Luz Ruibal Pereira Prof. Titular de Derecho Financiero y Tributario. USC dpfinlrp@usc.es

Transcripción

1 STJCE de Ass. C-261/01 y C-262/01: Ayudas financiadas mediante exacciones parafiscales. Cotizaciones obligatorias a favor de un Fondo para la sanidad y la producción de animales. Cotización con carácter retroactivo. Validez de una decisión de la Comisión en materia de ayudas de Estado. Competencia de la Comisión Luz Ruibal Pereira Prof. Titular de Derecho Financiero y Tributario. USC dpfinlrp@usc.es I. DOCTRINA DEL TRIBUNAL: El artículo 88.3 del Tratado de la UE debe interpretarse en el sentido de que se opone a que se perciban cotizaciones para la financiación específica de un régimen de ayuda que se haya declarado compatible con el mercado común en una decisión de la Comisión, cuando tales cotizaciones se impongan con carácter retroactivo para un período anterior a la fecha de adopción de dicha decisión. La Decisión de la Comisión, de 9 de agosto de 1996, relativa a la medida de ayuda n. N366/96, no aprueba el efecto retroactivo de la Ley, de 23 de marzo de 1998, relativa a la creación de un Fondo presupuestario para la sanidad y la calidad de los animales y de los productos de origen animal. II. ANTECEDENTES JURISPRUDENCIALES: * Sobre el concepto de ayuda de Estado: Sentencia de 15 de marzo de 1994, Banco Exterior de España, C-387/92, Rec. p. I-877, apartado 13, Sentencia de 17 de junio de 1999, Bélgica/Comisión, C-75/97, Rec. p. I-3671, apartado 23; Sentencia de 19 de septiembre de 2000, Alemania/Comisión, C-156/98, Rec. p. I-6857, apartado 25; Sentencia de 2 de julio de 1974, Italia/Comisión, 173/73, Rec. p. 709, apartado 27; Sentencia de 26 de septiembre de 1996, Francia/Comisión, C-241/94, Rec. p. I-4551, apartado 20; Sentencia de 14 de septiembre de 1994, España/Comisión, asuntos acumulados C-278/92 a C-280/92, Rec. p. I-4103, apartado 31.* Sobre la imposibilidad por parte de la Comisión de declarar la compatibilidad de una ayuda cuando el tributo destinado a su financiación es contrario a algún precepto del Tratado, o cuando su modo de financiación, asociado a la ayuda, hace que el conjunto sea incompatible con el mercado común: sentencia de 25 de junio de 1970, Francia/Comisión, 47/69; sentencia de 21 de mayo de 1980, Comisión/Italia, 73/79.* Sobre la distribución de competencias entre la Comis isón y los órganos jurisdiccionales nacionales en materia de control de ayudas de Estado, así como sobre obligación de los órganos jurisdiccionales de proteger a los ciudadanos frente a determinados incumplimientos por parte de los Estados y la obligación de éstos de reembolso de los tributos indebidamente percibidos por infracción de Derecho comunitario: sentencias Fédération nationale du commerce extérieur des produits alimentaires y Syndicat national des negociants et transformateurs de saumon, sentencia de 14 de enero de 1997, Comateb y otros, asuntos acumulados C-192/95 a C-218/95; sentencia de 17 de junio de 1999, Piaggio, C-295/97; sentencia de 11 de julio de 1996, SFEI y otros, C-39/94.* Sobre el control de la legalidad de las decisiones de la Comis ión en función de la información de la que ésta disponía en el momento en que las adoptó: sentencia de 5 de octubre de 2000, Alemania/Comisión, C-288/96, Rec. p. I-8237, apartado 34; y obligación de los Estados de notificar a la Comisión: sentencia de 22 de junio de 2000, Francia/Comisión, C-332/98. III. SUPUESTO DE HECHO: La cuestión prejudicial planteada ante el TJCE tiene su origen en un litigio entre el Estado belga y varios ciudadanos belgas (los Sres. Van Calster y Cleeren y el matadero Openbaar Slachthuis). Los ciudadanos belgas exigían al Estado la devolución de unas cotizaciones que tuvieron que abonar al Fondo para la sanidad y la producción de animales, creado en el año 1987, por entender que resultaban contrarias al Tratado. 1

2 En aras de una mayor claridad en la exposición, podemos resumir los principales hechos que determinan el conflicto en los siguientes: - El Estado belga, establece en una Ley de 1987 un régimen sobre sanidad animal en el que crean unas cotizaciones cuya finalidad es financiar las prestaciones relacionadas con la lucha contra enfermedades en los animales y la mejora de la sanidad e higiene de los mismos y de los productos de origen animal. - La Comisión, en la Decisión 91/538/CEE, de 7 de mayo de 1991, declara que el régimen de 1987 es incompatible con el mercado común (actual artículo 87 TUE) por cuanto las cotizaciones obligatorias en la fase de sacrificio gravaban también a los animales y productos provenientes de otros Estados miembros, y establece en consecuencia su supresión. - El Estado belga notifica en diciembre de 1995 y mayo de 1996, de acuerdo con la normativa comunitaria (artículo 93,3 del Tratado, actualmente artículo 88) la intención de aplicar un nuevo régimen en el que se deroga el anterior de 1987 y se soluciona el problema de los animales importados (Ley de 1998). - La Comisión, a través de la Decisión de 9 de agosto de 1996, relativa a la medida de ayuda n. N 366/96, declara compatible con el mercado común el proyecto de medidas recogidas en la Ley de El Estado belga exige las cotizaciones establecidas en la Ley de 1998, con efectos retroactivos desde el 1 de enero de 1988, fecha de entrada en vigor de la antigua Ley de Los ciudadanos belgas consideran, por el contrario, que la Ley de 1998 no puede constituir el fundamento de una imposición retroactiva y que la Comisión al aprobar el régimen de 1998 no decidió también sobre la compatibilidad del modo de financiación de las ayudas por cuanto no es competente sobre esta materia. - El órgano jurisdiccional nacional que tiene que resolver la controversia decide, por considerar que el fondo de la cuestión depende de la interpretación de ciertas normas de Derecho comunitario, suspender los procedimientos y plantear al TJCE varias cuestiones prejudiciales. IV. TIPO DE PROCEDIMIENTO: El Tribunal belga (Hof van Beroep te Antwerpen) plantea al TJCE varias cuestiones prejudiciales sobre la interpretación del Derecho comunitario (sobre la base de los artículos 88 y 230 TUE) y sobre la Decisión de la Comisión, de 9 de agosto de 1996, relativa a la medida de ayuda n. N 366/96. Las referencias que se realizan en la sentencia al artículo 93 del Tratado, deben entenderse realizadas al actual artículo 88 del mismo. V. FUNDAMENTOS JURÍDICOS: El TJCE aborda las dos cuestiones principales, entre las alegadas por las partes, que plantearon dudas al órgano jurisdiccional de carácter nacional que tiene que resolver y que se concretan en las siguientes: 2

3 - En primer lugar, el órgano jurisdiccional solicita que se aclare si el artículo 93.3 del Tratado (actualmente artículo 88) debe interpretarse en el sentido de que se opone, en circunstancias como las de autos, a que se perciban cotizaciones para la financiación de un régimen de ayuda que se haya declarado compatible con el mercado común en una decisión de la Comisión, cuando tales cotizaciones se impongan con carácter retroactivo. - En segundo lugar, el juez nacional plantea la cuestión de si la Decisión de la Comisión de 1996 debe interpretarse en el sentido de que se aprueba el efecto retroactivo de la Ley de Con relación a la primera de los interrogantes, el TJCE estableció las siguientes consideraciones: La compatibilidad de una ayuda de Estado con el Tratado no puede admitirse de forma aislada del modo de su financiación cuando el conjunto (ayuda y financiación) resulta incompatible con el mercado común. Por lo tanto, la Comisión debe tener en cuenta también el modo de financiación cuando éste forma parte integrante de la medida que se somete a control de dicho órgano comunitario. De ello se deriva, por ejemplo, que la obligación de notificación de la medida de ayuda, prevista en el artículo 93,3, última frase, del Tratado, debe aplicarse también a la financiación. Si el Estado incumple la obligación de comunicar el modo de financiación de la ayuda, las consecuencias de esta inobservancia son las mismas que se derivan de la no notificación de la ayuda. Por lo tanto, establece expresamente el TJCE, que "cuando se aplique una medida de ayuda, de la que forma parte integrante un modo de financiación, sin que se haya observado la obligación de notificación, los órganos jurisdiccionales nacionales están obligados, en principio, a ordenar el reembolso de los tributos o cotizaciones específicamente recaudados para la financiación de dicha ayuda". En el supuesto objeto del presente comentario, el Estado notificó a la Comisión la ayuda contenida en la Ley de 1998, que la declaró compatible con el mercado común por Decisión de Pero esta Ley imponía unas cotizaciones con efectos retroactivos desde el 1 de enero de 1988, fecha de entrada en vigor de la anterior Ley de 1987 a la que vino a sustituir la Ley de Pues bien, el Tribunal adopta una decisión distinta para dos períodos temporales: * Por lo que respecta a las cotizaciones exigidas con posterioridad al 9 de agosto de 1996 (fecha de adopción de la decisión de la Comisión de compatibilidad de la ayuda), el Tribunal entiende que sí son válidas y acordes al mercado común. * En cuanto al período que va desde el 1 de enero de 1988 a 8 de agosto de 1996, el Tribunal considera que estas cotizaciones exigidas con efecto retroactivo son ilegales por cuanto no se ha respetado la obligación de notificación previa a la ejecución del régimen de ayuda, resultando contrarias al artículo 93,3,última fase, del Tratado. Sentado esto, el TJCE establece una doctrina importante con relación a las ayudas de Estado y la subsanación de defectos. Así, entiende el Tribunal de Justicia que con la finalidad de respetar el efecto directo del artículo 93,3,última frase del Tratado y respetar los intereses de los particulares, las decisiones definitivas de la Comisión no tienen como efecto el regularizar, a posteriori, los actos de ejecución que fueran inválidos por haber sido adoptados incumpliendo la 3

4 prohibición prevista en el citado artículo. De otra forma, se dejaría vacía de contenido dicha disposición. Como ya hemos adelantado, el segundo de los temas a los que da respuesta el Tribunal es a la petición del órgano jurisdiccional nacional de que le aclare si con la Decisión de la Comisión de 1996 se aprobaba el efecto retroactivo de la Ley de 1998 o no. Con relación al mismo, el TJCE concluye que la Decisión de 1996 no mencionaba que la Ley de 1998 impusiese cotizaciones con efecto retroactivo. Pero, establecido esto, continúa afirmando que, en el supuesto de que hubiese examinado la compatibilidad con el mercado común de las cotizaciones impuestas con efecto retroactivo, no hubiese correspondido a la Comisión declarar legal un régimen de ayuda ejecutado sin observar lo previsto en el artículo 93,3 del Tratado. Y ello por cuanto las funciones que corresponden a la Comisión y a los órganos jurisdiccionales nacionales, con relación al control de las ayudas de Estado, son distintas y complementarias. De acuerdo con la doctrina del TJCE, sentada en la sentencia que nos ocupa: * A la Comisión corresponde la apreciación de la compatibilidad de las medidas de ayuda con el Tratado. No puede, sin embargo, exigir la devolución de una ayuda de Estado alegando la ausencia de notificación exigida por el artículo 93,3 del Tratado. * A los órganos nacionales se les atribuye la salvaguarda y defensa de los derechos de los particulares en caso de incumplimiento, por parte del Estado, de la obligación de notificación previa de las ayudas de Estado a la Comisión. Por todo ello, el TJCE entiende que la Decisión de 1996 no aprueba el efecto retroactivo de la Ley de VI. COMENTARIO CRÍTICO: Como ya hemos señalado en algún otro comentario, el TJCE se ha visto obligado a pronunciarse en más de una ocasión sobre el complejo mundo de las ayudas de Estado, porque éstas no siempre resultan acordes con los principios de Derecho comunitario y, más concretamente, a la normativa sobre ayudas de Estado recogida en el artículo 87 del TUE. Establece el artículo 87.1 del Tratado que "salvo que el presente Tratado disponga otra cosa, serán incompatibles con el mercado común, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre los Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones". Sin embargo, en esta ocasión, y a pesar de que en el fondo de la cuestión aparece una ayuda de Estado, el problema a resolver se centra en el modo de financiación de la misma. Especialmente importante nos parece el fallo del Tribunal en cuanto establece una vinculación entre la ayuda de Estado y la vía elegida por un Estado para su financiación, de tal forma que la compatibilidad de la ayuda queda supeditada a la adecuación a las normas comunitarias del tributo establecido como modo de financiación de la misma. VII. RELEVANCIA PARA ESPAÑA: La doctrina derivada de la Sentencia del TJCE aporta nuevas luces sobre la compleja normativa sobre las ayudas de Estado. Especialmente interesante resulta las conclusiones a las 4

5 que llega el Tribunal con relación a la distribución de competencias en esta materia entre la Comisión y los órganos nacionales, así como respecto del grado de retroactividad admisible. Los criterios establecidos en dicho fallo jurisprudencial servirán de guía a nuestros órganos jurisdiccionales ante supuestos similares. VIII. BIBLIOGRAFÍA: La bibliografía sobre el tema será, con carácter general, la misma recogida en otras sentencias sobre ayudas de Estado. Así: ARPIO SANTACRUZ, Las ayudas públicas ante el Derecho europeo de la competencia, Aranzadi, Pamplona, 2000; BAS SORIA, J., Normativa comunitaria sobre ayudas de Estado y medidas fiscales, Palau 14, n. 33, 1998, pp. 95 y ss.; BERIN, D., "Las ayudas de Estado en materia fiscal y el Derecho Comunitario", Noticias CEE, n. 32, 1987, pp. 95 y ss.; DIAZ ABAD, N., "Clases de ayudas de Estado: Subvenciones, medidas de tipo financiero y aportaciones de capital", Noticias UE, n. 196, 2001, p. 7 a 16; EMBID IRUJO, J.M., "El régimen de las ayudas estatales a las empresas en Derecho Comunitario (Comentario a la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, de 10 de julio de 1986), Noticias CEE, n. 33, 1987, pp. 127 y ss; FALCÓN Y TELLA, R., "La desorbitada expansión del concepto de "ayuda de Estado" en la práctica reciente de la Comisión: el ejemplo de la decisión de 31 de octubre de 2000, relativa a la deducción por actividades de exportación contemplada en el artículo 34 LIS", QF, n. 7, 2001, pp. 1 a 7; FERNANDEZ FARRERES, G., "El control por la Comunidad Económica Europea de las subvenciones y ayudas financieras estatales", Presupuesto y Gasto Público, n. 12, 1982, pp. 75 a 93; El régimen de las ayudas estatales en la Comunidad Europea, Cuadernos de Estudios Europeos, Civitas y Fundación empresa, Madrid, 1993; "El control de las ayudas financieras nacionales", Tratado de Derecho Comunitario Europeo, t. II, Madrid, 1986, pp. 619 y ss.; FERNANDEZ TORRES, J.R., "Reflexiones generales acerca de la obligación de reembolsar las ayudas ilegalmente otorgadas", Gaceta Jurídica de la CE, n. 74, pp. 5 y ss.; FICHERA, F., "Gli aiuti fiscale nel ordinamento comunitario", Rivista di Diritto finanziario e scienza delle finanze, vol. 57-I; GONZALEZ SANCHEZ, M., "Los gastos fiscales y su consideración como ayudas de Estado en el ámbito comunitario", Noticias de la UE, n. 196, 2001, pp. 35 a 44; IBAÑEZ GARCIA, I., "Las ayudas públicas intangibles y el artículo 92 del Tratado CEE", Noticias CEE, n. 81, 1991, pp. 51 y ss.; JACOBS, F. J., "Ayudas estatales y antidumping", Noticias CEE, n. 42, pp. 103 y ss.; LINARES GIL, M.I., "La devolución de las ayudas de Estado en el marco del Derecho Comunitario Europeo", Noticias de la UE, n. 196, 2001, pp. 45 a 54; MARTÍN JIMENEZ, A.J., "El concepto de ayudas de Estado y las normas tributarias: problemas de delimitación del ámbito de aplicación del artículo 87.1 TCE", Noticias UE, n. 196, 2001, pp. 81 a 116; MATA GALAN, E.J., "Las ayudas públicas a empresas y la política de defensa de la competencia, Noticias CEE, n. 46, 1988, pp. 33 y ss.; MERINO JARA, I., "Aproximación al régimen comunitario sobre el otorgamiento de ayudas estatales", Noticias CEE, n. 39, 1988; MONTI, M., "How State Aid affects Tax Competition", EC Tax Review, n. 4, 1999, pp. 209 y 210; PASCUAL GONZALEZ, M.M., "Aplicación de las normas comunitarias en materia de ayudas de Estado a las medidas de naturaleza fis cal", Revista Información Fiscal, n. 40, 2000, pp. 39 a 52; RODRIGUEZ CUERIL, J.W., "Actual concepto de ayuda de Estado (Artículo 92.1 del Tratado CE)", Gaceta Jurídica de la CEE y Competencia, n. 138, 1998, pp. 5 a 11; VALLE GALVEZ, A., "Las ayudas de es tado en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas", Derecho Comunitario Europeo y su aplicación judicial, Civitas, Madrid, 1993, pp. 885 a