Nº Reg.: 68/ Sobre la Ordenanza Reguladora de la Exposición y Venta de Vehículos de Motor y Ciclomotores en el Espacio Público.

Transcripción

1 30/09/15 Nº Reg.: 68/ Sobre la Ordenanza Reguladora de la Exposición y Venta de Vehículos de Motor y Ciclomotores en el Espacio Público. ANTECEDENTES DEL CASO Recientemente hemos tenido conocimiento de una sanción impuesta por el Ayuntamiento, la primera que a nosotros nos conste, en aplicación de la Ordenanza de Venta de Vehículos en el Espacio Público. Dicha sanción nos fue comunicada por la persona denunciada, que solicitó orientación sobre los pasos a seguir para recurrir la resolución en sede judicial y las posibilidades de éxito, pero declinó el ofrecimiento de presentar reclamación ante esta Oficina del Síndico. El boletín de denuncia señalaba como de la misma: vehículo estacionado en vía pública en venta sin tener autorización municipal para ello, y la cuantía de la multa era de 751 euros. La persona denunciada no presentó ningún tipo de alegación ni recurso en el seno del procedimiento administrativo, a pesar de haber recibido correctamente las distintas notificaciones. Ante el conocimiento de este hecho, consideramos necesario realizar una serie de reflexiones que tienen por objeto, no tanto este procedimiento sancionador en concreto, sino más bien la normativa municipal en que se ampara el mismo. CONSIDERACIONES Respecto a si la sanción impuesta se ajusta adecuadamente a la ordenanza o no, no hay mucho que decir, pues los términos de dicha ordenanza, así como la descripción del tipo de la infracción, dejan poco margen a la interpretación: 1

2 Art. 4.- Condiciones del estacionamiento del vehículo 1.- En ningún caso podrá ocuparse la vía pública ni circular por ella con una oferta de venta del vehículo sin la autorización previa. Esta autorización municipal deberá ser exhibida en lugar visible dentro del propio vehículo.... Art. 8.- Infracciones: 2.- Se consideran infracciones muy graves: Venta y exposición de vehículos en vía pública por establecimiento comercial Se consideran infracciones graves: La inexistencia de la autorización municipal de venta de vehículos en la vía pública. Art Sanciones 1.- Las infracciones serán sancionadas de la siguiente forma: Las infracciones muy graves, con multa de a euros. Las infracciones graves, con multa de 751 a euros. Las infracciones leves, con apercibimiento y/o multa de hasta 750 euros. Así pues, conforme a estos preceptos, toda persona titular de un vehículo estacionado en la vía pública o que circule por ella, con una oferta de venta del vehículo sin contar con la previa autorización municipal, se expone a una multa de entre 751 y euros. Si la venta de vehículos en la vía pública encubre además una actividad comercial o forma parte de ella, entonces la multa ascendería a entre y euros. En este caso, la persona denunciada no presentó alegaciones ni recursos, por lo que no hay ninguna prueba ni indicio que pudiera poner en cuestión el 2

3 relato del agente: vehículo estacionado en vía pública en venta sin tener autorización municipal para ello. Así, desde la estricta literalidad de la ordenanza poco podemos objetar a la sanción impuesta, pero cabe, no obstante, plantear legítimamente la licitud de una sanción cuyo montante contrasta con la a priori escasa trascendencia de la infracción. Y es que, uno de los principios fundamentales que orientan la potestad sancionadora de las Administraciones públicas es precisamente el principio de proporcionalidad. Un principio que se plasma no solo a la hora de aplicar la norma general a cada hecho infractor en particular, sino también a la hora de definir nuevos tipos de infracción en la normativa administrativa. Este principio venía plasmado en el artículo 131 de la extinta Ley 30/1992. Artículo 131. Principio de proporcionalidad. 3. En la determinación normativa del régimen sancionador, así como en la imposición de sanciones por las Administraciones Públicas se deberá guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada ( ) Actualmente, y en lo que atañe a la redacción de normas sancionadoras, este principio viene integrado en el art. 129 de la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común, (que a la fecha de redacción de este escrito aún no ha sido publicada en el BOE). Dice así la Nueva Ley: Artículo 129. Principios de buena regulación. 1. En el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria, las Administraciones Públicas actuarán de acuerdo con los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia. En la 3

4 exposición de motivos o en el preámbulo, según se trate, respectivamente, de anteproyectos de ley o de proyectos de reglamento, quedará suficientemente justificada su adecuación a dichos principios En virtud del principio de proporcionalidad, la iniciativa que se proponga deberá contener la regulación imprescindible para atender la necesidad a cubrir con la norma, tras constatar que no existen otras medidas menos restrictivas de derechos, o que impongan menos obligaciones a los destinatarios. Pero quizás el texto normativo en el que más adecuadamente se trata esta cuestión de la proporcionalidad, sea la Ley 2/1998, de 20 de febrero, de la potestad sancionadora de las Administraciones Públicas de la Comunidad Autónoma del País Vasco: Artículo 11. Determinación de las sanciones y decomiso 1. Las normas configuradoras de los distintos regímenes sancionadores fijarán las sanciones que correspondan a cada infracción o categoría de infracciones, en atención al principio de proporcionalidad, considerando tanto la gravedad y naturaleza de las infracciones como las peculiaridades y finalidad de la regulación material sectorial de que se trate, y procurando que la comisión de las infracciones tipificadas no resulte más beneficiosa para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas. En particular, destacaríamos los términos en que se expresa el preámbulo de dicha Ley: El principio de proporcionalidad no se manifiesta sólo en la aplicación casuística del régimen sancionador, sino también en la tarea normativa, y, dentro de ésta, no es únicamente criterio para la fijación de las sanciones, sino igualmente para la tipificación de las infracciones, en cuanto que la decisión misma de tipificar una infracción y su calificación abstracta en función de su gravedad deben responder a una necesidad concreta de protección y tener en cuenta, por ende, el bien jurídico atacado y la gravedad de la lesión o del riesgo que la conducta o el hecho comporte (el 4

5 principio de «última ratio» rige también en el Derecho Administrativo sancionador). Esta labor del normadora tiene dos aspectos. En primer lugar, debe determinarse, en el momento mismo de la decisión tipificadora, si existe fundamento para tomar la vía punitiva, esto es, si el bien jurídico de que se trate no está protegido ya frente a la agresión considerada por otras normas punitivas preexistentes, o si estándolo no lo está íntegramente, lo que sucederá cuando queden aspectos del mismo o de la conducta agresora no contemplados en la norma preexistente, o, dicho de otra manera, cuando reste un contenido de antijuridicidad no comprendido en dicha norma al que es necesario dar una respuesta punitiva. Esta última especificación es sumamente importante, pues la doble punición no sólo tiene que fundarse en la existencia de distinto bien jurídico o distinta conducta lesiva o potencialmente lesiva, no, en los casos en que tales distinciones no se dan de forma absoluta, también en la proporcionalidad de la posterior punición respecto de la protección otorgada por la preexistente (principio de «ultima ratio»). Y, en segundo lugar, se debe ser lo más preciso posible en la descripción de los tipos, pues de esta forma no sólo se logra la seguridad jurídica en lo tocante al conocimiento por el destinatario de las conductas prohibidas, sino que también se evita el solapamiento de tipos infractores, auténtico caldo de cultivo de la multipunición sin fundamento. El artículo 11.1 recoge el principio de proporcionalidad respecto a la fijación en abstracto de las sanciones. Pero pretende hacer algo mas: pretende dar una pauta de eficacia a la hora de elegir normativamente las sanciones; quiere que las sanciones se acomoden en su naturaleza y contenido tanto a la índole de los hechos infractores como a las finalidades y peculiaridades de la regulación material en la que se inserte el régimen sancionador. En realidad, se trata de contemplar dos aspectos de la proporcionalidad: el que atiende a la posición individual del sancionado y hace a las circunstancias que determinan el grado de antijuridicidad de su acción y el que se coloca en la perspectiva del logro del interés general, buscando la 5

6 protección, a través de la prevención, del bien jurídico considerado. Una sanción justa es la que conjuga armoniosamente estos dos aspectos, la que es proporcional a la gravedad de la infracción y al fin protector perseguido. Conforme a lo que se ha expuesto, para poder determinar si el principio de proporcionalidad se cumple en este caso, debemos primero conocer cuál es el objetivo de la norma, es decir, cuál es el bien jurídico que se pretende proteger, analizar si ese bien no está ya previamente protegido y por tanto si no existe duplicidad, y, finalmente, analizar si existe una debida correlación entre la sanción prevista y la gravedad de la conducta o el hecho que se sanciona. Para ello, acudimos a la exposición de motivos de la Ordenanza municipal: La utilización del espacio público para la exposición y venta directa de vehículos de motor y ciclomotores viene siendo una práctica que se da con habitualidad en determinadas zonas del municipio de Vitoria-Gasteiz. En orden a evitar situaciones de negocios encubiertos que eluden de ese modo la legalidad vigente, procede la regulación de esa actividad a través de esta ordenanza. Aunque breve, la exposición de motivos de la ordenanza resulta clara: se trata de evitar que se desarrolle la actividad de venta de vehículos en la vía pública, fuera de los establecimientos debidamente autorizados (concesionarios). Por tanto, a nuestro juicio, con esta ordenanza se trataría de proteger dos bienes jurídicos distintos: a) Por una parte, evitar que se vulnere el régimen de las actividades clasificadas, al realizar una actividad económica para la que no se cuenta con la debida autorización (actualmente comuniación previa) y sin cumplir las normas correspondientes (Normativa sobre Medio Ambiente, normativa técnica, etc.) 6

7 b) Por otro lado, evitar que se haga un uso privativo ilegítimo del espacio público, y en particular de la vía pública (Normativa sobre tráfico, y sobre el uso del dominio público...). Esta ordenanza no tiene como finalidad prohibir cualquier tipo de publicidad colocada en vehículos, como, por ejemplo, hizo en su día la Ordenanza Reguladora de la Publicidad Exterior del Ayuntamiento de Madrid de 2009, al prohibir la publicidad en cualquier tipo de vehículo o remolque, en circulación o estacionado, excepto la que se realice en los vehículos destinados al transporte público de viajeros. Con ello, según la propia ordenanza madrileña, se pretendía compatibilizar esta actividad (las instalaciones y actividades de publicidad exterior), con la protección, el mantenimiento y la mejora de los valores del paisaje urbano y de la imagen de la ciudad de Madrid, teniendo en consideración los objetivos de prevención y corrección de la contaminación lumínica y visual. En el caso de Madrid, únicamente se permite colocar un elemento de identificación, nombre y/o logotipo de la razón social de la empresa o de su titular o de la marca comercial del producto, sin mención de promociones de productos y servicios. En el caso de nuestra ordenanza, no se prohíbe la publicidad en vehículos, ni siquiera la publicidad de venta del propio vehículo. Simplemente, se somete dicha publicidad al requisito previo de la autorización municipal. Y es precisamente en este punto donde cabe plantearse si la ordenanza respeta el principio de proporcionalidad, al sancionar, como infracción grave, el simple hecho de publicitar la venta de un vehículo sin la previa autorización. Se sanciona con una multa de entre 751 y euros a alguien por el simple hecho de tener colocado un cartel de venta del vehículo, sin que el Ayuntamiento deba constatar de qué manera ha afectado eso a los bienes jurídicos que la ordenanza pretende proteger; es decir, el Ayuntamiento no comprueba si detrás de ese cartel en realidad hay un establecimiento comercial o una actividad clandestina, y ni siquiera debe constatar si la persona que está vendiendo el vehículo está 7

8 haciendo un uso ilegítimo del espacio público (teniendo en exposición el vehículo estacionado de forma permanente). De hecho, si se constatara que el anuncio del vehículo encubre una auténtica actividad económica clandestina o un actividad de establecimiento comercial, el tipo a aplicar no sería el del art. 8.3, sino el del art. 8.2, una infracción muy grave, sancionada con multa de entre y euros. Como exponíamos antes, a la hora de elaborar una norma sancionadora, el principio de buena regulación exige comprobar si la nueva regulación no constituye una duplicidad respecto a otra previamente existente. En este sentido, y en lo que se refiere a los abusos en el uso de las zonas de estacionamiento, contamos previamente con la Ordenanza Municipal Reguladora de los Usos, Tráfico, Circulación y Seguridad en las Vías Públicas de Carácter Urbano, en cuyo artículo se establece la prohibición de estacionar en un mismo lugar de la vía pública durante más de siete días consecutivos. Curiosamente, en este caso la infracción es calificada como leve, y la sanción aplicable es de 30,05 euros!. Si analizamos la cuestión desde el punto de vista de la actividad clandestina, la cosa tampoco difiere en exceso. Así, conforme a la Ley 3/1998, de Medio Ambiente, La iniciación o ejecución de obras, proyectos y actuaciones sin licencia, autorización o evaluación de impacto ambiental o sin ajustarse a las condiciones impuestas en las autorizaciones y licencias ambientales o en las declaraciones de impacto ambiental cabe calificarse como infracción grave o muy grave cuando generen riesgos o daños de este carácter a las personas, sus bienes o al medio ambiente (grave) o cuando esos riesgos y daños sean graves (infracción muy grave), respectivamente. De lo contrario, la mera realización de una actividad sin licencia o autorización, cuando no suponga riesgo alguno para 8

9 las personas o sus bienes (como entendemos que es el caso), habría de ser calificada como una infracción leve (300 a euros). Sin embargo, lo cierto es que la tabla de infracciones y sanciones de la Ordenanza que estamos analizando, no se basa ni en la Ley 3/1998, de medio ambiente, ni en la normativa sobre tráfico y circulación, sino que parece fundarse, porque no lo dice explícitamente, en el Título XI de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local (art. 140 y siguientes), en el que se establecen los criterios conforme a los cuales las Entidades Locales pueden aprobar ordenanzas sancionadoras propias. Desde este punto de vista, a la hora de establecer nuevas infracciones, las ordenanzas locales deben tener en cuenta los siguienes criterios: Artículo 140 Clasificación de las infracciones 1. Las infracciones a las ordenanzas locales a que se refiere el artículo anterior se clasificarán en muy graves, graves y leves. Serán muy graves las infracciones que supongan: a) Una perturbación relevante de la convivencia que afecte de manera grave, inmediata y directa a la tranquilidad o al ejercicio de derechos legítimos de otras personas, al normal desarrollo de actividades de toda clase conformes con la normativa aplicable o a la salubridad u ornato públicos, siempre que se trate de conductas no subsumibles en los tipos previstos en el capítulo IV de la Ley 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad Ciudadana. b) El impedimento del uso de un servicio público por otra u otras personas con derecho a su utilización. c) El impedimento o la grave y relevante obstrucción al normal funcionamiento de un servicio público. d) Los actos de deterioro grave y relevante de equipamientos, infraestructuras, instalaciones o elementos de un servicio público. e) El impedimento del uso de un espacio público por otra u otras personas con derecho a su utilización. 9

10 f) Los actos de deterioro grave y relevante de espacios públicos o de cualquiera de sus instalaciones y elementos, sean muebles o inmuebles, no derivados de alteraciones de la seguridad ciudadana. 2. Las demás infracciones se clasificarán en graves y leves, de acuerdo con los siguientes Artículo 141 Límites de las sanciones económicas Salvo previsión legal distinta, las multas por infracción de Ordenanzas locales deberán respetar las siguientes cuantías: Infracciones muy graves: hasta euros. Infracciones graves: hasta euros. Infracciones leves: hasta 750 euros. Vistos los anteriores criterios, no nos resulta fácil encajar el supuesto de nuestra infracción (vender un vehículo sin la previa autorización municipal) en ninguno de ellos, salvo quizas el apartado e) (el impedimento del uso de un espacio público por otra u otras personas con derecho a su utilización), ya que, en la medida en que alguien tuviera su coche en venta estacionado indefinidamente, impediría el uso de ese espacio por parte de terceros. Pero ese supuesto ya está sancionado por la Ordenanza de Tráfico. En definitiva, y por ir concluyendo, de todo cuanto hemos expuesto, creemos razonable sostener que la sanción contemplada en el art. 8.3 de la Ordenanza reguladora de la exposición y venta de vehículos de motor y ciclomotores en el espacio público (venta del vehículo sin autorización municipal) no cumple los requisitos de proporcionalidad a los que aludía la Ley 2/1998, de Potestad Sancionadora del País Vasco, esto es, evitar duplicidades y, sobre todo, que las sanciones se acomoden en su naturaleza y contenido tanto a la índole de los hechos infractores como a las finalidades y peculiaridades de la regulación material en la que se inserte el régimen sancionador. 10

11 En nuestro caso, como hemos justificado, consideramos que existen normas preexistentes que salvaguardan los intereses y bienes jurídicos que esta Ordenanza pretende salvaguardar (normativa ambiental y de tráfico). Pero, sobre todo, consideramos que existe una notable desproporción entre la naturaleza de la infracción (vender un vehículo sin autorización municipal) y la sanción impuesta (750 a euros). Estamos convencidos de que la gran mayoría de los casos en los que se coloca un cartel de compraventa en el interior de un vehículo, dicha acción no esconde ninguna actividad clandestina, sino que simplemente se trata de un anuncio particular y puntual, como puede ser el de venta de una vivienda o local particular. Y más aún, no creemos equivocarnos al afirmar que la gran mayoría de gente que vende su vehículo sin autorización lo hace por mero desconocimiento de la norma. En muchos casos, la multa a pagar puede suponer arruinar de hecho la venta del vehículo. Por otra parte, en lo que respecta a la venta de vehículos en la vía pública como actividad mercantil o comercial, tampoco parece que deba merecer la misma sanción aquel establecimiento que, aun contando con licencia para la venta de vehículos, haya extendido esa venta a la vía pública, frente a aquel sujeto que vende vehículos en la vía pública como actividad económica pero sin contar con licencia ni comunicación previa. Actualmente, ambas conductas darían lugar a la misma infracción, calificada como muy grave. Por todo ello, con base en lo estipulado en el artículo 19.b) del Reglamento del Defensor Vecinal del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, en aras a lograr una solución a este problema, emitimos la siguiente 11

12 RECOMENDACIÓN Que se corrija o module la Ordenanza Reguladora de la Exposición y Venta de Vehículos de Motor y Ciclomotores en el Espacio Público, con el fin de salvaguardar el principio de proporcionalidad y, para ello, consideramos que la mera inexistencia de la autorización municipal de venta de vehículos en la vía pública debería calificarse como infracción leve (hasta 750 euros). En lo que respecta a la venta y exposición de vehículos como actividad comercial, consideramos que sería adecuado distinguir dos tipos de actuaciones en función de su gravedad creciente. Por una parte, la venta y exposición de vehículos en vía pública por establecimiento comercial que cuente con licencia o comunicación previa, y por tanto excediéndose de la misma, y por otra la venta y exposición de vehículos en la vía pública por parte de persona física o jurídica que no cuente con ninguna licencia o comunicación previa para ello. Fdo.: Martin Gartziandia Gartziandia Síndico Defensor Vecinal Sindikoa-Herritarren Defendatzailea 12