativo de la PRL, dio nueva redacción al artículo 9.2 de la Ley 31/1995, y añadió los apartados 3 y 4, estableciendo que las Administraciones tanto General del Estado como de las Comunidades Autónomas deben garantizar la colaboración pericial y el asesoramiento técnico necesarios a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Dicha colaboración será prestada por funcionarios técnicos, pertenecientes al Instituto General de Seguridad e Higiene en el Trabajo para el ámbito de la Administración General del Estado, o a las Consejerías de las Comunidades Autónomas que tengan asumidas las competencias en materia de prevención de riesgos laborales, para el ámbito de éstas. Los puntos fundamentales a tener en cuenta son los siguientes: 1. Requisitos que deben reunir los funcionarios técnicos Los funcionarios públicos que desempeñen las actuaciones de comprobación deberán reunir determinados requisitos mínimos, como son: contar con la habilitación correspondiente (expedida por las autoridades autonómicas de que se trate, en documento oficial que permita su acreditación ante los empresarios sometidos a comprobación), pertenecer a cuerpos de los grupos A o B, contar con titulación universitaria y con la formación mínima necesaria para poder ejercer las funciones de nivel superior en PRL (Master de 600 horas mínimo o especialización en Medicina Se equiparan las funciones de los Funcionarios Técnicos Habilitados a las que tienen atribuidas los Inspectores de Trabajo por el artículo 5 de la Ley 42/1997 del Trabajo) en las especialidades y disciplinas en que estén acreditados. Entendemos que debe interpretarse esta última frase (especialidades y disciplinas en que estén acreditados) de manera que la titulación ostentada determine las funciones que pueden llevar a cabo, por ejemplo, para comprobar la realización de los reconocimientos médicos y su adecuación a los protocolos sanitarios específicos de vigilancia de la salud (artículo 61.1.e) del nuevo Real Decreto) será necesario ostentar la titulación de médico especialista en Medicina del Trabajo, no bastando con la de Técnico Superior en cualquiera de las otras tres especialidades técnicas, y viceversa. Una interpretación más restrictiva podría determinar incluso que se habilitase a cada técnico únicamente en función de la titulación que acreditase poseer, esto es, que si se posee el título superior en PRL en la especialidad de Higiene Industrial, por ejemplo, sólo se le pueda habilitar para desarrollar funciones comprobatorias de esa especialidad técnica pero no de las otras dos. 2. Funciones de los funcionarios Ya en el propio artículo 9 de la Ley 31/1995 se establecía que las funciones a desarrollar por estos funcionarios serían de asesoramiento, información y comprobación de las condiciones de seguridad y salud en las empresas y centros de trabajo, con capacidad de formular requerimientos por escrito a los empresarios para la subsanación de las deficiencias observadas en esta materia. En el nuevo Real Decreto 689/2005 se concreta su ámbito funcional de actuación, si bien la nueva norma está referida en todo momento a las labores de comprobación y control de las condiciones materiales o técnicas de seguridad y salud en las empresas, omitiéndose prácticamente toda referencia a las labores de asesoramiento e información que mencionaba el artículo 9.2 de la Ley 31/95, tercer párrafo. Únicamente el artículo 64.3 del nuevo Real Decreto hace referencia a las labores de asesoramiento técnico y colaboración pericial con los Inspectores, mediante la elaboración de informes técnicos y/o acompañamiento de los Inspectores en las visitas de éstos, pero respecto de actuaciones no programadas, es decir, no como parte del programa que establezca en cada Comunidad Autónoma la respectiva Comisión Territorial de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social para organizar el trabajo de estos técnicos. Parece claro que el objeto del Real Decreto es regular su actuación con respecto a las funciones comprobatorias, que son las que luego pueden derivar en un acta de infracción a imponer por la Inspección. El ámbito funcional de actuación de los Técnicos Habilitados en cuanto a su labor de comprobación y control se referirá a los siguientes aspectos: 41 Riesgos Laborales
> DOSSIER: SERVICIOS DE PREVENCIÓN AJENOS > Las características de los locales e instalaciones, así como las de los equipos, herramientas, productos o substancias existentes en el centro de trabajo. > La naturaleza de los agentes físicos, químicos y biológicos presentes en el ambiente de trabajo y sus correspondientes intensidades, concentraciones o niveles de presencia. > Los procedimientos para la utilización de los agentes citados anteriormente que influyan en la generación de riesgos para la seguridad o salud de los trabajadores. > Las características y utilización de los equipos de protección, tanto colectiva como individual. > La realización de los reconocimientos médicos y su adecuación a los protocolos sanitarios específicos de vigilancia de la salud, establecidos en el artículo 37.3.c del Reglamento de los servicios de prevención, aprobado por el Real Decreto 39/1997, de 17 de enero. > La adaptación de los puestos de trabajo a las exigencias de naturaleza ergonómica. Entendemos que el artículo 61.1 del Real Decreto 689/2005 establece este ámbito funcional con carácter general, pero es necesario precisar, enlazando con lo manifestado en el apartado dedicado a los requisitos de formación de estos funcionarios técnicos, que no cualquier técnico puede realizar todas esas funciones independientemente de su titulación. Efectivamente, habrá que tener en cuenta en qué especialidad preventiva está acreditado para poder determinar si es el más adecuado para realizar esa función comprobatoria. Para ello sería necesario que las habilitaciones que expidan las respectivas Comunidades Autónomas hagan constar a cuál o cuáles de las especialidades técnicas corresponde la formación de nivel superior en PRL que posee ese técnico en concreto, o si se ostenta la titulación de Médico Especialista en Medicina del Trabajo. Es importante a estos efectos la posibilidad que establece el artículo 64.1 del Real Decreto 689/2005, que la visita se efectúe conjuntamente por más de un técnico habilitado, ya que en este caso podrían tener formación complementaria uno de otro que cubriese las distintas especialidades y disciplinas preventivas. Ahora En caso de archivo del expediente por el Inspector, se comunicará al órgano del que dependa el Técnico Habilitado que remitió el informe con devolución de los antecedentes bien, esta circunstancia depende únicamente de la planificación establecida, por lo que será tarea de las respectivas Comisiones Territoriales la de asignar las visitas a los técnicos teniendo en cuenta su formación y las actividades de las empresas a visitar, a fin de coordinar lo más posible las circunstancias y condiciones de seguridad y salud que se van a comprobar con la formación del técnico que va a acudir a llevar a cabo esa comprobación. Con respecto a la Medicina del Trabajo en particular, entendemos que un funcionario técnico que no tenga esa formación especializada en Medicina del Trabajo no tiene capacidad ni, por lo tanto, puede valorar la adecuación de un reconocimiento médico a un protocolo específico sanitario en materia de vigilancia de la salud, tal y como dispone el Real Decreto. Solamente podrá valorar la adecuación en cuanto a lo que el Protocolo (que ha de haber sido publicado por el Ministerio de Sanidad y Consumo) establece que se debe de seguir, pero no en cuanto al resultado del reconocimiento. Además, hay que tener en cuenta que el empresario, que es el que va a facilitar los datos al técnico en la mayor parte de los casos, podrá informarle de los protocolos que se han aplicado a cada uno de sus trabajadores y de si los informes recibidos los califican como apto, no apto, o apto con restricciones, pero nada más, porque los resultados médicos concretos o las pruebas concretas realizadas al trabajador dentro de la aplicación de ese protocolo sólo los conoce el propio trabajador afectado y los profesionales sanitarios que le han atendido en la realización del reconocimiento, sobre los que pesa el deber de sigilo profesional y la obligación de protección de datos que, por ser referentes a la salud, se consideran especialmente protegidos por la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (artículo 7 de la misma). Por todas estas razones, en la fase de consulta del proyecto del presente Real Decreto con las organizaciones empresariales más representativas, por parte de ANEPA se sugirió (sin éxito, a la vista de la redacción final) modificar el artículo 61.1.e. y sustituirlo por este otro: «La realización de los reconocimientos médicos que correspondan y su adecuación, en cuanto a su formato, a los protocolos sanitarios específicos de vigilancia de la salud, que hayan Riesgos Laborales 42
www.riesgos-laborales.com sido publicados por el Ministerio de Sanidad y Consumo, en función de lo establecido en el artículo 37.3 c) del Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevención». En cualquier caso, la titulación del técnico habilitado será un dato importante a recabar por parte del empresario en la visita, por si más tarde puede servir de argumento para la impugnación de la sanción que pudiera derivarse de esta actuación comprobatoria, si no se corresponde la acreditación del técnico con el ámbito funcional en el que se está realizando la labor de control. 3. Facultades de los funcionarios El Real Decreto también establece, lógicamente, una serie de facultades de estos técnicos a la hora de realizar las labores de comprobación y control de las condiciones materiales o técnicas de seguridad y salud, facultades que en términos generales son muy similares a las que tienen atribuidas los Inspectores de Trabajo cuando realizan estos mismos cometidos. Las resumimos continuación: > Entrar libremente y sin previo aviso en las empresas y centros de trabajo. > Ser acompañados en las visitas por los técnicos de la empresa u otros que ellos designen. > Practicar cualquier comprobación o realización de examen, medición o prueba que consideren necesaria. > Recabar información adicional o documental. > Obtener información del empresario o del personal de la empresa. > Exigir la comparecencia del empresario, los trabajadores o sus representantes en el centro de trabajo o en las oficinas del organismo público al que el técnico esté adscrito. > Examinar en el centro de trabajo o en las oficinas públicas toda la documentación relativa a la PRL y relacionadas con las condiciones materiales y técnicas sujetas a comprobación, y obtener copias o extractos de dicha documentación. Un funcionario técnico que no tenga formación especializada en Medicina del Trabajo no puede valorar la adecuación de un reconocimiento médico a un protocolo específico sanitario > Sacar muestras de sustancias, agentes y materiales, realizar mediciones, tomar fotografías, vídeos o imágenes y levantar croquis y planos, siempre que se informe de ello al empresario o su representante. Se equiparan las funciones a las que tienen atribuidas los Inspectores de Trabajo por el artículo 5 de la Ley 42/1997, ordenadora de la Inspección de Trabajo, puesto que a través del ejercicio de estas facultades van a sustituir a los Inspectores en las labores comprobatorias del cumplimiento de las obligaciones en materia de seguridad y salud, sin perjuicio de que la capacidad sancionadora en el caso de constatarse incumplimiento de dichas obligaciones por parte de los empresarios visitados no se traspasa a los Técnicos Habilitados, sino que, como es lógico, continúa en manos de la Inspección, como veremos más adelante. 4. Deberes de los funcionarios A su vez, los tienen una serie de deberes que vienen a coincidir aproximadamente con los que se adjudican a los Inspectores de Trabajo en el Real Decreto 138/2000, (artículos 9 y 10), con las siguientes matizaciones: > Observar la máxima corrección en sus actuaciones y procurar perturbar lo menos posible la actividad de las empresas visitadas, establecido en términos similares para la Inspección de Trabajo en el artículo 9.2 del Real Decreto 138/2000. > Comunicar su presencia al empresario, a su representante, a los trabajadores designados o técnicos del servicio de prevención de la empresa (entendemos que se refiere tanto al propio como al ajeno, aun cuando en este último caso es difícil que coincida la visita del técnico habilitado con la presencia del técnico del SPA en el centro de trabajo, salvo que haya sido anunciada previamente) y a los delegados de prevención, para que puedan acompañarle en sus visitas y formular las observaciones oportunas. En este punto hay diferencias con respecto a la obligación establecida para los Inspectores de Trabajo en el artículo 9.3 del Real Decreto 138/2000, ya que éste hace mención únicamente del empresario o su representante como destinatarios de la comunicación de presencia por parte del Inspector. Sin embargo, en el artículo 40 de la Ley 31/95, referente a la colaboración de los trabajadores y sus representantes con la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, se establece que cuando el Inspector de Trabajo visite los centros de trabajo para la comprobación del cumplimiento de la normativa sobre PRL, comunicará su presencia tanto al empresario o su representante como al Comité de Seguridad y Salud, 43 Riesgos Laborales
> DOSSIER: SERVICIOS DE PREVENCIÓN AJENOS al Delegado de Prevención o, en su ausencia, a los representantes de los trabajadores para que puedan acompañarle en su visita, salvo que considere que esta comunicación puede perjudicar el éxito de sus funciones. Es decir, que se configura más como un derecho de los representantes de los trabajadores a ser informados para poder ejercer su derecho de acompañar al Inspector, que como una obligación o deber del Inspector necesaria para hacer sus averiguaciones. En cualquier caso, se echa de menos en la normativa anterior al Real Decreto 689/2005 la referencia a los trabajadores designados y técnicos del servicio de prevención de la empresa, sea éste propio o mancomunado, aún cuando en la práctica es muy habitual que sean estos técnicos o trabajadores designados los que acudan a las comparecencias en la sede de la Inspección de Trabajo para aportar la documentación solicitada o realizar las aclaraciones o precisiones necesarias. > Informar a los delegados de prevención y al empresario sobre el resultado de sus visitas. Aquí el propio precepto se remite a los términos previstos en el artículo 40.3 de la Ley 31/95, referido a las visitas de la Inspección de Trabajo, el cual precisa que la información al empresario se llevará a cabo mediante Diligencia en el Libro de Visitas de la Inspección de Trabajo del centro de trabajo visitado. > Guardar secreto sobre los asuntos, datos, informes y demás antecedentes que conozcan en el desempeño de sus actuaciones. En este punto el propio Real Decreto se remite al artículo 10 del Real Decreto 138/2000 que hace referencia al deber de sigilo profesional de los Inspectores de Trabajo y Seguridad Social. 5. Formas de actuación de los Tras las actuaciones de comprobación llevadas a cabo en la visita o en las posteriores comparecencias del empresario o sus representantes (o los trabajadores designados o técnicos del servicio de prevención) ante el Técnico Habilitado en sus oficinas, si éste ha detectado algún incumplimiento de la normativa en PRL, formulará requerimiento por escrito al presunto sujeto responsable, pudiendo hacerlo constar en el libro de visitas de la Inspección de Trabajo o bien realizarlo en algún otro documento oficial sustitutivo. En cualquier caso deberá quedar constancia de su recepción, y contener los datos procedentes y el plazo para su cumplimiento. Si el técnico comprueba (a través de una segunda visita) el incumplimiento del requerimiento efectuado, emitirá un informe dirigido a la Inspección de Trabajo en el que deberán constar, entre otros datos, las fechas de las visitas y la del requerimiento de subsanación de las deficiencias observadas, los hechos y circunstancias relativos a estas deficiencias, el contenido del requerimiento y los términos en que el técnico estime que el mismo se ha incumplido, y los medios y pruebas de que haya dispuesto el funcionario actuante. Cumpliendo todos estos requisitos legales, los hechos constatados en el informe gozarán de presunción de certeza como la que tienen las actas de la Inspección de Trabajo. El informe será remitido por vía telemática a la Jefatura de la Inspección de Trabajo correspondiente en el plazo máximo de 20 días desde la fecha en que se comprobó el incumplimiento por el técnico, y en la misma fecha debe enviarse también, el expediente completo con toda la documentación, datos, pruebas, mediciones, etc., obrantes en el mismo. Al recibirlo, el Inspector de Trabajo puede llevar a cabo varias actuaciones: por un lado, puede extender acta de infracción en virtud del incumplimiento constatado por el técnico habilitado. Por otro lado, si considera que el informe es insuficiente a efectos sancionadores o los hechos relatados no constituyen infracción, puede requerir informe ampliatorio o de subsanación al técnico (que deberá remitirse en el plazo de 15 días, sin perjuicio de nuevas comprobaciones), pudiendo en este caso comunicarse también al sujeto presuntamente responsable para que pueda realizar aclaraciones o aportar documentación. Una vez completado el expediente, el Inspector de Trabajo podrá extender el acta de infracción, o bien disponer el archivo del expediente de forma motivada, o en su caso, asumir directamente las actuaciones inspectoras conforme a sus propias facultades comprobatorias, realizando nueva visita al centro de trabajo o requiriendo a los presuntos responsables de comparecencia. En caso de archivo del expediente por el Inspector, se dispone que se comunicará al órgano del que dependa el técnico habilitado que remitió el informe con devolución de los antecedentes. No se establece la necesidad ni la obligación de comunicar al sujeto presuntamente responsable el archivo del expediente, aunque sería deseable en aras de la seguridad jurídica del administrado. Sí es cierto que el artículo 40.3 de la Ley 31/95 establece que el Inspector informará del resultado de las visitas que practique mediante diligencia en el libro de visitas de la Inspección de Trabajo, pero es algo que no siempre se cumple por parte de los Inspectores de Trabajo si el empresario no está pendiente de acudir a las dependencias de la Inspección con el libro para que se reseñe en él la diligencia correspondiente. 6. Aspectos positivos y negativos de la nueva regulación Como aspecto positivo podemos destacar la mayor especialización de las actuaciones inspectoras, ya que la formación exigida a estos técnicos es de carácter más práctico que la que se exige en las oposiciones al Cuerpo de Inspectores de Trabajo, lo que esperamos redundará en una mayor adecuación de las actas de infracción a la realidad diaria de la PRL en las empresas. Una de las quejas que más se planteaba en las actuaciones inspectoras por parte de los técnicos de prevención de las empresas (tanto propios como ajenos) era el control de las actividades preventivas por parte de Inspectores de Trabajo, que carecían en muchos casos de formación especializada en PRL, por lo que las actas de infracción se practicaban con poco rigor técnico desde el punto de vista de los profesionales de la prevención. Este aspecto es lo que se puede paliar precisamente con la realización de las actuaciones comprobatorias por parte de técnicos de las Comunidades Autónomas (o del Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo en el caso de la Administración General del Estado) con la formación requerida por el nuevo Real Decreto y con la experiencia que en la mayor parte de los casos ostentan estos funcionarios técnicos. Ahora bien, no podemos olvidar que su misión es colaborar con la Inspección en cuanto a actuaciones comprobatorias y de control, no inspectoras ni sancionadoras, y que su objetivo, por lo tanto, no ha de ser el incremento de sanciones a las empresas sino el control del cumplimiento de la normativa vigente. Riesgos Laborales 44