Directivas Panel II Los procedimientos aduaneros y las garantías constitucionales Presidente: Pablo Gallegos Fedriani Relator: Manuela Solari Secretario: Mateo Mc Cormack El Código Aduanero, en su Sección XIV, se ocupa de todos los procedimientos que deben seguirse en el ámbito de la Administración e instancias superiores. Como puede observarse, esta Sección comprende, no solo los procedimientos de corte netamente contradictorio, sino también todos aquellos que se cumplen ante el servicio aduanero, incluyendo los de carácter operativo. Así, de un modo sistematizado se ocupa, primero, de los caracteres generales que deben observarse en todos los procedimientos; tales como, por ejemplo, la representación, el cómputo de los días, la constitución de domicilio, el momento, modo y forma en que deben practicarse las notificaciones y las disposiciones que, supletoriamente, también deben aplicarse. Luego, se ocupa de la jurisdicción y competencia de distintos organismos para entender en todos los procesos seguidos; centrándose en aquéllos que tengan el carácter de contradictorios. Más adelante, se ocupa de los procedimientos de impugnación, de repetición y para las infracciones en forma genérica y de ellos en forma particular, incluyendo, también, a los procedimientos para los delitos y el de ejecución. Finalmente, se ocupa de los recursos de revocatoria, de apelación y de demanda contenciosa y del procedimiento ante el Tribunal Fiscal de la Nación, del procedimiento relativo a la demanda contenciosa y del procedimiento a seguir ante la Cámara Federal. Página 1
En definitiva, el Código le asigna una porción más que importante a los procedimientos contradictorios que se siguen, no solo en sede aduanera, sino también en las instancias superiores de apelación. Así las cosas, entendemos importante analizar el respeto de las garantías constitucionales que deben seguirse en todos estos procedimientos reglados por el Código Aduanero. Para ello, deberemos recurrir, no solo a los principios expresamente contenidos en la Constitución Nacional, sino también a los Tratados Internacionales suscriptos por nuestro país y que tienen rango constitucional, conforme el art. 75, inc. 22, de nuestra Carta Magna. Deberemos recurrir, también a los precedentes jurisprudenciales dictados por los tribunales argentinos y de derechos humanos, tal como lo sostuvo recientemente la Corte a partir de diversos pronunciamientos relevantes en la materia. El principio de legalidad y de tipicidad es un principio consagrado en el art. 18 de la Constitución Nacional y debe ser respetado por todos los funcionarios públicos que ejercen funciones jurisdiccionales. Cuadra destacar, llegado a este punto, que ya desde hace muchos años, la Corte reconoció que el carácter de infracción, no de delito, que en principio revisten los ilícitos penal/aduaneros, no obsta a que se apliquen a su respecto las disposiciones generales del derecho penal (Fallos 290:202, entre otros). De allí que en la sustanciación y juzgamiento de esta causa deberán estar presentes los principios de legalidad y de reserva o autonomía moral, con su derivación en la vigencia del principio de inocencia. También resulta ser un principio irrenunciable del mentado artículo 18, el principio de juez natural y de la debida competencia de los distintos órganos Página 2
de Gobierno, de manera tal, que los administrados no vean afectado el ejercicio de su legítimo derecho de defensa en juicio. No podemos dejar de repasar y analizar en estas Jornadas el alto impacto que ha tenido la asunción por parte de la Dirección General de Aduanas, de competencias y funciones que, histórica y legalmente, tenía el Banco Central de la República Argentina (control de divisas y su relación con la declaración inexacta, el control de las divisas y su relación con el cobro de los reintegros, etc.). En el marco de tal derecho principal de defensa en juicio, encontramos el derecho a ser oído y a poder producir la prueba que se ofrece en resguardo de sus derechos; más aún, cuando es doctrina de nuestros tribunales que, en principio, los actos administrativos gozan de cierta presunción de legitimidad y que, en las infracciones aduaneras, el onus probando recae, generalmente, en cabeza del imputado. Íntimamente ligado al principio de defensa en juicio, se encuentra la obligación de motivar y fundar todos los actos administrativos, a partir de los cuales la Administración formula, entre otros, determinaciones suplementarias de tributos o imputaciones infraccionales o delictuales o aperturas de sumarios insustentadas. Tal como lo ha señalado la Corte Suprema, si bien es cierto que la autoridad aduanera tiene un relativo margen de discrecionalidad para determinar el valor de las mercaderías exportadas (Fallos 286:225), ello no la exime de respetar los recaudos que el decreto-ley 19.549/72 exige para la validez de los actos administrativos, pues el ejercicio de facultades jurisdiccionales no implica en absoluto un ámbito de actuación desvinculado del orden jurídico (Fallos 315:1361). Por otro lado, ha recibido una mayor relevancia el debido respeto por el principio de eficacia, eficiencia y celeridad de los procedimientos administrativos a la luz de la doctrina ratificada por la Corte en los fallos Lociser y Bossi y García. De tal modo, resulta indudable que la excesiva demora en los procedimientos aduaneros violenta el principio de defensa en juicio y debido proceso en tanto, la justicia que es lenta no es justicia. Página 3
Por supuesto que frente a la demora en la pronta resolución de los procedimientos aduaneros, los administrados tienen remedios procesales que le permitirán intentar reducir los tiempos. Entendemos importante pasar revista en estas Jornadas a estos remedios que la legislación nos entrega (pronto despacho, recurso de amparo por demora, recurso de apelación por retardo, etc.). Al analizar la mora de los procedimientos administrativos, será importante analizar en estas Jornadas el impacto negativo que presenta el cómputo de los intereses a una elevada tasa (equivalente a la que percibe la Dirección General Impositiva para impuestos internos que se liquidan en moneda nacional) y sobre un importe determinado en dólares, a la luz de la ley 23.905 y la reciente doctrina sentada por la Corte en el caso Volkswagen Argentina. Se analizará, a su vez, la desigual desproporción que existe con los créditos que los administrados le reclaman al Fisco. Finalmente, nos resulta interesante también analizar las facultades de revisión y conocimiento limitado que tiene la Cámara Federal y la limitación del Tribunal Fiscal de la Nación para efectuar un control de constitucionalidad y convencionalidad de las normas internas; todo ello, íntimamente ligado al principio de acceso a la doble instancia judicial que pregonan los tratados internacionales de derechos humanos al que nuestro país, insistimos, le otorgó rango constitucional a partir de la reforma introducida en el año 1994. En conclusión, los puntos a tratar en el presente Panel, comprende: 1. El principio de legalidad y de tipicidad en las infracciones aduaneras 2. El principio de juez natural y la competencia de la Aduana en cuestiones de control de cambios y en aplicar sanciones infraccionales de naturaleza penal. Página 4
3. El principio del debido proceso, de defensa en juicio y el derecho a ser oído y a producir prueba. 4. El principio de motivación de los actos administrativos aduaneros 5. El principio de eficacia, eficiencia y celeridad de los procedimientos aduaneros 6. Los recursos procesales para instar los procesos (el recurso de amparo ante el Tribunal Fiscal, el pronto despacho, el recurso de apelación por retardo, etc.). 7. Las facultades de revisión de la Cámara Federal y el efecto de los recursos por aspectos tributarios, a la luz del Pacto de San José de Costa Rica. 8. El derecho a la doble instancia judicial. Página 5