DECISIÓN AMPARO ROL C558-11 Entidad pública: Superintendencia de Salud Requirente: Guillermo Fuentes Paredes Ingreso Consejo: 08.05.2011 En sesión ordinaria N 275 de su Consejo Directivo, celebrada el 19 de agosto de 2011, con arreglo a las disposiciones de la Ley de Transparencia de la Función Pública y de Acceso a la Información de la Administración del Estado, en adelante, Ley de Transparencia, aprobada por el artículo primero de la Ley N 20.285, de 2008, el Consejo para la Transparencia, en adelante indistintamente el Consejo, ha adoptado la siguiente decisión respecto del amparo Rol C558-11. VISTOS: Los artículos 5 inc. 2, 8 y 19 N 12 de la Constitución Política de la República; las disposiciones aplicables de la Ley N 20.285 y N 19.880; lo previsto en el D.F.L. N 1 19.653, del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que fija el texto refundido, coordinado y sistematizado de la Ley N 18.575; y, los D.S. N 13/2009 y 20/2009, ambos del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, que aprueban, respectivamente, el Reglamento del artículo primero de la Ley N 20.285, en adelante indistintamente el Reglamento y los Estatutos de Funcionamiento del Consejo para la Transparencia. TENIENDO PRESENTE: 1) SOLICITUD DE ACCESO: Don Guillermo Fuentes Paredes el 24 de marzo de 2011, solicitó a la Superintendencia de Salud, información desde enero de 2006 a diciembre de 2010, ambos meses inclusive, eliminándose cualquier dato que pudiera identificar a los reclamantes, consistente en lo siguiente: a) Copias innominadas de los originales de todos los reclamos presentados por cotizantes de ISAPRES ya sea en forma presencial o vía electrónica. b) Copias de las respuestas otorgadas por la Superintendencia reclamada, a cada uno de los reclamantes; o en su defecto, copias de los documentos que acrediten y detallen la o las acciones tomadas por dicho organismo para responder el requerimiento de los reclamantes. 2) RESPUESTA: La Superintendencia de Salud a través de correo electrónico que data del 20 de abril de 2011, informó al solicitante que si bien la información solicitada es de carácter pública, conforme lo dispone el artículo 5 de la Ley de Transparencia, y Página 1
sin perjuicio que deban eliminarse aquellos datos personales, según lo dispone la Ley N 19.628, éste le sería denegada en razón de la causal de secreto o reserva prevista en el artículo 21 N 1, letra c), de la Ley de Transparencia. No obstante lo anterior, y en virtud de los principios de facilitación y de divisibilidad de la Ley de Transparencia, le remite al reclamante información estadística del periodo solicitado, de los reclamos recibidos a nivel nacional, vía de ingreso, materia reclamada y resultado de las resoluciones. Informa también, que los reclamos sólo pueden ser ingresados por vía presencial y no por medios electrónicos. 3) AMPARO: Don Guillermo Fuentes Paredes dedujo amparo a su derecho de acceso a la información el 8 de mayo de 2011 en contra de la Superintendencia de Salud, fundado en que dicho organismo no le habría proporcionado la información solicitada. Señala que no es efectivo que los reclamos se presentaran exclusivamente por vía presencial, ya que antes del año 2010, habría presentado varios reclamos por vía electrónica y fueron tramitados por la referida superintendencia. 4) DESCARGOS U OBSERVACIONES DEL ORGANISMO: El Consejo Directivo de este Consejo acordó admitir a tramitación el presente amparo trasladándolo, mediante el Oficio Nº 1149, de 16 de mayo de 2011, al Sr. Superintendente de Salud, quien, a través del Ordinario SS. N 1150, de 3 de junio de 2011, evacuó sus descargos y observaciones, señalando, en síntesis, lo siguiente: a) En primer término solicita que se declare inadmisible el amparo interpuesto, por cuanto el reclamante no habría fundamentado su reclamo ante este Consejo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 24 de la Ley de Transparencia, toda vez que se había limitado a llenar el formulario dispuesto para tales efectos, señalando que la información no corresponde a la solicitada pero sin especificar las causas de la respuesta de dicho organismo ni las circunstancias de su petición. b) En subsidio de lo anterior, señala que en la especie se configura la causal de reserva prevista en el artículo 21, N 1, letra c), de la Ley de Transparencia; por tratarse de «requerimientos de carácter genéricos, referido a un elevado número de actos administrativos o sus antecedentes cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales», tal como lo manifestó en el oficio de respuesta entregado al reclamante. c) Al respecto manifiesta que proporcionar la información solicitada involucra un gasto excesivo de recursos fiscales, humanos y financieros, atendido que, según consta en el sistema de control interno y archivo de dicho organismo, su atención supone revisar un total de 21.805 presentaciones. En efecto, en virtud de los principios de relevancia y máxima divulgación, entendió que las copias de los documentos que acrediten y detallen la o las acciones tomadas por dicho organismo para responder el requerimiento de los reclamantes, implicaba entregar el expediente completo puesto que en él se reflejan las acciones respectivas adoptadas en cada caso. A su vez, indica que los expedientes respectivos se componen del reclamo, informe de la ISAPRE, documentos de respaldos, informes médicos, resolución, recursos administrativos y resolución del mismo, todo lo cual supone un total de 100 hojas cada uno, por lo que serían 2.180.500 fotocopias. Página 2
d) Además, responder el requerimiento dentro del plazo legal, significa procesar la información dado que había que recolectar los reclamos de las distintas agencias, para luego destinar decenas de funcionarios para la eliminación de la identificación de las personas que en ellos aparezcan. En este sentido indica que la Superintendencia ha implementado un sistema de expediente electrónico, digitalizando los reclamos ingresados, de modo que para efectuar la operación recién señalada deben imprimirlos para poder borrar los datos personales. Además, dada la antigüedad de los antecedentes éstos se encuentran en un archivo externo de una empresa contratada para tales efectos, de modo que para acceder a los mismos, debe primeramente identificarse la caja en que se almacena el expediente respectivo para posteriormente fotocopiar los antecedentes, lo que según el convenio celebrado, tiene un costo de $30 por hoja, por lo que proporcionar la información significa para el servicio disponer de $65.415.000.- e) Además, los antecedentes requeridos, corresponden a datos personales y sensibles, en los términos previstos en la Ley N 19.628, por cuanto los reclamos que le corresponde resolver a su representada, se relacionan con la afiliación precisa a una institución determinada, así como con los estados de salud físicos o psíquicos de los beneficiarios. De esta forma, para entregar la información solicitada, se requieren de funcionarios calificados o con conocimiento especializado en el tratamiento de datos, para la revisión y análisis de los documentos médicos y jurídicos, a efectos de proceder a eliminar los que correspondan para no afectar derechos de privados. f) Por otra parte, se configuraría asimismo la causal invocada, por cuanto se trata de un requerimiento de carácter genérico, en los términos del artículo 7, N 1, letra c), del Reglamento de la Ley de Transparencia, ya que el peticionario no especificó el tipo o materia de los reclamos que deseaba conocer. g) Finalmente, alega que en la especie debe aplicarse el criterio sostenido por este Consejo en el amparo Rol C81-11, en que se ordenó la entrega de la información en la medida que estuviera procesada, ya que de modo contrario, la revisión de la información significaría una distracción indebida según lo dispone el artículo 21 Nº 1, letra c), de la Ley de Transparencia. h) Conforme con lo anterior, proporcionó información estadística, a través de un cuadro que detalla las reclamaciones recibidas y tramitadas en cada uno de los años solicitados, especificando las materias sobre las que versa, y el tipo de resultado obtenido; esto es, si fue a favor del reclamante o de la ISAPRE, acogidos parcialmente, si se archivaron los antecedentes, los desistidos y en los que no eran de competencia de dicho organismo. Y CONSIDERANDO: 1) Que, previo a entrar al fondo de lo discutido en este caso, es preciso referirse a la alegación efectuada por el organismo reclamado, en torno a la falta de fundamentación del amparo, por cuanto el recurrente no habría señalado claramente Página 3
la infracción cometida y los hechos que la configuran, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 24 de la Ley de Transparencia. Al respecto, no cabe sino desestimar tal reclamación toda vez que en el formulario presentado -facilitado por este Consejo para la interposición de los amparos por denegación de acceso a la información-, contempla expresamente un campo relativo a este requisito, el que fue llenado correctamente por el reclamante, quien, además, acompañó a través de correo electrónico, los medios de prueba que acreditan tales circunstancias, razón por la cual fue declarado admisible por este Consejo en su oportunidad. 2) Que en el presente caso, la Superintendencia de Salud ha denegado la información solicitada en razón de lo dispuesto en el artículo 21 N 1, letra c), de la Ley de Transparencia, según la cual se podrá denegar total o parcialmente la información requerida cuando su divulgación afecte el debido cumplimiento de las funciones del órgano requerido, particularmente, tratándose de requerimientos referidos a un elevado número de actos administrativos o sus antecedentes o cuya atención requiera distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales. 3) Que, el artículo 7 N 1, letra c), del Reglamento de la Ley de Transparencia, precisa la citada causal de secreto o reserva, señalando que se considera que un requerimiento distrae indebidamente a los funcionarios cuando su satisfacción requiere por parte de éstos, la utilización de un tiempo excesivo, considerando su jornada de trabajo, o un alejamiento de sus funciones habituales. 4) Que, por su parte, atendido lo dispuesto en los artículos 10, 16 y 21 de la Ley de Transparencia, este Consejo ha señalado que para determinar la afectación a los bienes jurídicos protegidos por las causales de reserva o secreto de la información, es necesario, en primer lugar, no sólo que la información de que se trate concierna a las materias sobre las que éstos versan, sino que además debe dañarlos o afectarlos negativamente en alguna magnitud y con alguna especificidad que habrá de ser determinada en concreto, de modo que no cabe presumir tal afectación, sino que deberá ser acreditada por los órganos administrativos que tiene alguna probabilidad de ocurrir y, en segundo lugar, deberá existir proporcionalidad entre los daños que la publicidad provoca a alguno de los bienes jurídicos protegidos por las causales de secreto reserva y el perjuicio que el secreto causa al libre acceso a la información y al principio de publicidad (decisiones Roles A1-09, A39-09, A45-09, C669-10 y C734-10). 5) Que, por su parte, el organismo reclamado ha fundado la causal de reserva en los siguientes elementos de hecho: a) El total de reclamaciones efectuadas por los cotizantes de ISAPRES, por el periodo requerido por el solicitante, ascienden a 21.805 presentaciones. b) Que atendido que el respaldo físico y digital de la información requerida se encuentra a cargo de una empresa externa, contratada precisamente para el almacenamiento, custodia y traslado de documentación de esa Superintendencia, el costo aproximado para ubicar, sacar, y reinstalar un documento en estantería, así como obtener las fotocopias de los expedientes completos ascendería a $65.415.000.- c) Que una vez obtenido los expedientes, se requiere que funcionarios de Página 4
dicho organismo, procedan a eliminar todos aquellos datos personales que permitan la individualización de los mismos con una persona determinada o la vinculación de ésta con una institución previsional de salud, conforme lo ha requerido el solicitante. 6) Que, al respecto, es necesario precisar que la información requerida por el solicitante consiste por una parte, en las copias innominadas de los reclamos presentados por cotizantes de ISAPRES y las respuestas respectivas, otorgadas por la Superintendencia de Salud, y sólo en el evento que ésta no existiera, requiere las copias de los documentos que acrediten las acciones tomadas por dicho servicio para atender los requerimientos; de modo que en la especie, no se ha requerido copia de los expedientes completos como lo ha sostenido el órgano reclamado en sus descargos, sino que, en principio, requiere las copias de los reclamos aludidos y sus correspondientes respuestas. 7) Que conforme con lo anterior, el monto estimado por el organismo reclamado que tendría que incurrir para dar respuesta al requerimiento, debe ser ajustado atendido que, como se señaló en el considerando precedente, la información requerida por el solicitante no abarca la totalidad de los expedientes, sino solo una parte de ellos. 8) Que, la información estadística de los reclamos recibidos por el organismo reclamado, entregada por éste al reclamante con ocasión de su respuesta a la solicitud de información y tenida a la vista por este Consejo en la resolución del presente amparo, permite dar por establecido en forma fehaciente, que el total de reclamos a que se refiere la solicitud de acceso es de 21.805, cuyos documentos de respaldo estarían almacenados en formato papel y digital. 9) Que, por lo tanto, atender al requerimiento en los términos formulados por el reclamante, supone revisar los 21.805 reclamos de cotizantes de ISAPRES y sus correspondientes respuestas, por cuanto se ha solicitado la información en forma innominada; esto es, sin que se asocie a un nombre en especial o esté relacionada con una persona en particular, de modo que no resulta posible entregar tales documentos tal como se encuentran almacenados, sino que resulta imprescindible un grado de procesamiento de los mismos en orden a excluir la identificación de los reclamantes. 10) Que en lo que respecta a la jurisprudencia citada por la Superintendencia de Salud en sus descargos, cabe señalar que en la decisión del amparo Rol C81-11, referida a una solicitud de una lista o nómina de los requerimientos de acceso de información pública, recibidos por Carabineros de Chile; este Consejo, determinó en su considerando 13) que, por lo señalado en la letra d) del considerando 8º), este Consejo estima que Carabineros deberá informar al requirente acerca de la materia o asunto de cada una de las solicitudes de información recibidas entre abril de 2009 y abril de 2010 empleando las categorías ya utilizadas por el órgano en los informes que entregó al requirente proporcionando información estadística de dichas solicitudes de información, pero ello sólo en la medida que se haya procesado dicha información, puesto que si ello no se ha verificado, y debe analizarse cada una de las 4.586 solicitudes y categorizarlas en alguno de los criterios expuestos, se configuraría la causal de secreto o reserva del artículo 21 Nº 1, letra c), toda vez que, a juicio de este Consejo, considerando la gran cantidad de solicitudes que deberían ser analizadas y el número de funcionarios que conforman la unidad encargada de dar Página 5
respuesta a las solicitudes de información en Carabineros de Chile, la atención del requerimiento del Sr. Ibarra Medina requeriría distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales. 11) Que en la especie, si bien no se requirió información estadística, el criterio utilizado por este Consejo es igualmente aplicable al presente amparo, en lo que respecta a la ponderación de la cantidad de reclamos que deben ser analizados para proporcionar la información en los términos solicitados, de modo que, a juicio de este Consejo, la Superintendencia de Salud ha justificado de manera suficiente la concurrencia de la causal de secreto o reserva invocada, por cuanto al tratarse de un número elevado de actos y documentos a analizar, resulta razonable concluir que su atención implicaría distraer indebidamente a los funcionarios del cumplimiento regular de sus labores habituales, exigiendo la utilización de un tiempo excesivo, considerando su jornada de trabajo, lo que sin duda afectaría el debido cumplimiento de las funciones del órgano reclamado. EL CONSEJO PARA LA TRANSPARENCIA, EN EJERCICIO DE LAS FACULTADES QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 24 Y SIGUIENTES Y 33 B) DE LA LEY DE TRANSPARENCIA Y POR LA UNANIMIDAD DE SUS MIEMBROS PRESENTES, ACUERDA: I. Rechazar el amparo de don Guillermo Fuentes Paredes en contra de la Superintendencia de Salud, por los fundamentos señalados precedentemente. II. Encomendar al Director General de este Consejo notificar la presente decisión a don Guillermo Fuentes Paredes y al Sr. Superintendencia de Salud. En contra de la presente decisión procede la interposición del reclamo de ilegalidad ante la Corte de Apelaciones del domicilio del reclamante en el plazo de 15 días corridos, contados desde la notificación de la resolución reclamada, de acuerdo a lo prescrito en el artículo 28 y siguientes de la Ley de Transparencia. En cambio, no procederá el recurso de reposición establecido en el artículo 59 de la Ley N 19.880, según los fundamentos expresados por este Consejo en el acuerdo publicado en el Diario Oficial de 9 de junio de 2011. Pronunciada por el Consejo Directivo del Consejo para la Transparencia, integrado por su Presidente don Raúl Urrutia Ávila y los Consejeros don Jorge Jaraquemada Roblero y don Juan Pablo Olmedo Bustos. Se deja constancia que el Consejero don Alejandro Ferreiro Yazigi no concurre a la firma del presente acuerdo por encontrarse ausente. Página 6