DIVISION DE CONTRATACION ADMINISTRATIVA Al contestar refiérase al oficio Nº 00761 Señora Ileana Balmaceda Arias Presidenta Ejecutiva Caja Costarricense de Seguro Social Estimada señora: 23 de enero, 2013 DCA-0165 Asunto: Se autoriza a la Caja Costarricense de Seguro Social, la realización de una contratación directa concursada, para contratar los servicios médicos en el primer nivel de atención de salud, con la finalidad de atender la Áreas de Salud de San Juan San Diego - Concepción de Cartago, de Montes de Oca y de Curridabat, por un plazo de 4 años y hasta por un monto anual de 7.390.200.000,00 (siete mil trescientos noventa millones doscientos mil colones). Nos referimos a su oficio No. P.E.55.947-12 del 18 de diciembre de 2012, mediante el cual solicita autorización para contratar en forma directa los servicios en mención. El oficio No. P.E.55.947-12, fue complementado por la Administración mediante notas: GM-7-639-13 GF-12.490-13; GM-7641 GF-12496 y GL-11.814-2013 / GF-12.619-2013 / GM-7.768-2013. I.- Justificación de la solicitud Los fundamentos más relevantes que se exponen en la gestión, son los siguientes: 1. Que actualmente se encuentra vigente la relación contractual suscrita entre la Caja Costarricense de Seguro Social (C.C.S.S) y la Universidad de Costa Rica (UCR), para la prestación de servicios de salud, misma que fenecerá el 31 de marzo de 2013. Lo anterior a fin que la transferencia de los servicios de salud brindados en los EBAIS administrados por la Universidad se dé en forma ordenada y armónica a la propia C.C.S.S., o a la entidad que se llegue a contratar mediante la contratación directa concursada. 2. Que una vez finalizado el contrato con la UCR, se deben tomar la previsiones para realizar la contratación de los servicios con la finalidad de asegurar su continuidad, ya que a la fecha no es posible que la CCSS asuma directamente en un plazo menor a los 5 años la prestación de los servicios. Tampoco es viable redistribuir la población a otras áreas de salud, por razones de desplazamiento, alimentación, tiempos de espera, inoportuna atención, entre otros aspectos. 3. Que resulta de importancia considerar que los servicios no deben interrumpirse, ya que se pondría en entredicho la satisfacción de las necesidades de 180349 habitantes.
2 4. Que la mejora forma de garantizar el interés público es la contratación directa con alguno de los proveedores que ha identificado la Institución que puede prestar los servicios en los términos que se requieren, dado que la complejidad implica que el mercado se vea especialmente limitado y por tanto acudir a un procedimiento ordinario no sólo reñiría con las posibilidades de una amplia oferta sino que impondría plazos que de toda suerte podrían resultar no sólo ociosos sino que en menoscabo de la oportunidad resolución administrativa que es fundamento de la misma continuidad del servicio. 5. Que la transición a un nuevo contrato implica no sólo la estimación de los plazos del procedimiento, sino de la misma transición, dado que al nuevo contratista se le debe conceder un plazo prudencial de al menos 6 meses luego de la notificación de la orden de inicio, para su instalación y consecuente inicio de la prestación, cuestión que por demás exige la diligencia de la C.C.S.S., que debe contemplar en sus valoraciones los criterios de decisión antes descritos y otros que bien pudieran incidir en la oportuna y continua prestación de los servicios. 6. Que solicita se le autorice la contratación directa concursada por el plazo de 4 años a fin de brindar los servicios en las áreas de salud de San Juan San Diego- Concepción: 10 EBAIS, de Montes de Oca: 12 EBAIS y de Curridabat: 14 EBAIS, entendida cada una de las áreas como ítemes separados. 7. Que se solicita se exima del régimen recursivo el procedimiento así como del refrendo contralor, para lo cual el contrato que se llegue a suscribir sea de conocimiento de la Dirección Jurídica institucional a través de la aprobación interna. II.-Criterio de la División Como ejercicio previo a dar respuesta al requerimiento de la Administración, resulta indispensable determinar el marco jurídico que regula la materia con la finalidad de determinar las normas aplicables al caso concreto. El artículo 182 de de nuestra Carta Fundamental, sienta las normas básicas de la contratación administrativa y dispone como uno de sus principales componentes que las contrataciones públicas deban basarse en procedimientos concursales ordinarios. Si bien dichos procedimientos ordinarios son la regla (ver sentencia número 998-98 de la Sala Constitucional), hay excepciones en las que el interés público no se ve satisfecho mediante la realización de un procedimiento ordinario, razón por la cual la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento han establecido una serie de causales por medio de las cuales se faculta a la Administración a contratar en forma directa. Dentro de dichos supuestos se encuentra lo regulado en el numeral 2 bis de la Ley de Contratación Administrativa (LCA), así como el artículo 138 de su respectivo Reglamento (RLCA), según el cual es posible autorizar una contratación directa, por parte de este órgano contralor, cuando existan razones suficientes para considerar que éste constituye el mejor medio posible para la debida y oportuna satisfacción del interés público.
3 En estos casos, la Contraloría General debe hacer un análisis de las condiciones y razonamientos que la Administración señala, a efectos de determinar la existencia de motivos que justifiquen que el hecho de obviar los procedimientos ordinarios constituye la mejor vía para la satisfacción del interés público. La solicitud planteada por la C.C.S.S. tiene por objetivo que se le autorice a utilizar el procedimiento de excepción de contratación directa concursada en lugar del procedimiento ordinario que por monto corresponde -licitación pública-, para contratar los servicios que requiere para el primer nivel de atención, toda vez que si bien dichos servicios se han venido contratando con la UCR, dicha entidad universitaria ha manifestado su decisión de no continuar con la prestación de éstos, razón por la que la relación contractual entre ambas instituciones llegará a su fin en marzo próximo y únicamente se prorrogará de forma excepcional. La justificación para no realizar el procedimiento ordinario respectivo, se fundamenta en que los servicios que se prestan en las tres áreas de salud no pueden ser interrumpidos porque ello ocasionaría que el interés público perseguido se vea seriamente perjudicado, afectando la salud de alrededor 180349 habitantes que asisten y son usuarios de los EBAIS en las comunidades de Montes de Oca, Curridabat y San Juan- San Diego- Concepción de Cartago. Así, se estima que realizar una licitación pública supondría un plazo de 9,4 meses, mientras que la contratación directa sería de un plazo de 4,3, por lo que se atendería, en el segundo de los casos, en forma más pronta la necesidad administrativa, ello, de frente a que la UCR dejará de prestar los servicios en el próximo mes de marzo. Aunado a lo anterior, señala la Administración que actualmente no cuenta con la capacidad para asumir por sí misma las labores correspondientes y además que el mercado de servicios es limitado, por lo que han identificado una serie de empresas que podrían satisfacer los requerimientos respectivos, ya que han prestado servicios de igual o similar naturaleza a la propia C.C.S.S., por lo que de realizar una licitación pública posiblemente no se cuente con una mayor cantidad de oferentes. Lo anterior, se desprende de lo indicado en el oficio No. GM-7-639-13 GF-12.490-13 del 10 de enero del 2013, en el cual, en lo que resulta de interés, la Administración señaló: ( ) De acuerdo con la adenda firmada por ambas partes el 31 de diciembre del 2012, la relación contractual fue prorrogada hasta el 31 de marzo del 2012 (sic), a fin de que el traslado de los servicios de salud brindados en los EBAIS por la Universidad de Costa Rica, se de (sic) en forma ordenada y armónica, sea a la Caja Costarricense de Seguro Social o a la entidad que ésta llegare a destinar, en razón de la Contratación Directa Concursada, que se requiere sea autorizada por ese Ente Contralor. No obstante, en la cláusula primera del addendum se estableció que dicho plazo es prorrogable. Asimismo, en el oficio No. P.E. 55.947-12, mediante el cual la Presidencia Ejecutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social presentó la solicitud de autorización en estudio, se manifestó que: En ese sentido y ante el escenario que se describe la Caja debe tomar las previsiones para temporalmente realizar la contratación de los servicios con tal asegurar la ya supracitada
4 continuidad, puesto que a la fecha no es posible por razones de capacidad instalada (recurso humano, equipamiento e infraestructura) que la Caja asuma directamente en un plazo menor a los 5 años la prestación de los servicios ( ) Es importante considerar que estos servicios no deben interrumpirse, ya que se pondría en entredicho la satisfacción de las necesidades de servicios de 180 349 habitantes( ) De todo lo anterior se colige que la mejor forma de garantizar el interés público que subyace a la prestación de los servicios de salud es la contratación directa con alguno de los proveedores que ha identificado la Caja Costarricense de Seguro Social que puede prestar el servicio en los términos que se requieren, dado que la complejidad del servicio implica que el mercado se vea especialmente limitado y por tanto acudir a un procedimiento ordinario no sólo reñiría con las posibilidades fácticas de una amplia oferta ( ) De las estimaciones realizadas se colige que el plazo de la contratación directa concursada se estima en 4,3 meses mientras que llevar a cabo una Licitación Pública supone un plazo de 9,4 meses sin que ello se haga obligado de frente al reducido mercado u oferta de servicios que por su naturaleza sólo complejos sino que demandan de los eventuales oferentes una fuerte inversión inicial. Vistas las manifestaciones de la C.C.S.S y de frente al interés público perseguido -la salud de los habitantes de esas comunidades-, este Despacho considera que el medio más apto para atender la necesidad expuesta, es recurriendo a la contratación directa concursada, a fin de poder prestar de manera oportuna los servicios del primer nivel de atención en las áreas de Curridabat, Montes de Oca, San Juan San Diego- Concepción de Cartago, hasta por un plazo de cuatro años. Cabe agregar que se otorga la autorización por un plazo de cuatro años atendiendo lo indicado por la Administración en el oficio P.E. 55.947-12, donde indicó: estimar un menor plazo provocaría el desinterés de los potenciales oferentes [ ] es necesario que se considere la complejidad de asumir un servicio de esas dimensiones que implica erogaciones millonarias para la contratación de infraestructura que cumpla con las condiciones de habilitación del Ministerio de Salud y de otras Instituciones [ ] A lo anterior se debe sumar que en algunas circunstancias es necesario el arrendamiento en plena armonía con la Ley de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos [ ] se hace necesaria la compra de equipamiento de acuerdo a las especificaciones técnicas institucionales de forma que alguno de esos equipos merecen la importación porque no se encuentran en el país, así como la contratación de recurso humano Por otra parte, en cuanto al objeto de la contratación se deja expresamente indicado que los servicios a contratar serán los detallados en el oficio No. GL-11.814-2013 / GF-12.619-2013 / GM-7.768-2013, que según asume este Despacho, describe los servicios de un primer nivel de atención que se requieren contratar para las áreas de salud en mención. Además, se advierte que los términos de referencia remitidos mediante oficio GM-7641 /GF-12496, no fueron objeto de valoración por parte de esta Contraloría General a fin de no comprometer de manera anticipada nuestro criterio. Ahora bien, en relación con el régimen recursivo aplicable, tomando en consideración que se procura contar con los servicios dichos en el menor tiempo posible, y que de aplicarse el régimen recursivo
5 ordinario que en función del monto correspondería al procedimiento de contratación afectaría en los plazos propuestos, se estima conveniente que para a la contratación que se autoriza le aplique un esquema recursivo distinto. Así, en lo que respecta al cartel del procedimiento, éste tendrá recurso de objeción ante la Contraloría General de la República con las condiciones y plazos que aplican para el recurso de objeción en el caso de las licitaciones públicas. Por otra parte, en cuanto al acto final del procedimiento cabrá recurso ante la propia Administración, el cual se regirá por los plazos, condiciones y formalidades que rigen para el recurso de revocatoria, según lo dispuesto en los artículos 185 y siguientes del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa. Por otra parte, con respecto al refrendo del contrato, en aras de favorecer una menor tramitología, se exime el contrato o contratos que lleguen a suscribirse del refrendo contralor, sin embargo, sí deberán contar con la aprobación interna según lo dispuesto en el artículo 17 del Reglamento sobre el Refrendo de las Contrataciones de la Administración Pública. Así las cosas examinados los argumentos expuestos, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 2 bis de la Ley de Contratación Administrativa y 138 del reglamento a dicha ley, y en razón que esa Administración ha fundamentado que la contratación directa concursada es la vía más apta para atender dicha necesidad, se concede la autorización que nos fue solicitada, quedando condicionada a los aspectos que seguidamente se indicarán. III.- Condiciones bajo las que se concede la autorización: La presente autorización se confiere en los siguientes términos: 1. Se autoriza a la CCSS a realizar una contratación directa concursada para contratar los servicios descritos en el oficio No. GL-11.814-2013 / GF-12.619-2013 / GM-7.768-2013, por un monto máximo anual de 7.390.200.000,00. Dicho monto se encuentra desglosado de la siguiente forma: a) Área de Salud Montes de Oca: 2.345.000.000,00; b) Área de Salud Curridabat: 2,858,800.000,00; c) Área de Salud San Juan - San Diego- Concepción; 2.186.400.000,00. Deberá contarse con el contenido presupuestario suficiente y disponible para amparar las erogaciones producto de esta autorización. 2. Para la selección de la (s) empresa(s) contratista(s) se deberá cursar invitación a un mínimo de cinco potenciales oferentes, según lo indicado en el oficio P.E.55.947-12. Asimismo, se deberá publicar en un medio de circulación nacional la invitación a participar en el concurso. Entre el día siguiente de la invitación y/o publicación y el día de la apertura de ofertas deberá mediar al menos un plazo de ocho días hábiles. 3. Deberá elaborarse un pliego cartelario que contenga las especificaciones legales, financieras y técnicas que se requieran, así como un sistema de selección de ofertas que permita determinar de manera objetiva la plica ganadora del concurso. Contra las disposiciones del cartel cabrá el recurso de objeción que será presentado y resuelto por esta Contraloría General de la República,
6 según las reglas propias de la licitación pública, contenidas en el artículo 170 y siguientes del RLCA. Tal medio recursivo deberá ser indicado en el pliego de condiciones. 4. Contra el acto de adjudicación, el que declare desierto o infructuoso el concurso, podrá interponerse recurso de revocatoria ante la Administración, resultando aplicables los plazos y condiciones establecidos para el recurso de revocatoria, estipulados en los numerales 184 y siguientes del RLCA, aspecto que deberá ser indicado expresamente en el pliego de condiciones. 5. Con fundamento en el artículo 3 del Reglamento sobre el Refrendo de las Contrataciones de la Administración Pública, se exime de refrendo contralor la contratación o contrataciones que lleguen a suscribirse, pero deberán contar con la aprobación interna de la institución, según lo dispuesto en el artículo 17 del mismo cuerpo reglamentario. 6. De previo al inicio de la ejecución de las contrataciones que lleguen a suscitarse con ocasión de la presente autorización, se deberá verificar que el contrato con la Universidad de Costa Rica no se encuentre vigente, evitando de esa forma una doble contratación por los mismos servicios. 7. Deberá dejarse evidencia de todo lo actuado, en estricto orden cronológico en el expediente administrativo que se levante al efecto. 8. En los términos de los artículos 7 y 8 de la Ley de Control Interno y 13 de la Ley de Contratación Administrativa, es exclusiva responsabilidad de la Administración, establecer, mantener y evaluar los procedimientos necesarios para la fiscalización oportuna del o de los contratos, así como el mantenimiento de un ambiente de control interno propicio para su correcta ejecución. 9. Se deja bajo la exclusiva responsabilidad de esa Administración verificar que los oferentes no cuenten con prohibiciones para contratar con el Estado y que no se encuentren inhabilitados para contratar con la Administración Pública, de conformidad con lo dispuesto por el régimen de prohibiciones de la Ley de Contratación Administrativa y su Reglamento. Además, es responsabilidad de esa Administración velar que se encuentren al día en el pago de obligaciones de seguridad social y Fodesaf. 10. Queda bajo absoluta responsabilidad de la Administración, las justificaciones brindadas que motivaron a este órgano a brindar la autorización en los términos concedidos. De previo a dar la orden de inicio deberá verificarse se cumpla con los permisos, licencias, estudios y en general cualesquiera otros requisitos previstos en el ordenamiento jurídico para la ejecución del objeto contractual. 11. Deberá la Administración adoptar las medidas necesarias para que ante la finalización del contrato o contratos que lleguen a suscribirse, con la antelación debida, se promuevan los procedimientos ordinarios que correspondan o se determine que los servicios van a ser asumidos directamente por la CCSS.
7 12. La razonabilidad de precios así como los criterios técnicos de selección, correrán bajo absoluta responsabilidad de la entidad promotora de la contratación. 13. Al ser procedimientos excepcionales autorizados sobre la base de las explicaciones acá brindadas, no es viable aplicar nuevas contratación al amparo del artículo 12 bis de la Ley de Contratación Administrativa y 201 del Reglamento a dicha Ley. 14. Las modificaciones en fase de ejecución contractual, incluyendo aumentos y disminuciones se regirán únicamente por lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley de Contratación Administrativa y 200 de su Reglamento, sin que para el ejercicio de esa potestad se requiera autorización de esta Contraloría General. Lo anterior en el tanto se cumplan los supuestos establecidos en el artículo 200, puesto que en caso de no ser así, deberá estarse a lo indicado en el párrafo penúltimo de esa norma, a saber: Modificaciones que no se ajusten a las condiciones previstas en este artículo, sólo serán posibles con la autorización de la Contraloría General de la República (...). Se advierte que la verificación del cumplimiento de las condiciones indicadas en el presente oficio será responsabilidad de Ileana Balmaceda Arias en su condición de Presidenta de la Presidencia Ejecutiva de la Caja Costarricense del Seguro Social, o quien ejerza ese cargo. En el caso de que tal verificación no recaiga dentro del ámbito de su competencia, será su responsabilidad instruir a la dependencia que corresponda ejercer el control sobre los condicionamientos señalados anteriormente. Atentamente, German Brenes Roselló Gerente de División Marlene Chinchilla Carmiol Gerente Asociada Andrés Sancho Simoneau Fiscalizador ASS/ymu Ci: Archivo Central NI: 26827-389-682-723-1466 G: 2012003357-1