MOLFINO HERMANOS SA c/ MUNICIPALIDAD DE SAN SALVADOR DE JUJUY s/ ACCIÓN MERAMENTE DECLARATIVA DE DERECHO -Expte. 4619/2016/CA1- Juzgado Federal de Jujuy N 2 ///ta, 6 de noviembre de 2017. VISTO Y CONSIDERANDO: El recurso de apelación interpuesto por la Municipalidad de San Salvador de Jujuy a fs. 223/254 en contra de la resolución dictada a fs. 209/2013, mediante la cual el Juez de grado hizo lugar a la medida cautelar solicitada por Molfino Hermanos SA. A la cuestión planteada, los doctores Ernesto Solá y Renato Rabbi- Baldi dijeron: 1. De los hechos relatados y circunstancias del caso: Que a fs. 153/174, Molfino Hermanos SA inició una demanda meramente declarativa de certeza contra la Municipalidad de San Salvador de Jujuy, en los términos del art. 322 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación, a fin de que se declare la inconstitucionalidad de la Tasa por Control Bromatológico e Higiénico Sanitario y Reinspección, establecida por la Ordenanza Municipal Nro. 2373 y de la Ordenanza Impositiva Municipal Nro.
6149, por contradecir lo dispuesto por los arts. 9, 10, 11, 12, 31, 33 y 75 incisos 13 y 18 de la Constitución Nacional, que impiden que las jurisdicciones locales restrinjan la libre circulación de los productos en el territorio nacional mediante la realización de controles sanitarios y bromatológicos de productos alimenticios en tránsito, así como que ellos sean gravados mediante aduanas interiores. Asimismo, solicitó el dictado de una medida cautelar por la cual se ordene al municipio demandado que, hasta tanto sea resuelto el fondo del asunto, se abstenga de: a) adoptar cualquier acción, medida y/o acto administrativo que directa o indirectamente procure exigirle el pago de la tasa referida; b) exigirle cualquier otro conducta, formal o material, en relación con dicho tributo; y c) adoptar cualquier medida que de un modo directo o indirecto esté destinada a obstaculizar o impedir la introducción y comercialización de sus productos alimenticios en la jurisdicción municipal, incluyendo la adopción de cualquier medida en relación con la Tasa por control bromatológico respecto de los comerciantes del municipio. 2. De la resolución apelada. Que siendo ello así y puestas que fueron las actuaciones a resolver la medida cautelar solicitada por la actora, el juez de primera instancia resolvió darle favorable acogida (fs. 209/213). Para así decidir, consideró que se encuentran reunidos los requisitos de verosimilitud del derecho y peligro en la demora
invocados en el inicio, dado que la aplicación de la tasa impugnada podría importar una injerencia indebida del municipio demandado en el ámbito de incumbencia del SENASA, dentro del marco del Sistema Nacional de Control de Alimentos, extremo que, según lo sostenido por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, resulta competencia nacional por el hecho de tratarse de tránsito interjurisdiccional (Fallos: 332:66); y porque es esencial atender a la imposibilidad de que los poderes locales dicten normas que obstaculicen o menoscaben el tráfico interjurisdiccional, pues ello puede afectar el objetivo constitucional de asegurar un régimen uniforme que mantenga y consolide la unión nacional (Fallos: 332:66 y sus citas). 3. De los agravios y su contestación. a) Mediante el memorial presentado a fs. 223/254, la Municipalidad de San Salvador de Jujuy reprocha los fundamentos expuestos por el magistrado para fundar su decisión. En primer término, considera equivocado sostener que su accionar excede el marco de las competencias y atribuciones previstas por los arts. 189 y 190 de la Constitución Provincial, así como por los arts. 43 incisos 18 y 22, 55 y 147 de la Carta Orgánica Municipal. Sostiene que la medida cautelar decretada en autos desconoce su calidad de persona jurídica estatal, la naturaleza de sus decisiones (decretos, resoluciones y ordenanzas) y atenta contra su
funcionamiento. En ese contexto, cuestiona que el juez haya concluido que exista una superposición de funciones con organismos nacionales. Por otra parte, se agravia porque la decisión que le impide percibir la tasa bromatológica referida afecta las finanzas y el normal desenvolvimiento de la Municipalidad. Considera que la sentencia es arbitraria porque se asienta en situaciones no probadas, y que la parte actora no acompañó elementos para acreditar haber abonado, como ella misma indica, la Tasa de Control durante el año 2015. Sumado a ello, señala que el hecho de que los productos de la actora tengan certificados habilitantes no quita que durante su traslado puedan producirse ciertas vicisitudes que afecten su aptitud sanitaria, tales como la interrupción de la cadena de frío en el caso de los lácteos. Destaca que tratándose de una medida cautelar contra normas de orden general y dada la presunción de legitimidad de la que gozan los actos públicos, resulta necesario apreciar con mayor rigurosidad la verosimilitud del derecho alegado. Sostiene que la actora no ha acreditado el perjuicio concreto que aduce, ya que basa su petición en conjeturas e hipótesis, sin justificar cuál es la real pérdida económica que ha sufrido, ni acompañar constancias que demuestren que su mercadería fue rechazada por algún comerciante, o algún tipo de intimación de la Municipalidad para que abone la Tasa en cuestión.
Hace reserva de recurso extraordinario federal, deslindando cualquier responsabilidad por la ausencia de control policial en materia de sanidad alimentaria, lo que puede producir eventualmente una intoxicación generalizada en la población de San Salvador de Jujuy. b) A fs. 256/261, la letrada apoderada de Molfino Hermanos SA contestó los agravios, solicitando la confirmación de la sentencia apelada, con costas. A tal fin, sostuvo que la demandada no se hace cargo del argumento principal de la sentencia, referido al Sistema Nacional de Control de Alimentos y a los derechos y obligaciones previstas por las leyes 18.284 (Código Alimentario Argentino) y su decreto reglamentario Nro. 815/99. Destaca que según lo dispuesto por el art. 75 inc. 13 de la Constitución Nacional, la regulación del comercio interjurisdiccional es competencia exclusiva de la Nación y que en ese contexto se dictaron las normas referidas en el párrafo anterior, que establecen el Sistema Nacional de Control de Alimentos que otorga al SENASA la facultad de controlar los establecimientos elaboradores de alimentos, estableciendo que los certificados de aptitud emitidos por dicho organismo garantizan el libre tránsito de las mercaderías controladas desde su despacho hasta las bocas de expendio. Desde tal perspectiva, considera que la Tasa de Control Bromatológico e Higiénico Sanitario y Reinspección objeto de análisis, viola directamente el reparto de competencias entre los
tres niveles de gobierno contemplado en los incisos 13 y 18 del art. 75 de la Constitución Nacional y la ley 18.284, que impide que los municipios efectúen controles sanitarios sobre alimentos en tránsito; la prohibición de establecer aduanas interiores y el correlativo régimen de circulación interno libre de gravámenes contemplado en los arts. 9, 10, 11 y 12 de la Carta Magna; el principio de jerarquía normativa y la garantía de razonabilidad previstas por los arts. 31 y 33 de la Constitución. Finalmente, con relación al requisito de verosimilitud del derecho, cita diversos precedentes jurisprudenciales en los que la Corte Suprema de Justicia de la Nación señaló la imposibilidad de los municipios de hacer controles bromatológicos en tránsito, limitando tal competencia a las bocas de expendio; y, en cuanto al peligro en la demora, refiere a la dificultad que se le presenta para ejercer el comercio en el marco de libertad garantizado por la Constitución Nacional. 4. De la cuestión planteada. Marco fáctico y jurídico. a) Que conforme se desprende del relato efectuado en el inicio, Molfino Hermanos SA es una sociedad que elabora y comercializa productos lácteos y que posee plantas de fabricación ubicadas en las localidades de Rafaela -Provincia de Santa Fe- y Tío Pujio -Provincia de Córdoba-, en las se que elaboran sus productos de acuerdo a las exigencias del Código Alimentario Argentino, contando
con las habilitaciones, certificaciones y aprobaciones de las autoridades competentes del Sistema Nacional de Control de Alimentos, que autorizan la libre circulación, comercialización y expendio de sus productos en todo el territorio nacional y garantizan la salubridad y aptitud para el consumo humano. Señala la actora que a pesar de ello resulta alcanzada por una tasa establecida por la Municipalidad de San Salvador de Jujuy, denominada Tasa de Inspección Higiénica, Sanitaria y de Aptitud Bromatológica, establecida por la Ordenanza Municipal Nro. 2373 -modif. por Ordenanza Nro. 6584- y la Ordenanza Impositiva Nro. 6149 modif. por Ordenanzas nros. 6579, 6607 y 6719, que tendría como justificativo la prestación de un servicio de control e inspección bromatológica de productos alimenticios destinados al consumo de la población, que en la práctica no se realiza y constituye un dispositivo destinado exclusivamente a gravar el ingreso de productos alimenticios. En ese contexto, refiere que el tributo impugnado viola expresamente el Código Alimentario Argentino (ley 18.284) y sus normas reglamentarias (decreto 815/99), que limitan el poder de policía municipal a un control en bocas de expendio y establecen el Sistema Nacional de Control de Alimentos, aplicable en todo el territorio nacional, que asigna a la Comisión Nacional de Alimentos: la facultad de controlar el cumplimiento de las disposiciones del Código Alimentario en todo el país; promover su actualización, recomendando requisitos, procedimientos y plazos uniformes para la
inspección y/o habilitación de establecimientos y productos; impulsar el control coordinado de alimentos en bocas de expendio por las autoridades sanitarias integrantes del sistema nacional de control de alimentos; proponer el funcionamiento de cabinas sanitarias únicas a los organismos competentes del Sistema Nacional de Control de Alimentos; recomendar la unificación de sanciones, tasas y aranceles en todo el país a las autoridades integrantes del Sistema; elaborar dictámenes que le sean solicitados por los organismos nacionales integrantes del Sistema; y promover que las empresas productoras de alimentos adopten y optimicen sistemas internacionales de autocontrol y/o logren certificaciones internacionales de calidad. Asimismo, sostiene que mediante el tributo el municipio demandado restringe el principio de libre circulación de mercaderías, que ya fueron debidamente controladas y certificadas por las autoridades competentes, afectando el principio de libre comercio interjurisdiccional, en contradicción con lo normado por los arts. 9, 10, 11, 12 y 75 inc. 13 de la Constitución Nacional. b) Ahora bien, sentado lo expuesto resulta necesario señalar que la procedencia de las medidas cautelares como la presente está condicionada a la estricta apreciación de los recaudos de admisión previstos en el art. 230 del CPCCN que son, por un lado, la verosimilitud del derecho invocado por quien la solicita; y por el otro, el peligro en la demora, que exige la probabilidad de que la tutela jurídica definitiva que la actora aguarda de la sentencia a pronunciarse en el proceso principal no pueda, en los hechos, efectivizarse.
Tal como lo ha señalado la Corte Suprema de Justicia de la Nación en reiteradas oportunidades, si bien la admisión de una medida cautelar no exige un examen de certeza sobre la existencia del derecho pretendido (Fallos: 306:2060; 317:978), pesa sobre quien las solicita la carga de acreditar prima facie la existencia de verosimilitud sobre el derecho invocado y el peligro irreparable en la demora, ya que resulta exigible que se evidencien fehacientemente las razones que la justifiquen (Fallos: 331: 108). El primer requisito enunciado (fumus bonis iuris) debe entenderse como la posibilidad de existencia del derecho invocado y no como una incontrastable realidad, que sólo podrá ser alcanzada al tiempo de dictar la sentencia de mérito (conf. Morello, A. M. y otros Códigos Procesales en lo Civil y Comercial de la Provincia de Buenos Aires y de la Nación, t. IIC, pág. 494, ed. 1986). Pues, la finalidad del proceso cautelar consiste en asegurar la eficacia práctica de la sentencia que debe recaer en un proceso y la fundabilidad de la pretensión que constituye su objeto no depende de un conocimiento exhaustivo y profundo de la materia controvertida, sino de un análisis de mera probabilidad acerca de la existencia del derecho discutido (Cám. Nac. de Ap. Cont. Adm. Federal, sala III, Chulak, Alberto c/ Estado Nacional- AFIP- DGI, del 22/12/2016). Por su parte, en cuanto al segundo de los recaudos enunciados (periculum in mora), impone una apreciación atenta de la realidad comprometida con el objeto de establecer cabalmente si las secuelas que lleguen a producir los hechos que se pretenden evitar
pueden restar eficacia al reconocimiento del derecho en juego, originado por la sentencia dictada como acto final y extintivo del proceso (Fallos: 319:1277). En este sentido se ha destacado que ese extremo debe resultar en forma objetiva del examen sobre los distintos efectos que podría provocar la aplicación de las disposiciones o actos impugnados (Fallos: 318:30; 325:388). 5. Que desde tal perspectiva y a pesar del esfuerzo de la recurrente, se advierten prima facie configurados los requisitos enunciados. En efecto, en el limitado marco de conocimiento propio del instituto en examen, puede advertirse que la situación planteada en autos resultaría sustancialmente análoga a la resuelta por la Corte Suprema de Justicia de la Nación en las causas Logística La Serenísima y otros c/ Provincia de Mendoza s/ Acción declarativa de inconstitucionalidad, sentencia del 9/12/2015, y Milkaut SA c/ Provincia de Mendoza s/ Acción declarativa de certeza, del 15/03/2016; y también a la decidida recientemente por este Tribunal en el antecedente Frigorífico Berejo SA c/ Municipalidad de la Ciudad de Tartagal s/ Acción declarativa de derecho, expte. Nro. 11000366/2012, sent. del 23/06/2017. En cuanto al peligro en la demora, se advierte en forma objetiva su concurrencia si se consideran los efectos que provoca la aplicación de la Tasa Municipal impugnada y la gravitación económica que implica, aspectos que el Máximo Tribunal no ha
dejado de lado al admitir medidas de naturaleza semejante (Fallos: 332:800 y sus citas). En tal sentido, el análisis de los antecedentes expuestos y de la documentación acompañada por la parte actora a fs. 62/116, permite comprobar prima facie que la aplicación del tributo cuestionado y la obligación impuesta por el municipio demandado de ejecutar engorrosos trámites para la introducción de sus productos en el ámbito municipal le provoca un perjuicio económico, entorpece su libertad de ejercer el comercio y afecta su competitividad. Por ello, y advirtiendo además que no se observa que la admisión de la medida pretendida pudiera afectar el interés público o pudiere tener efectos jurídicos o materiales irreversibles en los términos del art. 15 de la ley 26.854; y sin que de ninguna manera ello signifique adelantar criterio sobre el fondo de la cuestión, corresponde confirmar el pronunciamiento de fs. 209/213 en todo cuanto ha sido materia de agravios, con costas a la demandada vencida (conf. art. 68 del CPCCN). A la cuestión planteada el doctor Alejandro Castellanos dijo: 1. Discrepo con mis distinguidos colegas en cuanto a la aptitud competencial de esta jurisdicción para intervenir en el presente entuerto, de conformidad con los argumentos expuestos al votar en el antecedente Frigorífico Bermejo SA c/ Municipalidad de la Ciudad de Tartagal s/ Acción declarativa de derecho, Expte. 11000366/2012,
sentencia del 23/06/2017 (www.cij.gov.ar), que pasan a formar parte del presente. 2. No obstante ello, expidiéndose la mayoría de esta Sala en sentido contrario e ingresando a analizar la medida cautelar solicitada por la actora y concedida por el juez de la instancia anterior, comparto la solución del caso. ASÍ VOTO mayoría RESUELVE: En virtud del acuerdo que antecede, el Tribunal por I.- DESESTIMAR el recurso de apelación deducido y fundado por la Municipalidad de San Salvador de Jujuy a fs. 223/254 y, consecuentemente, CONFIRMAR el pronunciamiento dictado a fs. 209/213 en todo cuanto ha sido materia de agravios. II.- Con costas a la demandada, de conformidad con lo dispuesto por el art. 68 del CPCCN. III.- REGÍSTRESE, notifíquese, publíquese en los términos de las Acordadas CSJN 15 y 24 de 2013 y, oportunamente, devuélvase. ma FDO. DRES. RABBI-BALDI CABANILLAS-SOLA-CASTELLANOS- JUECES DE CAMARA-ANTE MI. MARIA INES DE SIMONE-SECRETARIA