La Comunidad Autónoma de Galicia en un Estado descentralizado

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1 La Comunidad Autónoma de Galicia en un Estado descentralizado Domingo Bello Janeiro Director de la Escola Galega de Administración Pública I. INTRODUCCIÓN El control del territorio y de la población residente en el mismo ha caracterizado siempre la esencia de las organizaciones políticas que habitualmente definimos como Estados, prescindiendo de las formas del régimen político adoptadas. Sin embargo, sí es cierto que tendencialmente se detecta una sistemática ecuación entre soberanía estatal y control del territorio, no lo es menos que las fórmulas elegidas para ejercitar el control del territorio varían sensiblemente, de tal manera que en teoría, a) el Estado puede presentarse como único sujeto político titular del poder y b) el Estado puede tolerar la presencia de otros sujetos subordinados y/o coordinados respecto de su propia estructura, que ejercitan poderes incluso políticos sobre el propio territorio. La presencia de sujetos distintos del Estado sobre el mismo territorio indica un cierto grado de fraccionamiento del poder. Pero también cuando el Estado se presenta como único titular de la soberanía sobre la totalidad del territorio, existen formas de articulación del poder. Dicho con otras palabras, puede afirmarse que un cierto grado de descentralización del poder existe en todos los ordenamientos estatales, incluyendo los que se suelen considerar centralizados. Es de todas formas frecuente encontrar la contraposición entre Estados centralizados y Estados descentralizados, contraposición que se explica reflexionando sobre el hecho de que la estructura de un ordenamiento político no es estática sino dinámica y de que por tanto, tomando como referencia un cierto momento histórico, se asiste a procesos de descentralización respecto a una cierta situación organizativa de referencia o a procesos de centralización respecto de otra situación organizativa. Descentralización y centralización no son valores absolutos, en cuanto no existe un modelo convencional y tipificado de Estado descentralizado o de Estado centralizado, sino ejemplos históricos y variables de ordenamientos estatales que pueden ser considerados centralizados o descentralizados, llevando a cabo, a través de tal calificación, un juicio implícito de relación con respecto a un modelo que, repetimos, no está definido. En el caso de España, el modelo de Estado no está definido en la Constitución, sino que fue acordado por los partidos en los pactos de 1981 y 1992, como señala el profesor Javier Pérez Royo. Estos pactos significaron una homogeneización de todas las comunidades y acabaron con las posibilidades de establecer un rango distinto entre las nacionalidades históricas (Cataluña, País Vasco y Galicia) del resto que permitía la Constitución, como ha señalado el profesor Enric Fossas. En la configuración autonómica ha jugado un papel relevante el Tribunal Constitucional, que casi sistemáticamente ha interpretado a favor de las comunidades, según Rubio Llorente. Esta actitud abierta del Constitucional ha sido apreciada también por el catedrático Enric Argulloll. A su juicio, una reinterpretación de la Carta Magna permitiría la revisión de más de veinte leyes estatales que posibilitarían elevar el techo autonómico sin revisar la Constitución y satisfacer así las aspiraciones de las nacionalidades históricas.

2 II. ANTECEDENTES HISTÓRICOS: PROYECTOS DE DESCENTRALIZACIÓN EN GALICIA 1. En los años se produce una reorganización del federalismo pactista gallego de la mano de los seguidores de Pi y Margall, social y políticamente diferenciada de la Constitución federal de Una comisión del Consejo federal de Galicia presidida por Segundo Moreno Barcia redactó en el año 1883 el proyecto de Constitución para el Estado federal gallego que sería aprobado en Lugo el 2 de julio de Los principios estructurales básicos serían los dos siguientes: a) El fundamento pactista del modelo parte de la consecución de una unidad superior estatal por acuerdo de las unidades básicas. b) En segundo lugar, el sustrato sobre el que se edifica y regula el Estado gallego federado carece de relevo orgánico, de entidad nacionalitaria y resulta definido como región. 2. Resulta conocido el hecho de que los regionalistas liberales, fundamentalmente coruñeses, si bien carecían de un propio modelo de descentralización, reivindicaron a finales del siglo XIX, una autonomía para Galicia semejante a la concedida a las colonias de Cuba y Puerto Rico El modelo de autonomía que se quiere configurar viene a ser un tertium genus entre el concepto de lander o países autónomos de la iuspublicista Alemania del siglo XIX y los modelos jurídico-públicos de las colonias inglesas, dotadas de propia Constitución, Parlamento y Ejecutivo, así como Tribunales de Justicia e incluso algunas competencias de carácter militar. 3. El regionalismo católico-tradicionalista con su líder indiscutible en la figura de Alfredo Brañas 1, el autor propone en su obra el Regionalismo la sustitución de la representación parlamentaria por una representación corporativo-gremial, de tal manera que los gremios serían unidades políticas privilegiadas en exclusividad en un proceso de elección indirecto de varios grados. Estaríamos ante una doctrina intermedia entre el federalismo orgánico y la descentralización político-administrativa. De tal manera que el Parlamento gallego realizaría proposiciones en terna de funcionarios superiores, y el Parlamento español nombraría uno de ellos para el respectivo cargo; sería exclusivo del Parlamento gallego: el nombrar libremente a todos los funcionarios inferiores en Galicia, proposición a las Cortes del contingente de tropas gallegas, formular y regular los reglamentos e instrucciones de los servicios administrativos en Galicia, Justicia hasta su última instancia en Galicia, destaca en el pensamiento político de Brañas la falta de presencia de propio poder legislativo, de tal manera que solamente se podría proponer proyectos de ley ante las Cortes Generales y promulgar y ejecutar aquellas de interés gallego. 4. El Estatuto de Autonomía del 36. El federalismo como modelo de descentralización o el corporativismo como criterio de representación aparecen en algunos de los anteproyectos que preceden al Estatuto de Autonomía del año Además se produce en Galicia la consolidación de la idea de nación, 1 La visión que tiene Alfredo Brañas de la historia de Galicia es muy similar al de la segunda etapa de Murguía, aunque con acentos más providencialistas y tradicionalistas, fruto de un hondo catolicismo en la línea del magisterio de León XIII y de la escuela de Malinas. Según Barreiro Fernández, Brañas se acerca al carlismo, o como este autor expone al regionalismo carlista gallego, lo cual es el remate lógico de su concepción general del mundo y de su visión particular de Galicia. 2

3 que se proyecta en la aparición de textos jurídicos de descentralización por primera vez, excluyendo siempre la idea de independencia como objetivo. La Constitución republicana, en su configuración de un Estado integral formado por Regiones a las que se les concede un Estatuto de Autonomía, vendrá a reordenar forzosamente los primeros proyectos descentralizadores de las fuerzas políticas gallegas. En definitiva, se articulaba el Estatuto gallego en el sentido de una descentralización política y no meramente administrativa, centrada en la presencia de propio poder legislativo para Galicia y formulado por la Constitución republicana como intermedia entre el Estado centralista y el federal. Los acontecimientos posteriores a su plebiscitación por el pueblo gallego, poco tiempo después de la misma, impidieron la continuación de un proceso de lucha por el autogobierno gallego que, por vez primera en la historia de Galicia poseía tras de si un amplio apoyo de la ciudadanía de Galicia. III. LA CONSTITUCIÓN DE 1978 El reconocimiento en la Constitución de 1978 de un derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones implica la existencia, con carácter previo a la promulgación de los Estatutos de autonomía, de comunidades con voluntad política propia. De esta manera, es la voluntad de esos titulares del derecho a la autonomía, que se acaba en la creación de la correspondiente Comunidad, la que se traduce en la específica iniciativa legislativa de la que resultará definitivamente el Estatuto de Autonomía. En consecuencia, ni la promulgación, ni la reforma o derogación de estas normas fundamentales de las Comunidades Autónomas están a la disposición unilateral del legislador ordinario. Desde 1978 se ha construido en España un modelo de organización territorial basado en el principio de autonomía de las comunidades autónomas y entes locales. Esto ha permitido pasar de un sistema centralizado con administración territorial única a otro basado en la pluralidad de aparatos administrativos, que actúan como organizaciones al servicio del Gobierno central. Este nuevo modelo es el Estado de las Autonomías. La Constitución española en su Título octavo referido a La organización territorial del Estado establece un sistema abierto y evolutivo, tanto en el acceso gradual a la autonomía plena como en el diseño en los instrumentos que lo hiciesen posible. Por eso, además de los artículos 148 y 149 y de los propios estatutos de autonomía de cada Comunidad, prevé otras fórmulas de asunción de competencias, entre las que sobresale, sin duda, el artículo clave como explicaremos más adelante en el tema de la Administración Única. Se consideran comunidades históricas aquellas que en algún momento de su historia moderna gozaron de autonomía o estuvieron en proceso de obtenerla definitivamente, por lo que tienen competencias de régimen especial. Galicia 2 accede a la categoría de comunidad histórica por derecho propio (junto con Cataluña y País Vasco) 3. 2 El día 28 de junio de 1936 se plebiscitó el Estatuto, la consulta electoral arrojó un resultado favorable al sí ; el 14 de julio de 1936 el secretario general del Partido Galeguista, Gómez Román y el diputado Afonso R. Castelao entregaban al presidente de las Cortes el texto del Estatuto, que no pudo pasar el trámite parlamentario porque cuatro días después se iniciaba la Guerra Civil española. 3 Con la llegada de la democracia, diversas fuerzas políticas gallegas pedían con insistencia un proceso autonómico para Galicia, como ocurría ya en el País Vasco y en Cataluña. El 4 de diciembre de 1977 más de 3

4 IV. LA FINANCIACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS La articulación de España como un Estado unitario y descentralizado, que en los últimos años pasó de una estructura centralizada a otra articulada en Comunidades Autónomas, dificulta una organización financiera que responda adecuadamente a los principios de autonomía, suficiencia, solidaridad, coordinación y homogeneidad consagrados en la Constitución de El Acuerdo de Financiación Autonómica introduce elementos de corresponsabilidad por primera vez. Así la capacidad de decisión no sólo incluye la gestión de los tributos cedidos, sino que se obtiene capacidad normativa sobre un tributo que presenta como característica más importantes la perceptibilidad de su coste y su gran flexibilidad: el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas. La capacidad del Estado en su función de redistribución queda disminuida, al perder el control de un 30% del IRPF. Sin embargo, la solidaridad interterritorial dentro de cada una de las Comunidades Autónomas se refuerza al tener asignado un 30% del IRPF con capacidad normativa. El grado de autonomía difiere según la Comunidad Autónoma de que se trate. Así el sistema garantiza una autonomía de ingresos cercana al 93% para Cataluña y del 44% para Galicia entre otras. Por ello hubiera sido esencial para Comunidades Autónomas con excesiva dependencia y, por tanto, escasa autonomía financiera, la incorporación de mecanismos correctores de esta situación en la distribución de la subvención general vía porcentaje de participación en los ingresos del Estado. Así, la subvención general debería repartirse entre las Comunidades Autónomas considerando sus necesidades de gasto, la capacidad fiscal cedida y autónoma y el esfuerzo fiscal realizado. Es difícil que esta fórmula de redistribución genere una nivelación horizontal absoluta, pero lo importante es que permite introducir mecanismos de solidaridad. A nuestro entender hubiera sido más positivo para la Comunidad Gallega incluir el Fondo de Garantía dentro de la Restricción Inicial del Sistema, y consensuar la distribución de la subvención general no sólo en función directamente proporcional a las variables distributivas, sino indirectamente proporcional a la capacidad fiscal de las distintas Comunidades Autónomas. V. EL ESTATUTO DE AUTONOMÍA DE GALICIA La Constitución de 1978, en virtud del principio dispositivo, remite el proceso de creación de Comunidades Autónomas a las propias colectividades afectadas, que lo verán culminado a través de la aprobación de su Estatuto de Autonomía, que el Tribunal Constitucional ha considerado como la norma fundacional de la Comunidad Autónoma (STC 76/1988, de 26 de abril). medio millón de gallegos salieron a la calle reclamando un estatuto de autonomía para Galicia. Poco después se constituyó la preautonomía y la primera Xunta era presidida por Antonio Rosón Pérez. A continuación se redactó un proyecto de Estatuto de Autonomía en medio de graves tensiones, que fue aprobado siendo presidente de la Xunta Xosé Quiroga Suárez. El Estatuto fue refrendado el 21 de diciembre de

5 Es evidente que el modelo de Estado autonómico diseñado por nuestros constituyentes requería para su culminación de la aprobación y ulterior promulgación de los distintos Estatutos de Autonomía, como también lo es que éstos encuentran su razón de ser en la propia Constitución, en la voluntad del poder constituyente, pues la Constitución, como también ha precisado el Tribunal (STC 76/1988), no es el resultado de un pacto entre instancias territoriales históricas que conserven unos derechos anteriores a la Constitución, sino una norma del poder constituyente que se impone con fuerza vinculante general en su ámbito, sin que queden fuera de ella situaciones históricas anteriores. En definitiva, los Estatutos se nos presentan como la expresión del derecho a la autonomía que la Constitución reconoce a las nacionalidades y regiones que integran la Nación española, y, por ello mismo, como las auténticas normas fundacionales de las Comunidades Autónomas que aquéllas pueden constituir a efectos del acceso a su autogobierno. La naturaleza jurídica de los Estatutos de Autonomía ha sido una de las cuestiones que mayor controversia ha suscitado entre la literatura jurídica. Formalmente, los Estatutos de Autonomía son leyes estatales con el carácter de orgánicas. Sin embargo, es claro que presentan una naturaleza jurídica peculiar, como el propio Tribunal Constitucional se ha encargado de precisar. Tal naturaleza desborda con mucho su estricta consideración de leyes estatales de carácter orgánico. En todo caso, la aprobación de los Estatutos por una ley orgánica no constituye un simple revestimiento formal de una norma propiamente autonómica, sino, como el Tribunal ha señalado (STC 99/1986), la incorporación, definitiva y decisiva, de la voluntad del legislador estatal a la configuración de lo que, por su contenido, constituye la norma institucional básica de cada Comunidad. La posición actual de la Comunidad Autónoma de Galicia y su futuro no puede explicarse ni formularse respectivamente, sin considerar el marco constitucional, el proceso autonómico subsiguiente, la doctrina del Tribunal Constitucional sobre los ámbitos competenciales en un Estado compuesto como el autonómico y su situación mismo geográfica- en la Unión Europea y las consecuencias de la emigración en diferentes momentos y, por supuesto, la historia misma de Galicia con la que se configuró su personalidad, en diferentes aspectos, y que se relaciona también con su estructura y la organización colectiva de convivencia. Resueltos los problemas vasco y catalán con sus respectivos estatutos empieza a surgir una preocupación por racionalizar el proceso autonómico. En contra de lo dispuesto en la disposición transitoria segunda de la Constitución, Galicia sería la primera en encabezar esa racionalización, evitando que Andalucía intentase la vía del 151. Al final Galicia y Andalucía se integraron formalmente en el mismo grupo de Estatutos que el País Vasco y Cataluña. A la igualación del resto de las comunidades se llegó por la vía de las competencias. Se empezó por la Comunidad Valenciana y la Canaria. La primera renunció al difícil camino del referéndum y por ley orgánica de las Cortes Generales se aprobaron sus estatutos y unas competencias y unos órganos iguales a los de las otras cuatro. De lo expuesto se deduce que el desarrollo no siguió una línea recta. Con independencia de que la voluntad constituyente fuese otra, la realidad actual refleja una generalización de las autonomías, contando todas las comunidades autónomas con parlamento y tribunal de justicia y unas homólogas competencias. 5

6 El artículo 1.2 señala la tarea principal, además de la identidad y los intereses en Galicia, la promoción de la solidaridad entre todos cuantos integran el pueblo gallego. La referencia destacada que se hace del pueblo gallego, se acentúa con lo dispuesto en el artículo 7 y en el 11.6 del Estatuto. No todos los Estatutos se refieren al pueblo de la misma manera y eso resulta muy significativo para comprender la ambivalencia del fenómeno autonómico y comprobar a que realidades corresponden la misma forma jurídica del Estatuto de autonomía. Unos apuntes pueden ilustrarlo: El artículo 2.1 de Galicia se reproduce prácticamente en el Estatuto de Canarias. El protagonismo de pueblo como sujeto del Estatuto para el País Vasco ( El Pueblo Vasco o Euskal-Herria ) y en el Estatuto de la Comunidad Valenciana ( el pueblo valenciano, históricamente organizado como Reino de Valencia ) y también en el de la Comunidad Autónoma de Madrid ( El pueblo de la provincia de Madrid ). En varios Estatutos se hace referencia al pueblo al tratar el órgano legislativo. Pero también aquí se puede advertir diferencias: pueblo asturiano, pueblo de la Región de Murcia ; pueblo aragonés, pueblo canario, pueblo navarro, pueblo de las Islas Baleares, pueblo de Castilla-León. No aparece esa referencia en los Estatutos uniprovinciales de Cantabria, La Rioja y Extremadura. Desde un punto de vista positivo y prospectivo y con respecto al pluralismo, como valor reconocido constitucionalmente, el artículo 1.2 del Estatuto de Galicia recuerda la obligación de fortalecer la autoconciencia colectiva como pueblo, no definido por los límites geográficos y así como procurar convergencia de acciones en aquello que se refiere al pueblo como unidad diferenciada en el contexto constitucional en el que se integra. El Referéndum del Estatuto de Autonomía de Galicia se celebró el día 21 de diciembre de 1980, el proyecto aprobado fue ratificado por el Congreso de los Diputados en la sesión de 17 de febrero de 1981 y por el Senado el 17 de marzo, y se aprobó como Ley Orgánica 1/1981, de 6 de abril. VI. INSTITUCIONES AUTÓNOMICAS: VI.I PARLAMENTO DE GALICIA El Parlamento ejerce la potestad legislativa de la Comunidad Autónoma y controla la acción ejecutiva de la Xunta. Está constituido actualmente por 75 diputados elegidos democráticamente por un período de cuatro años. El parlamento funciona en plenos y en comisiones. Tiene su sede en Santiago de Compostela. Como órgano estatutario de relevancia constitucional, es un órgano unicameral. Por lo tanto, la actividad que desenvuelve en el ejercicio de sus funciones y competencias le es imputable unitariamente. Pero su estructura es compleja. Internamente está compuesto por diversos órganos, en su mayoría previstos en el propio Estatuto de Autonomía (Presidente, Mesa, Diputación Permanente, Pleno, Comisiones, Xunta de Portavoces, art. 12 del Estatuto de Autonomía) y otros tan sólo contemplados en el Reglamento de la Cámara (Ponencia, Servicios administrativos de asesoramiento y documentación ). Los elementos básicos de la estructura interna del Parlamento vienen, por lo tanto, preestablecidos en el Estatuto de Autonomía, de manera que el Parlamento en uso de su autonomía reglamentaria podrá crear 6

7 órganos ya previstos estatutariamente pero, en ningún caso, suprimirlos. Esta predeterminación estatutaria no puede, sin embargo, ser considerada como una limitación de la autonomía parlamentaria, pues queda asegurada por el hecho de ser elegidos los componentes de estos órganos internos por el propio Parlamento, sin intervención de ningún otro poder estatutario ajeno a la institución. VI.II LA XUNTA DE GALICIA Y SU PRESIDENTE: VI.II.I EL GOBIERNO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA La Xunta es el órgano colegiado que, bajo la dirección del presidente, dirige la política general y la Administración de la Comunidad Autónoma. A tal fin, ejerce la iniciativa legislativa, la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con el Estatuto de Autonomía y las leyes. Lo expuesto anteriormente aparece regulado en el artículo 16.1 del Estatuto de Autonomía al disponer que La Xunta es un órgano colegiado de Gobierno de Galicia. Esta norma se desenvuelve en el Título Primero de la Ley 1/1983, de 22 de febrero, reguladora de la Xunta y de su Presidente, modificada por la Ley 11/1988. Según su artículo 1 (modificado), la Xunta es un órgano colegiado que, bajo la dirección del Presidente, dirige la política general y la Administración de la Comunidad Autónoma. A tal fin, ejerce la iniciativa legislativa, la función ejecutiva y la potestad reglamentaria. Como consecuencia de su carácter colegiado, la Xunta responde políticamente ante el Parlamento de forma solidaria, sin perjuicio de la responsabilidad directa de cada uno de sus componentes, por su gestión (art EA), precepto reproducido literalmente (salvo pequeñas diferencias gramaticales) en el artículo 3 de la Ley 1/1983. La responsabilidad solidaria se traduce mayormente en los casos de moción de censura o de cuestión de confianza. Pero el carácter colegiado de la Xunta no significa, de ninguna manera, ausencia de jerarquización interna. Por el contrario, la Xunta de Galicia esta compuesta por el Presidente, vicepresidente o Vicepresidentes en su caso, y más los Conselleiros (art EA, reproducido literalmente también salvo pequeños cambios gramaticales- en su artículo 2 párrafo primero de la Ley 1/1983), enumeración expresiva de la existencia de relaciones de supra y subordinación. Como consecuencia, los Vicepresidentes y Conselleiros serán nombrados y cesados por el Presidente (art EA), que, como ya vimos, es el órgano investido del máximo poder. VI.II.II PRESIDENTE El Presidente de la Xunta de Galicia es elegido por el Parlamento de Galicia entre sus miembros, ostenta la suprema representación de la Comunidad Autónoma y la ordinaria del Estado en Galicia, dirige y coordina la acción del Gobierno. Por lo tanto, se da un paralelismo de principio entre el Presidente de la Xunta en el sistema político-institucional autonómico y el Presidente del Gobierno en el sistema políticoinstitucional central. En el sistema autonómico gallego como peculiaridad respecto al Presidente del Gobierno 7

8 español, es su preeminencia en el respectivo complejo institucional. Es, evidentemente, su condición de primera magistratura de la Comunidad, que se proyecta en su función de representación de la misma; rasgo que no concurre en el Presidente del Gobierno central respecto del Estado. Es una ventaja derivada de su monopolio de titularidad del Ejecutivo (sistema monista para las Comunidades Autónomas) frente a la necesidad de compartirlo (sistema dualista para el Estado). Aunque opera primariamente en el terreno meramente representativo, no se puede descartar que ofrezca alguna proyección en la esfera de gobierno, particularmente en la relación con el Gobierno Central. VI.III ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DE LA XUNTA DE GALICIA Las consellerías tienen su sede en Santiago de Compostela y tienen la siguiente estructura: 1. Los Conselleiros, que, como sabemos, forman parte del Gobierno y son, a la vez, Jefes superiores de cada Departamento o Consellería. 2. Las Secretarías Generales, que constituyen órganos de apoyo y asistencia técnica y administrativa a los Conselleiros, teniendo la categoría y rango de Directores Generales. En la doctrina administrativa sobre organización se las identifica con el estado mayor de la Consellería, con funciones concentradas (aúnan las que en la Administración del Estado corresponden a los Subsecretarios y a los propios Secretarios Generales Técnicos) disponiendo generalmente como órgano con competencias horizontales, de un staff administrativo: servicios de gestión presupuestaria y económica, de gestión de personal y de asistencia jurídica. Sus funciones: a) de estudio y documentación, sobre las materias propias del Deaprtamento o Consellería. b) de carácter ejecutivo, respecto a las áreas funcionales de administración general y de personal. Además, las que puedan asumir por delegación de funciones o atribuciones de los Conselleiros. 3. Las Direcciones Generales, son las unidades orgánicas básicas en las que se divide un Departamento o Consellería, recibiendo también el nombre de Centros Directivos. A su frente se sitúa un Director General. Existen también otros órganos y entidades de la Administración activa de la Xunta asimilados a Direcciones Generales: así, las Secretarías Generales adscritas a la Presidencia de la Xunta; y los Organismos Autónomos de la Xunta, adscritos a un determinado Departamento o Consellería. VII. CONTROL DE LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA La actividad desarrollada por la Administración autonómica es controlada internamente por la Intervención Xeral da Comunidade Autónoma, que depende de la Consellería de Economía e Facenda. El control externo lo ejercen el Consello de Contas, el Valedor do Pobo, el Tribunal Superior de Xustiza (Sala de lo Contencioso Administrativo) y el Tribunal Constitucional. VII.I CONSELLO DE CONTAS El Consello de Contas de Galicia es un ente fiscalizador de las cuentas y de la gestión económico-financiera del sector público gallego. 8

9 Al delimitar las competencias fiscalizadoras del Consello, la Ley 6/1985 señala que el sector público gallego está compuesto por la Administración Autonómica y las entidades locales, así como sus organismos autónomos y empresas dependientes, las cámaras agrarias, de la propiedad, de comercio, industria y navegación, cofradías de pescadores y otras de naturaleza equivalente. La Ley de Galicia 10/1996, somete a la fiscalización por el Consello a las fundaciones constituidas mayoritariamente o en su totalidad por entidades de la Comunidad Autónoma mencionadas o a las que sus ingresos provee mayoritariamente de subvenciones con cargo a los presupuestos de la Comunidad siempre que en sus órganos de gobierno o dirección formen parte representantes de la comunidad autónoma. La función fiscalizadora del Consello de Contas comprende la actividad económica financiera del sector público de Galicia, las subvenciones, crédito, ayudas, avales o exenciones fiscales concedidas por aquel, así como los contratos celebrados por los entes públicos señalados, todo ello con criterios de legalidad, eficacia, eficiencia y económicos. Tiene además encomendado la emisión de dictámenes y consultas que en materia de contabilidad pública y de gestión económica financiera le soliciten las instituciones y los entes públicos. VII.II VALEDOR DO POBO El Valedor do Pobo, según la denominación adoptada por la Ley 6/1984, del 5 de junio, reguladora de esta institución (LVP) y que desenvuelve lo dispuesto adoptado en el artículo 14 del Estatuto de Autonomía, es una institución que se sitúa en la línea de los Ombusdsmen, nacidos en los países nórdicos, en el siglo XIX, y pronto esparcida a otros países democráticos europeos. La Ley gallega, siguiendo los perfiles de la correspondiente institución estatal, define al Valedor do Pobo como alto comisionado del Parlamento de Galicia (art.1), correspondiendo a la Comisión de Peticiones de la Cámara gallega instrumentar las relaciones entre ambas instituciones estatutarias, sin perjuicio de informar al Pleno en cuantas ocasiones fuera preciso (art. 4). Esta relación de conexión se tiene completado con la regulación aprobada al efecto por la Mesa del Parlamento, el 28 de mayo de 1990, en la que se contemplan otras dos vertientes además de la apuntada relación orgánica a través de la Comisión de Peticiones, a saber: la funcional, con la finalidad de dar cuenta de la gestión anual de la institución, así como de todos aquellos hechos o actuaciones que pudiesen resultar lesivos para los derechos individuales de los gallegos; y la procedimental, en la cual se articulan los canales intraparlamentarios para la consideración y debate de ese informe anual o de los informes extraordinarios correspondientes. El Valedor actúa siempre en nombre propio y no por cuenta del Parlamento, expresando una voluntad específica, independiente y diferenciada de la del órgano que la designo. Para garantizar esta autonomía decisional el art. 6 de la Ley reguladora de la institución dispone que el Valedor no puede estar sometido a mandato imperativo alguno y que no reciba instrucciones de ninguna autoridad, desenvolviendo sus funciones según su propio criterio. Pero además, esta autonomía también viene salvaguardada en el campo de lo personal con la radical incompatibilidad del Valedor do Pobo con cualquier otro cargo público o profesión, así como mediante una serie de prerrogativas, concretamente las de inviolabilidad, semiinmunidad y fuero, similares a la de los diputados autonómicos. Finalmente, la independencia del Valedor se traduce en una autonomía presupuestaria (art. 12 LVP) y de administración y 9

10 gestión de los recursos materiales y humanos, que se extiende a nombrar los vicevaledores (de conformidad con la Comisión de Peticiones), asesores y funcionarios propios (arts. 8, 9 y 10 LVP). VII.III TRIBUNAL SUPERIOR DE XUSTIZA DE GALICIA Como consecuencia de la Constitución de 1812, España llega a dividirse administrativamente en provincias con consecuencias de gran transcendencia para Galicia. Las siete provincias que venían integrando su reino Santiago, A Coruña, Betanzos, Lugo, Mondoñedo, Ourense y Tui con una clara finalidad de participación política, se desnaturalizarían y son agrupadas con Floridablanca en una de las llamadas intendencias que integraban España. Acaba en el año 1833 la transformación con la actual división en cuatro provincias definitivamente delimitadas mediante la exclusión del Bierzo, de Puebla de Sanabria y de los territorios comprendidos entre los ríos Navia y Eo, en los que aún se habla el idioma gallego. Esta transformación puramente administrativa supone una serie de condicionamientos en la organización de los poderes del Estado que tienen su reflejo, por lo que a su estructuración de Justicia se refiere, en la ley orgánica del poder judicial sancionada, como provisional, en el año 1870 aunque, con la adicional de 1882, duró hasta nuestros días con diversas frustraciones y modificaciones que concluyen en una adaptación a las divisiones provinciales, de partido y de municipio, agrupadas en lo que se dio por llamar región. El Tribunal Supremo, con sede en Madrid, culmina la organización judicial del Estado. Esta concepción experimentó cambios y sufrió mutilaciones a través de la creación de tribunales especiales y de asignación de competencias, fuera de su ámbito específico, a la jurisdicción castrense. Las tendencias descentralizadoras que se vinieron manifestando como consecuencia de una serie de factores concurrentes, de los que no son menores los de una lengua y un derecho con vida entre el pueblo determinaron una nueva concepción del Estado que obtiene su sanción en el artículo 2 de la Constitución de 1.978: la Constitución reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran, y la solidaridad entre todas ellas. Fueron los estatutos los que en el pasado siglo dieron el primer paso para la creación de estos tribunales: el Tribunal de Casació de Cataluña y el Tribunal Superior de Euskadi, ambos durante la Segunda República. En Galicia, el Estatuto de programa la Administración de Justicia en su artículo 13. Respeta el foro militar y, después de un esbozo de competencias orgánicas que vienen a establecer el tímido germen de lo que hoy es el Tribunal Superior de Xustiza de Galicia. El Tribunal Superior de Xustiza culmina la organización judicial en el ámbito territorial de Galicia (artículo 21 del Estatuto de Autonomía vigente), sin perjuicio de la jurisdicción que le corresponde al Tribunal Supremo. Entró en funcionamiento el 23 de mayo de 1989 y tiene su sede en A Coruña por lo que se convirtió en la Capital Judicial de la Autonomía. El Tribunal Superior de Xustiza no puede considerarse como un órgano propio de la Comunidad Autónoma, fuera del engranaje del Poder Judicial único del Estado y perteneciente al ámbito particular de autonomía de la Comunidad en que se halle, entre otras 10

11 razones no puede concebirse la existencia de tal órgano jurisdiccional aisladamente, sino en el organigrama judicial estatal y es evidente que los demás tribunales radicados en la Comunidad Autónoma son órganos del Estado, porque en otro caso el Estado carecería de tribunales propios; además como señalo el Tribunal Constitucional, los órganos jurisdiccionales no tienen relación orgánica alguna con la Comunidad Autónoma donde radican, sino relación territorial. Por lo tanto el Tribunal Superior de Xustiza no es desde luego ni constituye un tribunal especial, dadas su composición y las normas de atribución de competencias. La administración de Justicia, en resumen, se ejerce en Galicia a través de los juzgados ordinarios, de las audiencias provinciales y del Tribunal Superior de Xustiza. VII.IV TRIBUNAL CONSTITUCIONAL La concreción del modelo constitucional (en este caso bastante abierto, o si se quiere, genérico) le corresponde al legislador (por medio de los Estatutos y de las demás normas delimitadoras de competencia) y, no al juez. El Tribunal no sólo está llamado a cumplir una función de arbitraje para la resolución de conflictos entre el Estado y las Comunidades Autónomas, o una función de tutela de las prescripciones constitucionales (y entre ellas las dedicadas a la distribución territorial del poder) mediante el control de las leyes, sino que también, como intérprete supremo de la Constitución, el Tribunal coopera en la labor de concreción del modelo a través de esa actividad interpretadora. Ahora bien, una cosa es cooperar y otra asumir en solitario esta última labor, cosa no conveniente ni para el Tribunal (que podría sufrir un desgaste) ni para el propio Estado (que difícilmente puede configurarse a base de sentencias). El Tribunal, al resolver los asuntos que se le plantean, no lo hace de manera desconectada o puramente casuística, sino en el marco de una teoría, o una doctrina, sobre el Estado compuesto que él mismo, necesariamente, elabora. Sin embargo, esa doctrina ha de referirse, como es obvio, más al modelo constitucional que al modelo específico o concreto sobre el que la Constitución dejó en libertad a los poderes públicos para configurarlo. Libertad que no es total, ni mucho menos, porque la Constitución establece con claridad (y el Tribunal así lo está entendiendo en su labor interpretadora) determinados principios sobre la distribución territorial del poder que el legislador no puede alterar. De todos modos, lo decisivo es que el modelo genérico se presenta como un modelo abierto en muchos de sus elementos. El Tribunal tiene encomendada una especialísima protección de los dos núcleos constitucionales en que descansa la doble dimensión de la forma de Estado: los derechos fundamentales y la autonomía territorial. Ello es así no sólo porque existan el recurso de amparo y los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas como procesos constitucionales, sino, sobre todo, porque respecto de esas dos materias se rompe la limitación temporal que, para todas las demás, afecta a la impugnación directa de las leyes. Tanto con ocasión de un recurso de amparo como de un conflicto de competencia de una ley, en todo momento, sea cual sea el tiempo que lleve en vigor. Es decir, los derechos fundamentales y la autonomía territorial son núcleos constitucionales con protección reforzada, para los que se amplía, indefinidamente, el límite que el recurso de inconstitucionalidad impone al Tribunal para controlar, de modo directo (no por excepción judicial), la constitucionalidad de las leyes). 11

12 VIII. ÓRGANOS CONSULTIVOS Son órganos consultivos de la Administración autonómica el Consello Consultivo de Galicia, el Consello Económico e Social de Galicia, el Consello Gallego de Relacións Laborais, el Consello Escolar de Galicia y el Consello da Cultura Galega. CONSELLO CONSULTIVO DE GALICIA Es un órgano consultivo, de carácter técnico jurídico, creado por la Ley 9/1995, de 10 de noviembre de Galicia, estando al servicio de las administraciones públicas de la Comunidad Autónoma, y que al igual que otros órganos semejantes existentes en nuestro país Consejo de Estado o Consejos Autonómicos -, tiene por fin último el velar por la legalidad de los actos y disposiciones administrativas particularmente, por la observación de la Constitución y del Estatuto de Autonomía de Galicia. Para eso y a instancia de las autoridades administrativas, de la Xunta de Galicia o de las corporaciones locales elabora dictámenes jurídicos en la fase de procedimiento inmediatamente anterior a la toma de decisiones políticas de estas, y sobre la base de una propuesta que le es sometida para su examen jurídico. El dictamen puede ser confirmatorio o contrario al acto o disposición que se pretende adoptar, segundo estos resulten ajustados a derecho. Goza de independencia en el ejercicio de su función y en garantía de esta y de su objetividad esta dotado de plena autonomía, orgánica y funcional respecto de cualquiera otro órgano de la Administración. CONSELLO ECONÓMICO Y SOCIAL, CES-GALICIA Órgano consultivo de la Xunta de Galicia en materia socioeconómica. Fue creado para facilitar la participación de todos los gallegos en la vida política, económica, social y cultural. CONSELLO DE LA CULTURA GALLEGA Tiene como objetivo la defensa y promoción de los valores culturales del pueblo gallego. IX. EL PACTO LOCAL EN GALICIA Con la aprobación, en 1997, de la Ley 5/97, de la Administración Local de Galicia, la Comunidad Autónoma gallega sentó las bases de que, desde ese momento, tenían que ser los pasos que se irían dando en la materialización, larga y compleja, del Pacto Local en Galicia. Esta Ley 5/97, en su Exposición de Motivos, señalaba que el objetivo que la propuesta de Administración Única perseguía, en orden a adecuar la estructura administrativa y la realidad de un Estado compuesto, no se podría considerar completado si no se producía, paralelamente, un proceso de descentralización de competencias de la Administración Autonómica cara a la administración local, en todos aquellos servicios al ciudadano. De la misma manera, la filosofía contenida en esta ley no supondría únicamente un reforzamiento de las competencias propias de las entidades locales, sino, aún más importante, 12

13 se situaba en armonía con las más novedosas demandas de los representantes locales, reforzando el peso de las administraciones locales en el conjunto del sector público. Para hacer efectivas las atribuciones competenciales, la Ley prevenía tres instrumentos: delegación, transferencia y encomienda de gestión, destinados a hacer realidad un Pacto Local entre la Xunta de Galicia y las entidades locales, con los siguientes objetivos: - Determinar un nuevo papel de las Entidades Locales dentro de la Comunidad Autónoma, efectuando descentralizaciones de aquellas competencias administrativas que, por su cercanía e inmediatez al administrado, pudiera ser desarrolladas de una manera más eficiente desde el ámbito local. - Efectiva realización del principio de subsidiariedad y de proximidad entre las administraciones y los ciudadanos gallegos. - Garantizar que, en todos los casos, las transferencias competenciales que se realizarán estuvieran acompañadas de los necesarios recursos para su efectivo y adecuado ejercicio. Para la materialización de estos objetivos, se constituye, en 1998 la Comisión Gallega de Cooperación Local, como órgano permanente y paritario de colaboración que, bajo la presidencia del presidente de la Xunta, habría de encargarse de la coordinación entre la Administración Autonómica y las entidades locales gallegas, convirtiéndose en un punto de referencia, a través de su obligatorio conocimiento e informe, de todos los acuerdos que se acordaron en el marco negociador del Pacto Local. Los avances del Pacto Local en Galicia quedan reflejados en los acuerdos adoptados, desde finales de 1998, en el seno de la Comisión Gallega de Cooperación Local: a) Aprobación, en enero de 1999, y por unanimidad, de los principios que tendrían que presidir la negociación del Pacto Local, así como del esquema para llevarla a cabo. Estos principios eran: 1. No incremento del gasto público en su conjunto, como consecuencia de las competencias que se traspasen. 2. Suficiencia de recursos y equilibrio financiero, asignándole el gasto público en función del coste de las competencias realmente asumidas. 3. La cesión de competencias tendrá lugar de acuerdo a criterios objetivos y generales, pudiendo ser destinatarios de las mismas únicamente a aquellos entes que tienen capacidad de gestión suficiente y acepten la transferencia. 4. Necesidad de redefinir los mecanismos que favorezcan el equilibrio interterritorial, en función de la diferente estructura demográfica y socioeconómica de los entes locales gallegos. 5. Impulso y coordinación del proceso desde la Xunta de Galicia. b) Creación, en el seno de la Comisión Gallega de Cooperación Local, de la Subcomisión Permanente de Régimen Económico y Financiero, y aprobación por la C.G.C.L., en abril de 1999 (también por unanimidad), del método para el coste efectivo de los traspasos. c) Identificación de los Servicios Sociales como competencia-piloto para el traspaso en el marco del Pacto Local, y constitución de la Subcomisión Sectorial Social, encargada de elaborar las correspondientes propuestas de transferencia. 13

14 d) Concreción, en el año 2000, en el seno de la Comisión Gallega de Cooperación Local, y como complemento de lo anteriormente acordado, de una relación de materias susceptibles de integrar el primer bloque de transferencias: Centros de Día y Residencias de Tercera Edad; Casas del Mar. Guardería Infantiles. Cualificación previa de actividades sometidas al RAMINP 4. Declaración de urgencia en los procedimientos de expropiación forzosa que se tramiten por esta vía. Determinadas competencias señaladas en la Ley Gallega de Ordenación del Turismo. e) Reformulación del Fondo Gallego de Cooperación Local, que aumenta su cuantía en más del doble, a la vez que se convierte en una participación en los ingresos de la Xunta. X. COMARCAS DE GALICIA En Galicia la comarca 5 constituye el elemento básico de la organización territorial por las características de poblamiento y por la fragmentación del relieve. Los gallegos tienen conciencia de pertenecer a una comarca y esta realidad se reconoce en el Estatuto de Autonomía como una entidad local propia de Galicia. Tras diversos y fallidos intentos para definir el Mapa Comarcal de Galicia, realizados desde 4 Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas (D. 2414/1961, de 30 de noviembre). 5 En Galicia tenemos en la actualidad 53 comarcas, agrupadas en 12 grandes conjuntos comarcales o regiones funcionales superiores. Ferrol. Es un área funcional desarrollada en torno a Ferrol, comarca urbana, y las de Ortegal al norte, y Eume al sur. A Coruña. Comarca metropolitana de A Coruña; en su área de influencia, las rururbanas de Betanzos y Bergantiños y las de Terra de Soneira y Fisterra. Santiago. Comarca urbana de Santiago y en entorno rural las de Ordes, A Barcala, Arzúa y Terra de Melide; las comarcas rururbanas litorales de Muros y Noia, de A Barbanza y del Sar. A Mariña. Comarca rururbana multicéntrica formada por los valles litorales entre las sierras prelitorales y la costa. Las funciones y actividades se reparten entre los diversos núcleos urbanos: A Mariña Occidental, en torno a Viveiro, la Oriental alrededor de Ribadeo y la Central. Lugo. Engloba la comarca urbana de Lugo y las comarcas rurales de Terra Chá y Meira al norte, A Ulloa al oeste, Sarria al mediodía y A Fonsagrada y Os Ancares al este. Es una de las mayores áreas funcionales de Galicia. Monforte de Lemos. Acoge las comarcas rurales de Chantada, Terra de Lemos y Quiroga. Ourense. Formada por la comarca urbana de Ourense, con influencia sobre siete comarcas rurales que la rodean: O Ribeiro, O Carballiño, Terra de Caldelas, Allariz-Maceda, A Limia, A Baixa Limia y Terra de Celanova. Barco de Valdeorras. Comarca menos articulada funcionalmente que las anteriores, formada por las comarcas urbanas de Valdeorras y Terra de Trives. Verín. Comarca poco articulada funcionalmente, compuesta por Verín, que ejerce influencia sobre la comarca de Viana. Deza y Tabeirós-Terra de Montes. Dos comarcas geográficas e históricas diferenciadas. Pontevedra. Conjunto comarcal con áreas litorales y de montaña; unidad funcional bajo la influencia de la comarca urbana de Pontrevedra. En la costa están las comarcas rururbanas de O Salnés y O Morrazo, en los valles prelitorales y estuarios, la comarca de Caldas. Vigo. Región funcional bajo la influencia de la comarca metropolitana de Vigo, la mayor aglomeración demográfica y económica de Galicia. Al sur las comarcas rururbanas de O baixo Miño, O Condado y la comarca rural A Paradanta, a pie de sierras. 14

15 diversas instituciones, entre ellas Universidad y la Xunta de Galicia, el primer gobierno que se constituyó bajo la presidencia de D. Manuel Fraga incluyó entre sus objetivos preferentes la comarcalización de Galicia. Tras el estudio de diversas posibilidades y de las experiencias existentes, el gobierno gallego entendió que el modelo político-administrativo no era entonces el más adecuado para la realidad regional, ni el más necesario en aquel momento, porque suponía un incremento de la complejidad administrativa y la introducción de un nuevo nivel entre las entidades locales existentes, lo cual venía a complicar el ya complejo mapa administrativo. Por tanto, no era necesario crear comarcas si no tuvieran otro objetivo que el administrativo; y de ahí surgió nuestra estrategia alternativa, para dotar a Galicia de un modelo propio y diferenciado. En las Comunidades Autónomas aquejadas por un fuerte inframunicipalismo, la comarcalización para la prestación eficiente de servicios puede tener más razón de ser, pero en el caso de Galicia, el tamaño medio de los municipios supera la media española y salvo excepciones, cada uno puede, quiere y debe gestionar sus propias competencias, y así se presenta la demanda municipal ante las transferencias del Pacto Local. Por eso en Galicia se optó por diseñar un modelo diferente, en el que la comarca tuviera como finalidad la de constituir el marco estratégico para la cohesión territorial, tanto para el sector público como para el privado, mediante el establecimiento de órganos institucionales de coordinación. Basándose en este principio, se elaboró un cuerpo teórico y un modelo operativo. En 1991 se puso en marcha con carácter piloto el Plan de Desarrollo Comarcal de Galicia. La comarca aporta una escala intermedia apta para la gestión integrada del territorio; soluciona también los problemas de debilitamiento económico y demográfico de los municipios pequeños. Desde 1991 se está trabajando en el diseño gradual y en su aplicación voluntaria para vertebrar el territorio regional. La comarcalización en Galicia es un modelo de gestión territorial con estos objetivos: 1. Coordinar las administraciones implicadas en el territorio. 2. Planificar el desarrollo territorial integradamente. 3. Promover el desarrollo local. XI. ESPECIAL REFERENCIA A LA ADMINISTRACIÓN ÚNICA Con ocasión del debate sobre el estado de Autonomía celebrado en el Parlamento gallego el 10 de marzo de 1.992, el Presidente de la Xunta de Galicia expuso su propuesta sobre la Administración Única. El propio Parlamento solicitaba a la Xunta de Galicia para que pidiese al Gobierno Central la adopción de medidas tendentes a la consecución de la Administración Única una vez culminado el proceso de ampliación de competencias del artículo 143 de la Constitución Española. Su autor, don Manuel Fraga, fue claro al señalar que lo que se propone con la Administración Única es la aplicación del artículo 150 CE, que responde a una tercera fase del proceso autonómico, alcanzar los máximos techos competenciales y evitar duplicidades de Administraciones en el mismo territorio. Lo que se trata es de que cada Comunidad Autónoma sea la única encargada de ejecutar en su respectivo término las funciones administrativas que 15

16 le corresponden como propias, así como las que en su territorio pudieran corresponder a la Administración del Estado, previa la correspondiente transferencia o delegación. Esta doctrina por supuesto se encuadra en el principio de unidad recogido en el art. 2 CE, de tal manera que la Administración Central se reserva un núcleo irreductible de competencia que permiten la propia identificación del Estado como tal. Esta doctrina implica una mayor simplificación de la organización administrativa, con lo cual se evitan la duplicidad de funciones, descansando su justificación teórica en el principio de subsidiariedad; lo cual supone que la Administración más cercana al ciudadano es la que debe asumir la prestación de los servicios públicos. No se pretende la desaparición de la Administración periférica del Gobierno Central en el territorio autonómico sino una reducción por motivos de racionalidad, eficacia administrativa y reducción del gasto público. XII. LA POLÍTICA EXTERIOR DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE GALICIA La variedad, riqueza y heterogeneidad de las Relaciones internacionales, permiten a la luz de una lectura actual y coherente de la Constitución española, delimitar un ámbito de actuación exterior a las Comunidades Autónomas. Este fenómeno, es similar al que ocurre en los países de nuestro entorno, donde las entidades regionales despliegan una intensa actividad en la escena internacional. Galicia es una de las comunidades territoriales europeas con una personalidad más definida y genuina, confirmada con su amplia y dinámica actividad exterior que, como región europea y atlántica, se proyecta en una doble dimensión europea y americana. En el caso gallego existe una ausencia de una doctrina nacionalista que inspire la acción del gobierno, lo cual no impide, la existencia de una original noción de la personalidad política de la comunidad. Esta noción supone la inserción regional en el ámbito internacional de un modo específico y el desarrollo de determinadas acciones en esa dirección. La importancia que históricamente ha tenido para Galicia la emigración exterior, unida a los rasgos culturales y lingüísticos de la comunidad y al arraigo en el extranjero de un buen número de comunidades de emigrantes gallegos, dan base para una acción política internacional. No se trata según la afirmación del señor Fraga, de la proyección global de una nación sin Estado, sino la búsqueda de la dimensión internacional en el ámbito cultural y humano en una zona geográfica delimitada como es Hispanoamérica. 6 Con referencia a la Unión Europea, desde la perspectiva española, el primer interrogante que surge es si el bloque de constitucionalidad permite que una Comunidad Autónoma pueda comprometer al Gobierno del Estado. Si no existe habilitación previa la respuesta es negativa dado que el examen del art.149.3, tal y como ha sido interpretado por el TC, se desprende que sólo el Gobierno de España puede comprometer internacionalmente al Estado Español. De tal manera que de conformidad con nuestro ordenamiento interno, para que una Comunidad Autónoma pudiera participar en el Consejo de Ministros de la Unión Europea con facultad para comprometer al Gobierno Español sería precisa una habilitación previa que hasta 6 Ya en la sesión parlamentaria de 29 de septiembre del año 1931, Ramón Suárez Picallo, sobre la pérdida voluntaria de la ciudadanía española, en el caso de muchos emigrantes, apuntaba que este no era un acto estrictamente voluntario, sino una sutil imposición de las culturas y de los sistemas políticos dominantes. 16

17 la fecha no ha sido emprendida, la técnica a utilizar podría ser la vía del art CE: mediante una Ley Orgánica de delegación. Por lo tanto, mientras no se produzca esa habilitación o delegación la presencia autonómica en el seno del Consejo de Ministros no es posible pues, como ha dicho el Tribunal Constitucional en reiteradas ocasiones, sólo el Gobierno del Estado puede obligar internacionalmente a España. Y, además, aunque esa delegación se produjera el representante autonómico no intervendría como tal sino en tanto que representante del Gobierno del Estado. Hasta la fecha, la Comunidad Autónoma de Galicia en el marco de su acción exterior tiene suscrito los siguientes instrumentos: a) Comunicado de Colaboración entre el Consejero de Ordenación del Territorio y Medio Ambiente de la Xunta de Galicia y la Dirección General de Medio Ambiente del Gobierno del Reino de Dinamarca, de 2 de noviembre de b) Protocolo de Colaboración con la Región francesa de los Países del Loira, de 14 de marzo de c) Acuerdo constitutivo de la Comunidad de Trabajo Galicia-Región Norte de Portugal, de 31 de octubre de d) Acuerdo de la Xunta de Galicia y el Instituto Portugués de Conservación de la Naturaleza que formaliza la cooperación entre el Parque Nacional de Peneda Gerás (Portugal) y el Parque Natural da Baixa Limia-Serra do Xurés (Galicia), de 31 de julio de Por último sólo nos queda hablar de la Fundación Galicia-Europa, que es una institución privada, sin fines lucrativos, creada para promover acciones que acerquen Galicia a Europa. Agrupa a entidades públicas y privadas gallegas y está abierta a otras instituciones representativas de la vida económica y social de Galicia que persigan los mismos fines. Su órgano de representación, gobierno y administración es el Patronato. A través de sus oficinas en Bruselas y Santiago de Compostela la Fundación Galicia-Europa viene informando y asesorando al conjunto de la sociedad gallega sobre los más variados aspectos de la Unión Europea. La creación de la oficina de Bruselas responde a la necesidad de conocer, puntual e inmediatamente, la actualidad de las actividades de dichas instituciones. Sigue y gestiona los asuntos comunitarios de interés para Galicia. El Patronato confió la dirección de la Fundación Galicia-Europa a la Secretaría Xeral de Relaciones con la Unión Europea y Acción Exterior para coordinar mejor las acciones que desde distintos sectores gallegos se emprendan en relación con Europa. XIII. ESPECIAL REFERENCIA A LA PRESENCIA DIRECTA DE GALICIA EN EL CÓMITE DE LAS REGIONES El Comité de las Regiones es el órgano que representa en el ámbito comunitario el interés subestatal, se configura como un órgano de naturaleza consultiva, cuyos dictámenes son preceptivos y, entre cuyas preocupaciones principales pronto ha ocupado un lugar prioritario el principio de subsididariedad. Galicia ha puesto todo su empeño en conseguir un mayor protagonismo en el Comité de las Regiones en el sistema institucional de la Unión Europea, defendiendo activamente las 17

18 prerrogativas orgánicas de este ente, la salvaguardia del interés subestatal en la aplicación del principio de subsidiariedad y un acceso más holgado de las Regiones al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. Galicia esta interviniendo activamente en el debate constitucional que se desarrolla en el seno de la Unión Europea de cómo deben distribuirse las competencias entre los niveles de poder implicados ( local, regional, estatal y comunitario) en este espacio. Galicia tiene que seguir implicada, asumiendo la ponencia de los dictámenes, reivindicando sus derechos y luchando por los mismos, incluso, ante el Pretorio comunitario, como recientemente ha hecho al presentar una demanda de intervención ( muy novedosa en el panorama procesal comunitario) como parte coadyuvante en apoyo del recurso de anulación presentado por armadores gallegos contra un reglamento del Consejo de la Unión Europea relativo a las capturas del fletán negro en aguas NAFO. Este incidente procesal muestra, con creces, la conveniencia de que Galicia cuente con juristas preparados para defender sus intereses ante los Tribunales de Justicia de la Unión Europea. Se trata de un sector, donde Galicia se encuentra a la vanguardia de las Regiones Europeas. Otra presencia en Europa. a) Relaciones con Organizaciones Interregionales europeas. Sin olvidar la importancia del Camino de Santiago, en la vocación y proyección europea de Galicia, nuestra Comunidad está desarrollando una intensa colaboración con otras Regiones Atlánticas europeas con características similares a las nuestras, es decir regiones ribereñas del Atlántico, periféricas y en desarrollo. La existencia de intereses comunes con las regiones atlánticas ha llevado a Galicia, en el marco de la Conferencia de Regiones Periféricas Marítimas, a singularizar su nivel de compromisos a través de su decidida contribución al nacimiento y actividad de la Comisión del Arco Atlántico establecida en 1989 y que agrupa regiones del Reino Unido, Irlanda, Francia, Portugal y España. b) Cooperación Transfronteriza. Galicia como región transfronteriza ha potenciado de manera particular las relaciones con la Región norte de Portugal, los objetivos de la Comunidad de Trabajo Galicia-Región Norte de Portugal es el de favorecer una dinámica de encuentros regulares entre Galicia y la Región Norte de Portugal, para tratar asuntos de interés común, intercambiar informaciones, coordinar iniciativas y examinar posibilidades de solucionar los problemas comunes, y de contribuir a su solución por medio de la adopción de acuerdos, de decisiones coincidentes tendentes a una solución coordinada o de recomendaciones y propuestas a las autoridades competentes. XIV. PERSPECTIVAS DE FUTURO DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE GALICIA La Constitución organizó territorialmente el Estado, desde los principios de unidad y autonomía, para dar respuesta a la histórica pluralidad constitutiva de España. Un sistema 18

19 abierto que remite a los Estatutos de Autonomía, en el marco de la Constitución, la definición acabada de la distribución o reparto de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas. La autonomía a la que da vida la descentralización política operada por la Constitución descansa en un delicado equilibrio entre homogeneidad y diversidad, de equilibrio entre el todo y las partes. Sin la primera no habría unidad ni integración en el conjunto estatal, sin la segunda no existiría ni verdadera pluralidad ni capacidad de autogobierno. La autonomía constituye una garantía constitucional de un sistema político propio con un ordenamiento jurídico diferenciado -que arranca de y tiene sus límites en la Constitución- sustentado por órganos de autogobierno con capacidad para definir y elaborar sus políticas propias y participar, a través de ellos, en las decisiones generales del Estado. Todo estudio prospectivo sobre el futuro desarrollo del Estatuto e Instituciones que vertebran el autogobierno de Galicia, ha de partir de una reflexión rigurosa sobre el marco constitucional en que aquel ha de desenvolverse. Una reflexión que arroje luz tanto sobre las virtualidades de ese marco para integrar el desarrollo de las aspiraciones de autogobierno como de los límites, abiertos pero existentes, respecto a lo que es compatible con el marco institucional. La necesaria articulación entre unidad y diversidad es un principio hermenéutico indispensable en todo análisis prospectivo del autogobierno de Galicia según resulta del enmarañado reparto competencial de las normas que integran el bloque de la constitucionalidad (Constitución, estatutos de autonomía y demás leyes orgánicas sobre esta materia). Ninguna legalidad o normatividad preconstitucional se impuso ni se impone a los contenidos de la Constitución. Tradición, culturas e historia son significativas para el intérprete a la luz de la propia Constitución, esto es, en su marco. Como expuso el Tribunal Constitucional, la Constitución no es el resultado de un pacto entre instancias territoriales históricas que conservan unos derechos anteriores (o preexistentes) a la Constitución y superiores a ella, sino una norma del poder constituyente que se impone con fuerza vinculante general en su ámbito, sin que queden fuera de ella situaciones históricas anteriores. Y en el devenir de la Constitución y de la necesaria adaptación de sus enunciados a los cambios que vayan sedimentándose en la conciencia social y demás condiciones que dan vida a la Constitución como norma, es necesario no olvidar, ahora que tanto se habla de releer la Constitución, que apertura o relativa indeterminación de la norma constitucional no equivale la inexistencia de límites que separan lo que cabe y lo que no cabe dentro de ella. El texto constitucional es el límite de la interpretación. Qué instituciones propias de su autogobierno y administración define el Estatuto de Autonomía de Galicia y cuál puede o debe ser su futura configuración para afrontar los retos que presenta el nuevo siglo XXI, son las grandes cuestiones a las que se intenta dar respuesta en esta parte del estudio prospectivo sobre la realidad de Galicia en la próxima década del nuevo siglo. Qué transformaciones caben esperar de las estructuras políticas para acomodarlas a las exigencias de los cambios, tanto tecnológicos como espaciales, en un mundo globalizado, económicamente cada vez más integrado e interdependiente. El buen gobierno de las ciudades y de las áreas urbanas metropolitanas, su oferta de infraestructuras y servicios y su capacidad para gestionarlos con eficacia, va a ser cada vez más 19

20 importante en las decisiones de localización industrial de los grandes inversores económicos. Las entidades locales, y singularmente, los municipios, fueron hasta ahora los grandes ausentes de nuestro proceso constitucional de descentralización política abierto por la Constitución de 1978 para vertebrar territorialmente el Estado. Una vez consolidado el Estado de las Autonomías, el gran reto del futuro pasará, sin duda, por una segunda gran descentralización política, que desplace poderes y competencias hacia las entidades locales. Poco más desde el ámbito competencial del Estado y mucho más del de las comunidades autónomas. Y esto con el fin de reequilibrar la distribución territorial del poder político según los principios de subsidiariedad, eficacia y eficiencia en la gestión de las políticas públicas. En definitiva, acercar, en lo posible, la prestación de los servicios públicos a los ciudadanos y evitar que el viejo centralismo del Estado sea sustituido por el nuevo centralismo de los gobiernos de las comunidades autónomas. La definición de un sistema de financiación permanente y estable de los entes territoriales que integran el Estado, que ordene y distribuya las fuentes de financiación según los principios de suficiencia, equidad, solidaridad y corresponsabilidad fiscal constituye una exigencia inexcusable del futuro de la Autonomía de Galicia y de la vitalidad de sus instituciones de autogobierno. No hay autonomía política sino hay autonomía financiera. Una excesiva dependencia de la Hacienda autonómica y local de medios de financiación ajenos, derivados de transferencias financieras desde fuentes estatales puede mediatizar su autonomía política y administrativa y, además, generar distorsiones en la asignación racional y eficiente de los recursos públicos. Una administración a la que se encomienda la decisión de gastar los recursos públicos pero no la responsabilidad de recaudarlos, propende más fácilmente a la expansión incontenida del gasto público y a tomar a su cargo compromisos o demandas sociales de prestaciones de bienes y servicios públicos que luego es incapaz de financiar y cumplir, tendiendo a desplazarlos sobre aquel nivel de gobierno -el Estado- donde residen las fuentes del financiación. Y una Hacienda basada en transferencias financieras tiende fácilmente a convertirse en una Hacienda dependiente y parasitaria, que se despreocupa del control de los contribuyentes, de la gestión tributaria y del justo reparto de la carga fiscal. Cuanto más escindida o separada esté la decisión del gasto público de la decisión de las fuentes de financiación, más se favorece la creación en la conciencia de los ciudadanos por parte de los gobernantes de ilusiones financieras o incluso políticas, al hacerlos cada vez menos conscientes del coste de los bienes y servicios públicos que reciben de su Administración. Favoreciendo así la creencia falsa, aunque muy arraigada, de que los bienes y servicios que se cubren con el gasto público de una Administración son gratuitos o sin coste. Porque no habrá, en el juicio de los ciudadanos contribuyentes de la comunidad autónoma (o del municipio), una correcta apreciación del coste impositivo que representa el nivel de gasto asumido por esta Administración. De este modo, quiebra también la función de control y de limitación del poder que en una Hacienda democrática se asigna al mercado político: toda Administración, cualquiera que sea su nivel de gobierno, responde políticamente de sus decisiones financieras de gasto y de ingreso ante sus contribuyentes electores. Las virtualidades del Estatuto de Galicia y de las instituciones por el creadas para hacer frente a los retos de la sociedad gallega en la próxima década van a depender, en gran medida, de 20