A LA LC -BID-INTAL PAGOS Y CREDITOS EN LA ALALC
Pagos y créditos en la ALALC
ALALC - BID - INTAL Pagos y créditos en la ALALC Instituto para la Integración de América Latina
INTAL, 1966 I n s t it u t o pa r a l a I n t e g r a c ió n d e A m é r ic a L a t in a Banco Interamericano de Desarrollo Cerrito 264, Buenos Aires Hecho el depósito de ley JMPRESO EN LA ARGENTINA - PRINTED IN ARGENTINA
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) han celebrado un convenio con el propósito de estable-' cer un programa de publicaciones acerca de temas fundamentales del proceso de integración regional en el cual participan ambos organismos y el Instituto para la Integración de América Latina (INTAL), unidad del BID, uno de cuyos cometidos principales es editar obras de consulta, manuales y textos didácticos sobre tales materias. En virtud de dicho convenio, corresponde al INTAL la realización de la labor editorial sobre la base d f textos preparados por la Secretaría de la ALALC de común acuerdo con el Instituto.
El Tratado de Montevideo no contiene previsiones con respecto a los problemas de pagos y créditos que puedan surgir al incrementarse las corrientes de comercio entre los países de la ALALC. Sin embargo, en reuniones realizadas en el ámbito de la Asociación se ha expuesto reiteradamente la necesidad de examinar el tema. Esas preocupaciones se tradujeron en un intenso programa de trabajos, especialmente en el curso del año 1965, que condujeron en fecha reciente a los representantes de los nueve Bancos Centrales a la firma de un Acuerdo de Compensación Multilateral de Saldos. En el presente estudio se detalla en primer lugar la forma en que han evolucionado los sistemas de pagos imperantes en la región en las últimas dos décadas. Luego se examinan los aspectos más controvertidos de las propuestas ideadas para perfeccionar las técnicas de pagos y transferencias y crear un sistema de créditos en la región, y finalmente se comentan las características del Acuerdo aprobado por el Consejo de Política Financiera y Monetaria de la ALALC.
CAPÍTULO I E v o l u c ió n d e l s i s t e m a d e p a g o s e n A m é r ic a L a t i n a A los solos fines de ofrecer el marco adecuado a la presentación del llamado problema de los pagos, en el ámbito de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio, se detalla a continuación en forma sumaria la evolución de las relaciones de pagos y créditos entre los países que forman actualmente la ALALC en los años anteriores a la firma del Tratado de Montevideo. Con posterioridad al establecimiento de los controles de cambio en la década de los treinta, la mayor parte de los países meridionales de América del Sur suscribieron convenios bilaterales de comercio y pagos entre ellos mismos. La escasez de dólares y la segunda guerra mundial provocaron un considerable aumento de las transacciones comerciales recíprocas. Sin embargo, excepción hecha de esos países meridionales, casi todos los restantes países de América Latina seguían comerciando en divisas convertibles. Al comenzar los gobiernos de América Latina a considerar la posibilidad de crear fórmulas de in-
tegración económica, se entendió que difícilmente sería conciliable una zona de libre comercio o una unión aduanera con sistemas de pagos tan heterogéneos. La multilateralización en los pagos fue considerada una meta deseable y, con tal propósito, en la primera reunión del Comité de Comercio de la CEPAL (Santiago, 1956) se estimó conveniente que en las relaciones bilaterales de pagos los países se comprometieran a: a) Cotizar las monedas de cuenta en paridad con las de libre convertibilidad para las mismas operaciones y b) Efectuar su comercio cuidando que el precio de las mercaderías no superara a los del mercado internacional o, de no existir este punto de referencia, a un precio no superior al vigente para terceros países. Fundamentalmente se perseguía con estas recomendaciones eliminar los obstáculos que se oponían a la transferibilidad multilateral de los saldos bilaterales. En la primera reunión del Grupo de Trabajo de Bancos Centrales sobre régimen de pagos multilaterales (Montevideo, 1957), se resolvió aprobar un convenio tipo que sirviera de base a los países que se regían por convenios bilaterales para adoptarlo como modelo. De este modo se daría el primer paso necesario para crear un sistema de transferencia multilateral de -saldos. El convenio tipo preveía los dos aspectos contenidos en la resolución del Comité de Comercio antes mencionada, o sea, paridad y precios no superiores a los del mercado internacional. En esa misma reunión se estimó que un swing lo más amplio posible permitiría financiar los déficit estacio
I nales, sin necesidad de recurrir a monedas convertibles. Posteriormente, en el.séptimo período de sesiones de la CEPAL (La Paz, 1957), además de reconocer los países unánimemente que se ensancharía el comercio si se multilateralizaban los pagos, el grupo de titulares de cuentas de compensación se manifestó dispuesto a adoptar siis convenios bilaterales al convenio tipo. Cuando se realizó la primera reunión de expertos sobre mercado regional (Santiago, 1958), se llegó a la conclusión de que, desde el punto de vista de los pagos, debería contarse con un régimen multilateral que propendiera al máximo de reciprocidad y evitara los riesgos cambiarios. Es así como en la segunda reunión del Grupo de Trabajo de Bancos Centrales (Río de Janeiro, 1958) se aprobó un protocolo sobre compensación multilateral de saldos bilaterales. Este sistema apenas llegó a funcionar, pues la mayor parte de los países abandonaron el bilateralismo mucho antes de lo previsto. Cuando se discutió el problema en la Conferencia de los Gobiernos para establecer una zona de libre comercio (Montevideo, 1959), se manifestaron dos posiciones: a) La de quienes entendían que sólo debían jugar en la zona las preferencias aduaneras. Para este grupo de países, los pagos del comercio interlatinoamericano debían hacerse en divisas de libre disponibilidad. Algunos de los países que sostuvieron esta posición entendían que los saldos superavitarios generados dentro de la zona debían poder ser utilizados fuera de la misma.
b) La del grupo de países que consideraba que, de establecerse la convertibilidad plena, se corría el riesgo de reducir el volumen de comercio intrazonal, pues era posible que si los países tenían que efectuar sus pagos dentro del área en divisas de libre disponibilidad, prefirieran efectuar sus compras fuera de ella por las mejores condiciones que ofrecían los abastecedores de terceros países. Se resolvió finalmente diferir la discusión del problema separándolo del proyecto de zona de libre comercio. Se solicitó a la CEPAL y al Fondo Monetario Internacional la realización de estudios sobre la cuestión. En momentos de reunirse los representantes de Bancos Centrales (Montevideo, 1960) para discutir el problema de pagos y créditos multilaterales, los encargados de resolver la cuestión tenían presentes dos datos fundamentales, a saber: a) Que era muy probable que como consecuencia del programa de liberación comercial que establecía el Tratado, se crearan corrientes adicionales de comercio y desequilibrios transitorios en la balanza de pagos de los países, que requirieran un financiamiento adicional. b) El problema creado por la coexistencia de dos regímenes de pagos diferentes, ya que era muy probable que los países que operaban en moneda de cuenta discriminaran en contra de los que exigían el pago en divisas de libre disponibilidad. Como los países, por otra parte, iban tomando medidas que evidenciaban sus deseos de retornar a la
convertibilidad de sus monedas, se consideró necesario reemplazar la financiación que se otorgaban recíprocamente a través de los convenios bilaterales por una financiación multilateral, y así fueron tratados conjuntamente el problema de pagos y el de los créditos. La CEPAL presentó en esa oportunidad dos fórmulas alternativas en lo referente a créditos: a) Por la primera sistema preventivo no se harían en el área cobros y pagos de ninguna naturaleza. Se registrarían las operaciones y al final del período contable se establecería el saldo neto de cada país. La liquidación de las cuentas se haría al final del período. Se pagaría en divisas convertibles todo aquel saldo deudor que excediera del crédito que ya se hubiera acordado anteriormente. Se obtendría de este modo un máximo de economía en el uso de divisas extrazonales. b) Según el sistema de créditos a posteriori, todas las operaciones del comercio zonal se financiarían mediante el trámite usual de compra y venta de divisas. Al final de cada período se establecería el déficit o superávit de cada país con la agencia u organismo regional. El acreedor entregaría fondos, y el deudor los recibiría. Como la idea de un sistema de créditos preventivos no gozara de aceptación general, las discusiones se centraron básicamente alrededor de la propuesta alternativa de la CEPAL de créditos a posteriori, aunque tampoco la misma logró la adhesión del conjunto de participantes.
Las conclusiones de aquella Reunión de Representantes de los Bancos Centrales, expresadas de manera sintética, fueron las que siguen: 1) En el plano de los pagos, el objetivo a alcanzar era el de la libre convertibilidad. 2) La puesta en marcha de la proyectada zona de libre comercio no estaba condicionada necesariamente a la solución del problema de los pagos y de los créditos. 3) Debían evitarse en la zona las discriminaciones resultantes de sistemas de pagos heterogéneos. 4) El establecimiento de un sistema de créditos recíprocos no debía obedecer a consideraciones relacionadas con la balanza regional de pagos, ya que se aceptaba más o menos unánimemente que el equilibrio debía buscarse de modo global y no regional. 5) El punto de vista sostenido por la Comisión Económica para América Latina acompañada por algunas delegaciones en virtud del cual los países que como resultado de la política de liberación desarrollaran un exceso de exportaciones debían otorgar créditos hasta un margen preestablecido, créditos de los que a su vez dispondrían los países que hubieren incurrido en déficit, no fue compartido por las Representaciones de algunos países. Entendían estos últimos que, de aceptarse el principio sostenido por la CEPAL, se vulneraría la convertibilidad y se correría el riesgo de alterar corrientes naturales de comercio. Por otra parte, se consideraba que los países podían incurrir en déficit, no como resultado de
la política de liberación, sino como efecto de otros factores, tales como una inadecuada conducción de la política monetaria interna. La vuelta a la convertibilidad para los no residentes de la mayor parte de las divisas europeas y los lañes de estabilización monetaria y reforma cambiaria adoptados por varios de los países, condujeron a la liquidación de los convenios bilaterales. Desde entonces, las operaciones de comercio exterior, intrazonal, comenzaron a pagarse, casi sin excepciones, en monedas convertibles.
CAPÍTULO II F ó r m u l a s p a r a e l e s t a b l e c im ie n t o d e u n s is t e m a DE PAGOS Y CRÉDITOS EN RELACIÓN CON LA ASOCIACIÓN L a t in o a m e r ic a n a d e L ib r e CoM Eatcio En algunos círculos se ha sostenido que el programa de liberación comercial establecido en el Tratado de Montevideo podría verse seriamente limitado si los países no disponen de un volumen de créditos destinado a financiar los saldos deficitarios que transitoriamente podrían tener. Esta situación sería una consecuencia del financiamiento de la totalidad del comercio intrazonal con monedas convertibles. De este modo se ha elaborado una variedad de fórmulas que debido a la amplia difusión que han tenido en el área, se describen aquí muy sucintamente. La mayor de parte de ellas sugieren la creación de un organismo de compensación multilateral de pagos. Sin embargo, mientras que para algunas la sola compensación acarrearía beneficios en materia de liquidez por un lado y de costo y mayor celeridad en las transferencias por el otro, para la mayoría de las fórmulas propuestas, los beneficios de la compensación técnica son un elemento subsidiario o complementario
de las facilidades crediticias que los países pudieran otorgarse. En muchos casos se contempla la instalación del sistema por etapas. Tal acontece con el proyecto del Profesor Triffin, que parte de una cámara de compensación en la que el elemento crédito desempeña al principio un papel poco decisivo sólo contempla al principio la posposición de las liquidaciones hasta fin de mes, pero que después se convierte en elemen. to central del sistema. A Compensación multilateral de pagos entre los Bancos Centrales. La estructura de una cámara de compensación suele distinguirse habitualmente de una unión de pagos porque esta última contempla simultáneamente el establecimiento de un sistema de créditos recíprocos y aquélla no. Sin embargo, el elemento crédito suele estar presente en alguna medida en todos los mecanismos de compensación. Parece más conveniente entonces denominar a ambos sistemas como cámaras compensadoras con créditos o sin ellos, según que el factor crédito sea o no determinante de su estructura. Una cámara de compensación de pagos sin uso de facilidades crediticias, o que dispusiera de ellas en medida muy reducida, cumpliría funciones más o menos similares a las que cumple el clearing bancario cotidiano en las principales ciudades. En el ámbito de los pagos intrarregionales, cada país establecería diariamente una posición acreedora o deudora con el conj unto de los demás países que integran el sistema, pues las transferencias se realizarían a través de la Cámara. En el caso en que el elemento crédito fuera reducido al mínimo, los países con saldos deudores netos pagarían inmediatamente
a la cámara, y los países con saldos acreedores netos cobrarían del mismo modo. En realidad, no se ha sugerido prácticamente un sistema de cámara de compensación con liquidaciones diarias. En la medida en que estas liquidaciones se posponen, debe fijarse un swing o crédito que cada país otorga a la cámara y del que a su vez dispone. En tal caso, el mecanismo en cuestión debiera ser considerado dentro de los que otorgan facilidades de crédito. Una cuestión de fundamental importancia que debe especificarse cuando se formula la idea de la compensación se refiere al carácter voluntario u obligatorio que revisten sus operaciones. En el primer caso, los Bancos Centrales no obligan a los importadores o bancos comerciales a cursar las operaciones a través del sistema, de tal modo que se les concede la libertad de operar recurriendo a los procedimientos habituales de pago, sea directamente, sea recurriendo a la utilización de centros financieros de fuera de la región. Cuando el sistema exige canalizar obligatoriamente las operaciones, los importadores o bancos comerciales entregan y reciben los montos correspondientes en monedas nacionales y en la cámara de compensación se registran en una unidad de cuenta las operaciones correspondientes. Los saldos son pagados entonces en monedas convertibles por los Bancos Centrales, a no ser que la existencia de créditos les permita posponer las liquidaciones. Quienes critican la tesis de la canalización obligatoria sostienen que dicho sistema obligaría a centralizar las operaciones de comercio exterior en los Bancos Centrales, lo que en algunos casos conduciría a restablecer la estructura burocrática y de controles vigente durante la época del control de cambios. En una palabra, estiman que esa centralización es incompatible
con las características de la mayor parte de los mercados cambiarios que ofrecen los países de la región en la actualidad. Por otra parte, se afirma que cualquier sistema a establecerse en la región debiera demostrar su eficacia competitivamente frente a los procedimientos de pago vigentes en la actualidad. De tal modo que la obligatoriedad establecida para acudir al sistema que se creara no permitiría advertir las ventajas que ofrece. B Cámara de Compensación con acuerdo de créditos. Una Cámara de Compensación que incluya, además, acuerdos de créditos de alguna magnitud significa en primer lugar que paralelamente al perfeccionamiento técnico del sistema de pagos vigentes, debe investigarse la importancia de los créditos a otorgarse en relación con los movimientos de comercio y los problemas de balanza de pagos a corto plazo de cada uno de los países y de la región como un todo. Una Cámara de Compensación con créditos supone también la fijación de un plazo para las liquidaciones. Durante el mismo, los países no realizan cobros ni pagos. Significa, además, el establecimiento de un crédito entre cada país y la cámara. Dentro del límite fijado por este crédito, los países no tienen obligación de hacer pagos por lo menos hasta el final del período. Del mismo modo, dentro del límite de ese crédito, los países no tienen derecho a exigir cobros por lo menos hasta la finalización del período. Quiere decir que dentro del período establecido para las liquidaciones y en la medida en que los saldos se mantengan dentro de los límites de los créditos fi
jados entre cada país y la cámara, no se realizan cobros ni pagos de ninguna naturaleza. Al final del período, la compensación arroja un saldo neto deudor o acreedor para cada país. De no existir un crédito adicional, aquel país cuyo saldo neto es deudor paga de inmediato en divisas de libre disponibilidad y, viceversa, quienes obtienen saldos acreedores netos cobran del mismo modo. Naturalmente, en la medida en que los períodos de liquidación se extienden y el volumen de los créditos aumenta, es posible ensanchar el campo de la compensación. Se ha discutido mucho si en una Cámara de Compensación ligada estrechamente a un sistema de crédito, el carácter de las operaciones que se cursan a través de ella debiera ser obligatorio o voluntario. Se sostiene que si se dejara en libertad para operar a través del sistema a los importadores o bancos comerciales, podría ocurrir que los saldos, elemento determinante del crédito, no guardaran correspondencia con los movimientos reales del intercambio, de tal modo que podría darse la circunstancia de que un país cuyo movimiento comercial fuera deficitario con la región estuviera otorgando créditos y, viceversa, que un país que poseyera superávit, lo estuviera recibiendo. Esto ocurriría de dejarse en libertad de operar a los importadores, ya que sería posible que los del país deficitario no acudieran al sistema o acudieran en una medida menor y los del país o de los países superavitarios realizaran la mayor parte de sus operaciones acudiendo a sus respectivos Bancos Centrales para acogerse al sistema implantado. Este desequilibrio de los saldos de compensación a que podría conducir un sistema que no canalizara obligatoriamente todas las obligaciones, no sería mayormente importante si los períodos de liquidación y
el volumen de los swing no fueran muy significativo?, esto es, si el crédito que se otorga a los países a través del sistema no revistieran gran importancia, pero podría ser grave, a juicio de algunos autores, si ambos elementos que constituyen el crédito el tiempo y el límite fueran de mayor importancia. A pesar de todo, hay quienes creen que sería preferible correr el riesgo de que se produzcan dichos desajustes en los saldos desajustes que podrían ser corregidos posteriormente antes que aceptar la existencia de un sistema de canalización y centralización obligatoria de todas las operaciones de comercio exterior intrazonal. La idea de una cámara de compensación que, además, financie total o parcialmente los déficit de cada país, presenta gran variedad de matices que dependen, sobre todo, de los aspectos que se señalan a continuación. El principio de recáprocidad y los criterios para el otorgamiento de los créditos. Uno de los aspectos más controvertidos en relación con el establecimiento de un mecanismo de compensación en el ámbito de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio, es el relacionado con el principio de reciprocidad, sustentado en su oportunidad por la CEPAL. Expresado en forma sucinta significa que un sistema de créditos que asegure a los países que han iniciado un programa de liberación comercial el linanciamiento de los déficit que transitoriamente podrían tener, es no sólo deseable, sino imprescindible. A juicio de los que sostienen dicha tesis, tal sistema tendría como objetivo vencer en cierto modo la timidez con que los países encaran el otorgamiento de conce
siones y obligaría a los acreedores a acelerar sus desgravaciones para restaurar el equilibrio. Se advertirá que dentro de esta concepción, el punto de partida es que cada país debe recibir de la Zona una cuantía de beneficios similares a los que otorga y que estos beneficios deben ser medidos a través de las cifras del intercambio comercial. Como corolario de esta afirmación, se sostiene que los países que soportan un déficit como consecuencia del programa de liberación, deben contar con una masa de créditos durante el tiempo necesario para restaurar el equilibrio, a fin de no hacer uso adicional de las reservas existentes agravando sus dificultades de balanza de pagos. Por otra parte, el crédito otorgado por los acreedores los obligaría a acelerar su política de desgravaciones, y de este modo el sistema de créditos estaría desempeñando el papel de elemento impulsor del equilibrio de las corrientes comerciales. En una palabra, en el meollo de estas ideas se advierte el propósito de equilibrar las corrientes del comercio intrazonal más o menos automáticamente. El crédito operaría así como un estímulo que permitiría a los países deficitarios atravesar el período de su desequilibrio sin desembolso de divisas y estimularía a la vez a los países que tienen superávit a impulsar sus desgravaciones para restaurar dicho equilibrio. Son varias y de muy diversos sentidos las críticas que han sido formuladas a esta idea. En primer lugar se sostiene que un sistema que funcione automáticamente en relación con los desequilibrios regionales, estaría contradiciendo los objetivos de convertibilidad y, sobre todo, de multilateralismo sobre los que reposa la estructura del Tratado de Montevideo. Se afirma en este orden de ideas que el proceso de liberación co
mercial y complementación económica posee características dinámicas que hacen difícil prever a corto plazo un equilibrio de las cuentas de cada país con la región. En ese sentido se sostiene que un sistema de tal naturaleza podría conducir a una inmovilización de Raidos en divisas que resultan indispensables para realizar compras fuera de la región, o, de lo contrario, a fomentar corrientes artificiales de comercio con el solo propósito de lograr el equilibrio. Quienes así piensan creen que un país debe estar en condiciones de utilizar saldos superavitarios con la Zona para financiar desequilibrios con el resto del mundo. Por otra parte, aunque el propósito sea tender al equilibrio, resultaría muy difícil prever el tiempo necesario de duración de los créditos para que los países cuyas cuentas arrojen saldos negativos restauren el equilibrio. Se 'sostiene inclusive que un país puede incurrir en déficit no sólo como resultado del desequilibrio entre las concesiones otorgadas y las concesiones recibidas, sino como consecuencia de una inadecuada conducción de su política monetaria. En muchos casos, por ejemplo, y con posterioridad a las ruedas de negociaciones que se realizan en la ALALC, se ha observado que los países han soportado crecimientos significativos de sus niveles generales de precios internos sin ajustar el tipo de cambio. En esas condiciones es natural que dichos países, cuya política cambiaría está orientada sobre todo por consideraciones de balanza de pagos global, encuentran dificultades para equilibrar su comercio con la Zona. De este modo se considera difícil encontrar una fórmula que concille el objetivo de auxiliar financieramente a los países durante los desequilibrios transitorios en que incurran como consecuencia del programa de liberación, con
el hecho de que es posible que dichos desequilibrios duren un tiempo más que prudencial, por un lado, o sean consecuencia de una conducción de la política monetaria y cambiaria en el plano interno que hace difícil su corrección, por el otro. Se han recordado también las distorsiones que se creaban al comercio en la época de vigencia de los convenios bilaterales, cuando los países superavitarios, que tenían sus créditos prácticamente congelados, se veían obligados a forzar compras antieconómicas en los países deudores con el propósito de equilibrar las cuentas. Por otra parte, se sostiene que es discutible el método de evaluar la equivalencia entre las concesiones otorgadas y las recibidas considerando exclusivamente las cifras del intercambio, ya que es perfectamente posible que la incorporación de productos no tradicionales en la estructura de las exportaciones de un país a la región, o de un mayor valor agregado, puedan neutralizar un saldo deficitario de sus cuentas. La automaticidad de los créditos. La discusión acerca de si un eventual sistema de compensación debiera otorgar algún tipo de créditos automáticos se halla directamente vinculada a las ideas que sobre los créditos, en relación con el principio de reciprocidad, se han expuesto brevemente más arriba. Es evidente que cualquier sistema de créditos debe poseer cierto carácter automático, que vincule el otorgamiento de los créditos a los desequilibrios regionales. El caso más claro es el de la cámara de compensación, en la que, dentro de ciertos límites, las liquidaciones se posponen durante determinado período. Parece difícil pensar que dicho sistema debiera
tener en cuenta consideraciones de balanza de pagos global. Sin embargo, excepción hecha de este tipo de crédito automático provisional en un sistema de compensaciones, son muchos quienes piensan que un crédito adicional debiera ser negociado, sujeto a ciertas condiciones y relacionado con dificultades globales de balanza de pagos. De todas las críticas que se han formulado á la idea de un acuerdo de créditos que tenga en cuenta el movimiento del intercambio intrazonal en forma automática, la más sólida parece ser la que sostiene que la eficacia de dicho sistema dependerá de la medida en que los saldos de comercio de la región se vayan equilibrando progresivamente. Dicho de otro modo, si existen permanentemente países superavitarios y otros cuyos saldos negativos poseen un carácter crónico, parecería que un sistema de créditos automáticos, como el que arriba se comenta, obligaría permanentemente al otorgamiento de créditos por parte de los acreedores, sin posibilidades de cobro, o de lo contrario se transformaría en un crédito que se otorgaría por una sola vez. Si se piensa que los países pueden tener una situación deficitaria en su comercio con la Zona, aunque su balanza de pagos global se encuentre en una posición muy firme, y, viceversa, que es posible que alguno de los países superavitarios en su comercio intrazonal posea déficit con el resto del mundo y una situación difícil de balanza de pagos, parecería que un crédito automático, otorgado a los países deficitarios por los países suüeravitarios, durante el impreciso período en que mantengan el déficit, no sería justificable desde el punto de vista económico.
El tiempo de duración de los créditos. El período durante el cual se considera que los créditos deben ser otorgados varía según Jas distintas proposiciones formuladas. Naturalmente, también esta cuestión se halla estrechamente vinculada al principio de reciprocidad y al carácter automático o no automático del financiamiento que se otorgue. Parece claro que en un sistema de compensación debiera existir un mínimo de crédito automático que sirva para posponer las liquidaciones de los saldos. Es evidente también que este tipo de crédito no podría vincularse a otra cosa que no fuera a los movimientos del intercambio regional. Por las mismas razones, se piensa que esos períodos no debieran ser muy extensos y que los créditos adicionales que el sistema otorgue para evitar o atemperar fluctuaciones a corto plazo de las reservas de cada país, debieran estar condicionados a su situación global de balanza de pagos. Pero para muchos autores, al lado del crédito automático que posponga liquidaciones en razón de los movimientos del intercambio, podrían existir créditos de mediano y largo plazo que los países utilizarían para mantener estabilizado el tipo de cambio y como apoyo de una política de convertibilidad plena. Insisten dichos autores en que esos últimos créditos debieran estar en relación con la posición global de balanza de pagos y que correspondería que fuesen negociados por el conjunto de los países que integran el sistema. El origen de los fondos. De acuerdo con ciertas proposiciones, las características de los créditos que un sistema otorgue podrían variar significativamente según que hubiera
aportación extrazonal de fondos o fueran únicamente los propios paises participantes los que otorgaran el financiamiento. Se ha sostenido, por ejemplo, que de contarse con un fondo constituido con recursos externos considerables podría estableceíse cierto grado de automaticidad en el otorgamiento de créditos por encima de los créditos de posposición de liquidaciones. Las fórmulas sugeridas poseen una variedad que está en relación directa con los plazos, volúmenes y las características de los déficit a financiar. De todos modos es importante especificar que un sistema simple de cámara de compensación con créditos, que permita posponer las liquidaciones durante determinado período, debe contar con un fondo o masa de maniobra que asegure dentro del período en cuestión el cobro puntual de los acreedores por encima del límite de créditos otorgados a la cámara. Esto es necesario si los créditos que otorgan los acreedores han sido fijados con independencia del crédito que reciben los deudores, ya que es posible que no coincidan en tiempo y cantidad los pagos que los deudores deben hacer con los cobros que los acreedores tienen derecho a recibir. Si imaginamos un ejemplo hipotético de cámara de compensación entre cuatro países cada uno de los cuales posee un swing de 100, y en determinado momento, antes de vencer el período de liquidación, tres países acumulan déficit de 80 con un cuarto país, mientras que su comercio entre sí está equilibrado, resulta claro que el cuarto país debiera recibir 140, que es la cantidad que excede al crédito otorgado a la cámara, mientras que los otros tres países no estarán obligados a realizar ningún pago, pues no han excedido el límite de su crédito.
La mecánica de pagos vigente. La débil vinculación financiera existente entre los países de la ALALC tiene su explicación en el hecho de que la mayor parte de ellos se rigieron durante varios años por convenios bilaterales de comercio y pagos. Durante la vigencia de los mismos, la banca comercial cumplía de hecho funciones de intermediación, ya que los respectivos bancos centrales centralizaban las operaciones y subrogaban a aquellas instituciones en los débitos y créditos con el exterior. Más adelante, al eliminar los países el bilateralismo y restablecer la convertibilidad de sus monedas, la falta de experiencia en materia de negociación directa, unida a las dificultades de balanza de pagos de los países, que no ofrecía a los banqueros un suficiente margen de seguridad para sus operaciones, indujeron a la banca comercial a realizar los pagos y las transferencias utilizando centros financieros del exterior. Los bancos de la región poseen saldos en bancos de centros financieros ubicados en el hemisferio norte y principalmente en Estados Unidos. Estos bancos aceptan giros de sus corresponsales latinoamericanos y a pedido de los mismos emiten o confirman cartas de crédito. Tres son los instrumentos que los exportadores e importadores utilizan para realizar sus pagos, y conviene aclarar que en todos ellos se combinan de algún modo las funciones de crédito y las de transferencia : a) Cartas de crédito irrevocables y confirmadas; b) Letras o giros, librados directamente a cargo del importador;
c) Ordenes de pago, que se utilizan cuando existe suficiente confianza entre exportadores e importadores. De estos instrumentos, el crédito documentário es indudablemente el de uso más generalizado y puede afirmarse que importante proporción de las transacciones del comercio intrazonal se realiza con cartas de crédito. Sin embargo, como muchos de los bancos de la Zona que se dedican a operaciones de comercio exterior no han establecido cuentas de corresponsalías con bancos de los otros países de la ALALC, la mayor parte de las cartas de crédito que emiten a favor de exportadores de la Zona requieren confirmación de bancos situados en los centros financieros del exterior. Es precisamente a esta práctica triangular a la que se han orientado principalmente las críticas de los que consideran insatisfactorio el actual mecanismo de pagos de la región. En primer lugar se ha sostenido que si existiera un sistema directo de pagos entre los países de la ALALC, los saldos que la banca comercial tiene depositados en bancos del exterior podrían utilizarse para financiar transacciones, con el resto del mundo. Se afirma asimismo, sin negar la importancia de los créditos que otorga la banca extranjera, que en la medida en que se pudieran realizar compensaciones en el área, evitando el pago operación por operación, se lograría un uso más racional de las divisas disponibles y se aumentaría la liquidez disponible actualmente. Otro de los argumentos en el que se insiste con mayor frecuencia es el de que no existen razones válidas para pagar las comisiones que requieren los bancos del exterior por la emisión o confirmación de
cartas de crédito. Cuando los créditos documentários son emitidos o confirmados en el exterior, el importador debe pagar las comisiones correspondientes al banco emisor de su plaza y al banco del exterior que confirma el documento. Si bien no resulta claro en qué medida un sistema de pagos directos podría conducir a menores costos en las operaciones de comercio exterior, parece indiscutible que de todos modos habría un traslado de sumas que se pagan en concepto de comisión e intereses, del exterior hacia la propia región. En muchos casos entre el cobro obtenido por el exportador de un país latinoamericano mediante la práctica de la triangulación, y el pago realizado por el importador, transcurre un período que oscila entre los 3 y 10 días, período durante el cual el banco intermediario que aseguró el pago cobra, además de las comisiones, los intereses correspondientes. Otra de las críticas se vincula con las actividades que debiera desempeñar la banca comercial en el proceso de integración. Se considera que si existiera un tipo de relaciones más estrechas entre Jas instituciones de la banca comercial de la ALALC, los bancos podrían desempeñar el importante papel de promotores de las operaciones de exportación e importación intrazonal, del mismo modo que lo hacen en los países desarrollados del hemisferio norte. En un principio, algunos pocos hombres en cada banco ejercitados en el manejo del sistema de desgravaciones de la ALALC podrían servir para que sus instituciones se prestaran recíprocamente servicios de información sobre los respectivos mercados y cumplieran paralelamente la tarea de acercamiento de los comerciantes interesados en operaciones con la Zona. Cierto es que existen en algunos casos relaciones directas entre los bancos de la Zona y que algunos
banqueros que tienen líneas de créditos entre sí afirman que a un aumento posible de los volúmenes de comercio le sucederían relaciones más estrechas entre la banca comercial latinoamericana. Sin embargo, el argumento no parece muy concluyente, ya que el comercio intrazonal ha ido adquiriendo como consecuencia del programa de liberación de la ALALC volúmenes cada vez más significativos, y esas relaciones directas entre bancos a que antes se hacía referencia no poseen mayor relevancia. La mayor parte de dos banqueros sostienen que la no negociación directa y la utilización de centros financieros del exterior no obedece a consideraciones relacionadas con el volumen de las transacciones, sino a la ausencia de un adecuado sistema de garantías. De todos modos se considera que la ampliación de la red bancaria latinoamericana con contactos y negocios regulares entre sus instituciones, propenderá a intensificar el comercio exterior intrarregional y será un elemento de inestimable apoyo para los productores y comerciantes de la región no experimentados en la mecánica de las ventas y las compras en el exterior. Acuerdos de garantía sobre riesgos de inconvertibüidad e intransferibilidad. En oportunidad de convocar a la Primera Reunión de Banca Comercial de los Países de la Asociación Latinooamericana de Libre Comercio, el Comité Ejecutivo Permanente sostenía como fundamentos de dicha convocatoria que: a) El contacto entre los representantes de la banca comercial ha de conducirse necesariamente a una mejor identificación de los pro-
blemas que hacen al financiamiento del comercio intrazonal; b) La intensa participación de la banca comercial en las operaciones de financiamiento del comercio intrazonal será un elemento de considerable importancia en el avance del proceso de integración; c) Las posibilidades de los bancos de la Zona de otorgarse líneas recíprocas de crédito deben ser cuidadosamente apreciadas, así como los posibles obstáculos que se opongan al establecimiento de dichas cuentas. Estas tres consideraciones del Comité definían con suficiente claridad la débil vinculación financiera de los sistemas bancarios de la región y orientaban hacia los objetivos que se consideraba posible alcanzar en una primera etapa. Los representantes de la banca comercial de los países de la Asociación se reunieron en Montevideo en e l mes de marzo de 1965. Dejando de lado otros aspectos de los trabajos desarrollados y recomendaciones adoptadas que no tienen relación muy directa con el tema que aquí se trata, importa destacar sus pronunciamientos sobre el problema de las garantías de convertibilidad y transferibilidad y sobre complementación bancaria intrazonal. En cuanto al primero de esos aspectos, los banqueros comerciales consideraron unánimemente que la ausencia de relaciones directas entre los bancos comerciales de la región y la práctica de recurrir habitualmente a centros financieros del exterior para realizar las operaciones de comercio exterior intrazonal, obedecían a la inseguridad que los mismos tienen en materia de otorgamiento puntual de las co
berturas por parte de las autoridades monetarias centrales en el momento en el que vencen las obligaciones. A juicio de los banqueros comerciales, el problema se planteaba a menudo porque los países con dificultades de balanza de pagos no estaban en condiciones de otorgar las divisas necesarias para hacer los pagos en el momento en que ellos eran exigibles. Sostuvieron que en muchas oportunidades cuando existían relaciones directas, los bancos comerciales pagaban al exportador las sumas correspondientes, pero a la fecha del vencimiento no recibían la transferencia correspondiente del banco emisor. De ahí que se veían impelidos a exigir la confirmación externa en las futuras operaciones, aunque entendían que este tipo de dificultad se obviaría si existiese algún tipo de participación de los Bancos Centrales. Expresado de otra manera, el problema radica en que si un banco comercial de determinado país emite, a solicitud de un im.portador, una carta de crédito a favor de un exportador de otro país, el banco comercial de este último pagará a su exportador si tiene la seguridad de que al vencer las letras la autoridad monetaria del primer país no impedirá que los pesos que el importador ha pagado a su banco sean convertidos a la moneda de pago establecida en el contrato y permitirá la transferencia al acreedor. En el caso en que los bancos establecieran líneas recíprocas de crédito, la garantía debería efectivizarse sobre los saldos. Los banqueros comerciales se pronunciaron en este campo en favor de un acuerdo de garantías entre los Bancos Centrales, en virtud del cual se aseguraran recíprocamente el otorgamiento puntual de las coberturas para pagar las importaciones de origen zonal.
El otro aspecto sobre el que los banqueros comerciales se pronunciaron está relacionado con la consideración de posibles fórmulas de complementación bancaria intrazonal. En este orden de ideas, en la reunión de referencia se hicieron manifestaciones sobre las ííneas generales que debiera seguir el proceso de integración financiera de la ALALC. En síntesis, las bases generales sobre las que a juicio de los banqueros comerciales debiera construirse un sistema de pagos serían las siguientes: a) Conexión de los bancos entre sí mediante acuerdos de corresponsalía a través de los cuales convengan el funcionamiento de sus cuentas recíprocas, sus posibles líneas de crédito y toda otra cláusula que facilite la atención del intercambio, respondiendo también recíprocamente en forma directa de las obligaciones que se generen en esos acuerdos de corresponsalía y de las operaciones que dentro de ellos se obtengan; b) Propender a la concentración de los saldos derivados de esas cuentas dentro de cada país, en el respectivo Banco Central o en la entidad u organismo que se elija, para que a su vez se entienda con sus similares de los demás países de la Zona; c) Establecimiento de cuentas entre los Bancos Centrales con el objeto de compensar multilateralmente los saldos; d) Registrar todos los movimientos entre bancos, en dólares de los Estados Unidos de América y garantizar las liquidaciones de sus cuentas sobre bases de una absoluta convertibilidad.
Inmediatamente después de la Reunión de Banca Comercial se realizó también en la Asociación la Segunda Reunión de la Comisión Asesora de Asuntos Monetarios, uno de cuyos cometidos fue examinar las conclusiones a que arribaron los banqueros comercia les. La Comisión Asesora de Asuntos Monetarios fue creada por el Comité Ejecutivo Permanente de la ALALC. Se halla integrada por funcionarios técnicos de los Bancos Centrales de las Partes Contratantes y asiste a la Asociación en los sectores de actividad de su competencia. La Comisión recogió sin mayores correcciones el pronunciamiento sobre garantías de convertibilidad y transferibilidad formulado por los banqueros comerciales. A juicio de los integrantes de la Comisión Asesora de Asuntos Monetarios, la posibilidad de iniciar un proceso de mayor vinculación de la red bancaria latinoamericana estaba condicionada en gran medida por la decisión de los Bancos Centrales de garantizar el otorgamiento puntual de las coberturas para pagar importaciones de origen zonal. Además, la Comisión Asesora de Asuntos Monetarios completó y perfeccionó las ideas generales que sobre complementación bancaria y un sistema de compensaciones sugiriera la Reunión de la Banca Comercial. El Consejo de Política Finmiciera y Monetaria. El Consejo de Política Financiera y Monetaria de la ALALC fue creado por la Resolución 101 (IV) de la Conferencia y se halla constituido por las máximas autoridades de los Bancos Centrales de los países de la Asociación. Su propósito es orientar las bases generales de acción del proceso de cooperación e integración financiera y monetaria y tomar las decisiones
que en sus respectivos ámbitos de acción competen a las autoridades monetarias centrales. Durante su Reunión Constitutiva, en mayo del presente año, el Consejo de Política Financiera y Monetaria fijó las líneas generales de lo que debiera ser un programa tendiente al perfeccionamiento del sistema de pagos vigentes en la región y a acentuar la colaboración recíproca entre las autoridades 'monetarias. El Consejo consideró apropiadas las bases sugeridas por los representantes de la banca comercial y por la Comisión Asesora de Asuntos Monetarios y afirmó como principio general que los objetivos de ampliar la red interlatinoamericana e intensificar la cooperación recíproca entre los Bancos Centrales debían ser objeto de esfuerzos paralelos y armónicos, por cuanto no existían incompatibilidades entre cualquier mecanismo de cooperación de los Bancos Centrales y uno que tendiera a una mayor agilidad de la banca comercial para realizar sus operaciones. Al examinar las bases generales que consideraba apropiadas para iniciar la complementación bancaria intrazonal, el Consejo consideró que el sistema debiera contemplar la posibilidad de avanzar por etapas para una futura coordinación y colaboración más estrechas en materia de política financiera y monetaria. Las bases a que se hace referencia, expuestas muy sintéticamente, son las que siguen: a) El sistema no debiera ser discriminatorio respecto de países de fuera de la ALALC, reconociendo las dificultades de pago de algunos de los países miembros de la Asociación. Esta consideración apuntaba al hecho de que la concertación de un acuerdo de garantías entre los Bancos Centrales, tendiente a asegurar la convertibilidad y transferibilidad
puntual de las divisas destinadas a cancelar todos los pagos por importaciones de origen zonal, en ausencia de un acuerdo similar con países de fuera de la región, implicaba la creación de un sistema preferencial de coberturas, que los países en dificultad de pagos se verían en condiciones difíciles de cumplir. En esta idea del Consejo se hallaba implícita la situación de dificultad de balanza de pagos que soportan algunos países en la Asociación, que los obliga a requerir un creciente apoyo financiero del exterior, de tal modo que el compromiso recíproco de destinar prioritariamente las divisas disponibles para los pagos de operaciones intrazonales, aparecía como de problemático cumplimiento. b) Los Bancos Centrales iniciarían contactos tendientes al otorgamiento de facilidades crediticias recíprocas; c) Esos créditos recíprocos regirían durante el período de compensación con límites máximos que se determinarían, aunque a juicio del Consejo no deberían existir obstáculos para que los Bancos Centrales, cuando así lo negociaran bilateralmente, se otorgaran créditos adicionales de carácter extraordinario; d) En principio, los períodos de liquidación no debieran ser muy extensos y las liquidaciones se realizarían en todos los casos en divisas de libre disponibilidad; e) El sistema debiera tender a la canalización de la mayor parte de los pagos derivados de transacciones de comercio intrazonal, aunque paralelamente se estudiaría la posibilidad de
canalizar a través del mismo pagos por otros conceptos como, por ejemplo, los correspondientes a fletes, pasajes y eventualmente primas de seguros y reaseguros; f) Se estudiaría la posibilidad de establecer un fondo en divisas que sirviera como garantía de los créditos que se otorgaran los países. El Consejo consideró además que, una vez obtenida la participación de todos los países de la ALALC, se podría examinar la incorporación de otros países latinoamericanos que no pertenecían a la Asociación. Con el objeto de acelerar los pasos tendientes a iniciar el proceso de colaboración y coordinación financiera intrazonal, el Consejo resolvió constituir un Grupo de Expertos de Bancos Centrales a fin de que elaborara, sobre la base de las ideas generales establecidas por el propio Consejo, un proyecto concreto de complementación bancaria en la región. Posteriormente, la Comisión Asesora de Asuntos Monetarios examinaría dicho proyecto y lo elevaría a la consideración de las autoridades naturales de la Asociación.
CAPÍTULO III E l s is t e m a a pro bad o po r e l C o n s e j o d e P o l ít ic a F in a n c ie r a y M o n e t a r ia El día 23 de setiembre de 1965, el Consejo de Política Financiera y Monetaria de la ALALC, reunido en la ciudad de México, aprobó el Acuerdo entre Bancos Centrales de los países de la ALALC y el Reglamento del Sistema del Compensación Multilateral de Saldos que contiene aquel Acuerdo. Dichos documentos son el resultado de las correcciones realizadas por la Comisión Asesora de Asuntos Monetarios a los proyectos preparados por el Grupo de Expertos. En síntesis, se trata de un sistema de compensación multilateral de saldos que se apoya sobre líneas de crédito que se otorgan los Bancos Centrales entre sí. Quiere decir que existe una compensación de pagos entre pares de Bancos Centrales y que los saldos resultantes de las cuentas que registran esas operaciones se compensan multilateralmente. Los fundamentos del establecimiento de un sistema de tal naturaleza se hallan contenidos en el propio informe del Grupo de Expertos y de la Comisión Ase-
sora de Asuntos Monetarios. Se dice allí que aunque se considera positivo el establecimiento de una cámara de compensación con créditos multilaterales, la puesta en marcha de dicha fórmula presenta algunos inconvenientes para su establecimiento en forma inmediata, y como se considera perentorio iniciar de todos modos la colaboración entre los Bancos Centrales, se estima que el mecanismo más apropiado parecería ser el propuesto a través de un esquema de compensación multilateral de saldos. A juicio del Grupo de Expertos, el establecimiento de una cámara de compensación con créditos multilaterales y recíprocos exigiría un proceso de adaptación del ordenamiento legal y prácticas vigentes en cada uno de los países. Asimismo, la cámara requeriría eventualmente la creación de algún mecanismo de respaldo financiero. Finalmente, se afirma que el proceso de cooperación entre los Bancos Centrales de la Asociación debería desarrollarse mediante etapas sucesivas que permitirían avanzar progresivamente sobre bases más firmes recogiendo la experiencia adquirida. Es opinión unánime que el sistema adoptado otorgará suficiente flexibilidad a los Bancos Centrales para que, en la suscripción de los convenios recíprocos, aunque guarden ciertas normas generales armónicas convengan estipulaciones especiales que contemplen la singular situación de cada mercado cambiario. En un principio se había pensado en elaborar un modelo de convenio tipo que incluyera las normas comunes que debieran contener los acuerdos de crédito entre pares de Bancos Centrales. Sin embargo, debido al hecho de que las características fundamentales de esos convenios están precisadas en el Acuerdo de Compensación Multilateral y también a las razones antes expuestas sobre la necesidad de contemplar cada si