Estudios de Politica Exterior para la Elaboraci6n de un Proyecto del Ley.

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1 .. Estudios de Politica Exterior para la Elaboraci6n de un Proyecto del Ley. SENADO DE LA REPUBLICA COM ISION ESPECIAL PARA LA REFORMA DEL ESTADO SECRETARiA TECNICA.. Contenido: I. Antecedentes; II. Control Parlamentario; III. Analisis de Derecho Comparado; IV. Iniciativas Presentadas en Materia de Politica Exterior; V. Impacto Regulatorio en el Ordenamiento Juridico Mexicano. SENADOR GENARO BORREGO ESTRADA PRESIDENTE.

2 .. I. ANTECEDENTES Respecto de las facultades del Poder Legislativo en materia de politica exterior, especificamente en 10 que se refiere al analisis de la politica exterior y la celebraci6n y ratificaci6n de tratados internacionales, encontramos desde la Constituci6n de Cadiz que el jefe de gobierno no puede celebrar tratados internacionales sin la autorizaci6n del cuerpo legislativo. En la Constituci6n Federal de 105Estados Unidos Mexicanos, sancionada por el Congreso General Constituyente el 4 de octubre de 1824 se establece de manera textual: Articulo 50. Las facultades exclusivas del Congreso General son las siguientes:: XIII Aprobar los tratados de paz, de alianza, de amistad, de federaci6n, de neutralidad armada, y cualesquiera otros que celebre el Presidente con potencias extranjeras. Articulo 110. Las atribuciones del Presidente son las que siguen: XIV. Dirigir las negociaciones diplomaticas, y celebrar tratados de paz, amistad, alianza, tregua, federaci6n, neutralidad armada, comercio y cualesquiera otros; mas que para prestar 0 negar su ratificaci6n a cualquiera de ellos, debera preceder la aprobaci6n del Congreso General. Para la Constituci6n de 1857, las facultades del Senado no habian cambiado sustancialmente, en su articulo 72 senalaba textualmente:

3 ... EI Congreso tiene facultad: XIII. Para aprobar los tratados, convenios 0 convenciones diplomaticas que celebre el Ejecutivo. Finalmente en la reforma del articulo 72 en 1874 se estableci6 dicha facultad como exclusiva del Senado, quedando de igual forma regulado en la Constituci6n de 1917 hasta nuestros dias. Es menester acentuar que en la redacci6n original, la fracci6n I del articulo 76 constitucional, unicamente se referia a la ratificaci6n de los tratados internacionales, esto despues de que en 1857 se determinara que el Poder Legislativo estuviera integrado unicamente por una Camara, la de Diputados, y no es sino hasta 1874 cuando se reinstala el Senado que se Ie otorgan las facultades exclusivas. Yes hasta el6 de Diciembre de 1977, cuando se aprueba la reforma politica de 17 articulos de la Constituci6n propuesta por el entonces presidente Jose L6pez Portillo, que se adiciona la fracci6n I del articulo 76 a efecto de facultar al Senado para "analizar la politica exterior desarrollada por el Ejecutivo Federal, con base en los informes anuales que el Presidente de la Republica y el Servicio del despacho correspondiente rindan al Congreso." Lo anterior de ninguna manera representa un control real del Senado sobre el Ejecutivo pues no se establecen las consecuencias de dicho analisis, unicamente forma parte de la Glosa dellnforme que anualmente debe rendir el Presidente de la Republica. Es decir, al Senado unicamente Ie corresponde "analizar" que las acciones del Ejecutivo Federal conduzcan la politica exterior de acuerdo con los principios normativos contemplados por la carta de la Organizaci6n de las Naciones Unidas y que nuestra Constituci6n recoge en la fracci6n X de su articulo 89:

4 .. "Ia autodeterminaci6n de los pueblos; la no intervenci6n; la soluci6n pacifica de controversias; la proscripci6n de la amenaza 0 el uso de la fuerza en las relaciones intemacionales; la igualdad juridica de los Estados; la cooperaci6n intemacional para el desarrollo; y la lucha por la paz y la seguridad intemacionales".

5 II. Control Parlamentario En 105regimenes politicos con un poder legislativo bicameral, el control politico - en su aspecto general- 10ejercen ambas camaras, sin embargo en nuestro orden constitucional es la Camara de Senadores el 6rgano competente para ejercer el control de las acciones que en materia de politica exterior realiza el Presidente de la Republica como cabeza de Estado, asi como las realizadas por el despacho correspondiente, es decir, Secreta ria de Relaciones Exteriores. Se atribuy6 al Senado esta facultad de control en raz6n de la representaci6n 105estados que configuran a la federaci6n mexicana, atendiendo a que si estos han cedido parte del ejercicio de su soberania a la Federaci6n, seran 105 representantes de cada una de las entidades federativas 105que verifiquen que las manifestaciones del Estado mexicano hacia el exterior, concuerden con 105 lineamientos pactados en el documento por medio del cual regularon su soberania, esto es, 105 lineamientos establecidos en la Carta de 1917 que en materia de politica exterior se impusieron como obligaci6n para el Ejecutivo. Son 105Senadores quienes velan por que el contenido de 105tratados internacionales para no transgredir el principio federalista que resguarda la distribuci6n de materias en el ambito de las entidades federativas y la Federaci6n. En materia de control parlamentario la constitucionalizaci6n de 0 racionalizaci6n de la responsabilidad gubernamental en cuanto a la politica exterior debe configurarse en una visi6n mas amplia del control parlamentario y de sus instrumentos, pues se aleja considerablemente de la idea de que control es un instrumento cuyas finalidades principales son sancionar, ratificar 0 destruir un gobierno; para concebirlo como el instrumento que fija con precisi6n las relaciones entre este y el Parlamento.' I Ademas de MIRKINE-GUETZEvICH, Boris, Modernas Tendencias del Derecho Constitucional, Reus, Madrid, 1934, Traducci6n de Sabino Alvrez Gendin, puede verse Carl Schmitt, Teoria de la Constituci6n, Alianza Editorial, Madrid, 1982, pp

6 Dentro de este contexte de permanente evoluci6n del termino control parlamentario existe una fase mucho mas desarrollada, que aun no encuentra una clara juridificaci6n, pero que sin embargo en el ambito de la doctrina se ha discutido con alguna intensidad. Nos referimos a un concepto mas amplio de control2 y especificamente al que vincula la noci6n de control parlamentario con dos ideas fundamentales: la responsabilidad politica difusa3 y el concepto de minoria parlamentaria. En un regimen presidencial, las posturas de la noci6n de control parlamentario colisionan frontal mente con el problema de dejar fuera del mismo a los ordenamientos en donde hay separaci6n rigida de poder, y el Ejecutivo no emerge legitim ado por la confianza parlamentaria; por 10que resulta dificil encuadrar, en aquella noci6n de control, instrumentos tradicionales del derecho parlamentario traves de los cuales se ejerce un evidente control pero sanci6n alguna, como es el caso de las preguntas 0 las interpelaciones, posterioride la politica exterior. asi como tambien, el analisis a Mientras que en el regimen parlamentario las mayorias camerales apoyan politicamente al Gobierno, y las mas de las veces no esta, por ello, interesada en un control efectivo, es unicamente una minoria, la oposici6n parlamentaria, a quien desempeiia la funci6n de guardian democratico. Si ante esta situaci6n no se quiere lamentar continuamente la existencia de lagunas de control - cosa que se representa tambien en los sistemas presidenciales- 0 bien sustituir el control con la colaboraci6n, entonces habra que ir haciendose a la idea de que el control en un regimen parlamentario de mayorias, 0 en uno presidencial no puede consistir fundamentalmente en que el Parlamento imponga su voluntad al Gobierno (supervisi6n), 0 en buscar la salvaci6n en una colabor<3ci6n a puerta cerrada 'Vid. Manuel Arag6n Reyes. "EI control parlamentario", en Enciclopedia Juridica Civitas, Madrid, 1995, pp Francisco Rubio Llorente. La forma de poder (Estudios sobre la Constituci6n), Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1997, pp J Cfr. GIUSEPPEUOO, Rescigno, quien sostiene que ademas de una responsabilidad politica concreta, inmediatahay,sindudaalguna,unaresponsabilidadpolitica difusa, es decir una posibilidad de debilitamiento politico del gobieroo como producto de las relaciones politicas sociales que se derivan de los actos de control de camaras, en Rescigno Giuseppe Ugo, La Responsbilta Politica, Giuffre, Milano, 1967, pp. 113 Y ss.

7 (cooperaci6n), sino que control significara sobre todo hacer publicos los problemas (critica), potenciar los intereses postergados (propaganda) y demostrar una voluntad politica alternativa (contraste). La carencia de efectos vinculantes, la ausencia de sanci6n en sentido estricto, no significa, ni mucho menos, que en esos casos desaparezcan los efectos politicos de control, sino que operan, 0 tienen capacidad de operar, de manera indirecta (erosionando al 6rgano, 0 a la mayoria politica que 10 sustenta, incitando a la critica que realiza la opini6n publica, alertando al cuerpo electoral, etcetera.) De esta manera entendemos que, en las democracias parlamentarias de mayoria 0 en los regimenes presidenciales democraticos como formas de Estado, el control parlamentario debe ser concebido como un control de tipo politico que se ejerce a traves de todas las actividades parlamentarias, y cuyo objeto es la fiscalizaci6n de la acci6n general del gobierno, lieve 0 no aparejada una sanci6n inmediata, entendida esta como labor de critica, que constituye el significado propio del control parlamentario. Concebir asi al control parlamentario es entender que el mismo es un control de tipo politico; y, como tal, tiene como principal caracteristica el ser subjetivo, esto es, dicho control no deriva de la existencia de un canon fijo y predeterminado de valoraci6n descansa en la libre apreciaci6n que realiza el 6rgano controlante. De esta manera, la apreciaci6n que se haga de la acci6n del gobierno puede verse afectada por una situaci6n concreta, las eventualidades y/o razones politicas que la motiven. Pero no solamente 10 anterior convierte al control parlamentario en politico, sino que tambien 10caracteriza asi la cualidad de los titulares del control, que son sujetos que se distinguen par su condici6n eminentemente "politica", por tratarse de miembros que forman parte del Congreso y cuyo interes en desgastar la imagen del gobierno radica en el idea de contar con un proyecto alternativo.

8 .... Hay que serialar tam bien que, si de todo control se presume que su ejercicio forma parte de su resultado, tratandose del control parlamentario, esto se manifiesta mas claramente, ya que el simple hecho de desplegar este control implica un resultado: evidenciar que el ejercicio del poder politico esta siendo fiscalizado y controlado. Por consiguiente, un resultado negativo en el desarrollo de este control no lieva necesariamente aparejada una sancion inmediata (salvo que asi 10disponga una norma) pero ello no mengua la relevancia de los efectos politicos del control, se trata, como sostiene Rubio Llorente, de un control cuya efectividad descansa mas que en sanciones inmediatas 0 presentes, en la esperanza de sanciones mediatas y futuras que el ejercicio de control podrian desencadenar.4 De esta manera, 10 que persigue el control Parlamentario no es la destitucion 0 remocion del gobierno, sino fiscalizar y controlar las areas en las que este interviene, con el fin de evidenciar sus errores por accion u omision. En consecuencia, habria que entender al control parlamentario desde una perspectiva mas amplia, y no tan restringida como ha venido haciendose, e incluir en dicha accion a toda la actividad de las camaras destinada a fiscalizar la tarea (normativa y no normativa) del gobierno (0 de otros entes publicos), lieve 0 no aparejada la posibilidad de sancion 0 de exigencia de responsabilidad politica inmediata. Por consiguiente, aun cuando en los sistemas presidenciales se parta, en principio, de una separacion rigida de poderes, 10que implica que cada poder debe respetar la esfera de competencias del otro, los trabajos del Congreso someten -0 deben someter- a una crftica constante la labor del Ejecutivo, y no solo cuando a iniciativa del Congreso el Ejecutivo es liamado a comparecer. Es la oportunidad para que Mexico, como 10 planteo Giovanni Sartori recientemente, establezca las nuevas pautas de diseno institucional y normativo del presidencialismo latinoamericano. 4 RUBIO LLORENTE, Francisco, La fonna del (estudios sabre la constituci6n), Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, pp. 250 Y ss.

9 La critica publica de la politica exterior en el seno del Congreso es un emplazamiento al electorado, una apelaci6n al pueblo cuya voluntad soberana ha de resolver el contraste de sus criterios en relaci6n con un mismo tema. En consecuencia, el interes de la oposici6n por desplegar el ejercicio del control parlamentario tiene como finalidad cuestionar objetivamente al gobierno con base en la idea de contar con un proyecto alternativo. EI control parlamentario es, pues, una nota importante de las democracias contempor<3neas como formas de Estado y no una instituci6n privativa de la forma parlamentaria de gobierno. Por otra parte, el control parlamentario se ejerce a traves de todas las actividades que desarrolla el Parlamento. Es decir, no hay en rigor procedimientos parlamentarios de control, porque el control es simplemente -dice tambien Rubio Llorente- una perspectiva desde la que puede analizarse toda la actuaci6n parlamentaria y de gobierno, 0 es una funci6n que todo autentico Parlamento debe desempenar mediante el ejercicio de toda su actividad.5 Afirmar que la oposici6n, y que especial mente estas minorias son las mas interesadas en el ejercicio del control parlamentario, no excluye alas mayorfas para desarrollar esta funci6n, simplemente se quiere destacar que por parte de la oposici6n y de las minorfas parlamentarias hay un mayor interes, cuesti6n que obedece a la naturaleza politica, por fiscalizar la labor del gobierno. En suma, el control parlamentario es desempenado por todos los grupos a traves de todos los procedimientos, pero como el contraste de la actuaci6n gubernamental con el criterio de su partido lieva necesariamente la defensa de aquella actuaci6n para la que el gobierno se suele bastar a sf mismo, la gran protagonista del control parlamentario es la oposici6n, cuya apreciaci6n critica de, Francisco Rubio Llorente, La fonna de..., Gp. CU., p. 105.

10 ... la accion gubernamental debe ser inexcusablemente que esta continue siendo politicamente abierta y, por tanto, libre. ofrecida a la sociedad para Queda claro que son las minorias y la oposicion las que tienen mayor interes en demostrar 10errado de la accion de gobierno. La mayoria, que apoya 0 es afin al programa que desarrolla el gobierno, esta interesada en destacar 105 exitos y logros de este. La politica exterior no debe ser una excepcion ya que mientras la oposicion enfatice 105tropiezos del jefe del ejecutivo en el extranjero, tendremos una mejor forma para que el Congreso ejerza este control politico, y sobre todo, una repercusion directa para mejorar la politica exterior del estado mexicano. EI fundamento de la fiscalizacion de la accion general de gobierno radica en considerar al Congreso mas que como un poder legislador como un poder, eminentemente, controlador. A finales del siglo XIX y principios del XX el control del Parlamento se redujo al control del gasto publico y de la politica exterior, estos fueron 105dos grandes rubros sobre 105que discurrio dicho control.6 Este tipo de responsabilidad se conoce en la doctrina italiana como responsabilidad politica difusa y se entiende como el debilitamiento politico del gobierno, de la mayoria que 10 sustenta y de la viabilidad del proyecto que defiende. En este entendido la fuerza del control parlamentario descansa mas que en la sancion directa en la indirecta, mas que en la destitucion inmediata del gobierno, en el desgaste del mismo y su remocion se dara solo si el cuerpo electoral, es decir, la ciudadania, asi 10decide por la via de su voto cuando sea tiempo de elecciones. Esta idea parte de la concepcion de entender al Parlamento mas que como un poder sancionador decisivo, como un organo eminentemente controlador.7 6 Cfr. Gerard Leibholz" Problemas fundamentales de las democracias modemas, Instituto de Estudios Politicos, Madrid, 1971, p Manuel Aragon, "La forma parlamentaria de gobiemo en Espafta. Reflexiones criticas", en Problemas actuales del Derecho constitucional. Estudios en homenaje a Jorge Carpizo, UNAM, Mexico, 1994, p. 32.

11 .. Con base en las anteriores afirmaciones podemos atribuir al control parlamentario muy diversas caracteristicas, entre otras, las siguientes:. En primer lugar estamos hablando de un control de tipo politico, entre otras cosas por la cualidad de los titulares del control, que son sujetos caracterizados por su condici6n eminentemente politica, por tratarse de miembros que forman parte del Congreso y cuyo interes en desgastar la imagen del gobierno radica en la idea de contar con un programa alternativo.. Otra particularidad que podemos atribuir a dicho control es que puede ser sucesivo y previo, de tal forma que este puede recaer sobre actividades ya desarrolladas (consumadas) 0 sobre actividades futuras (proyectos) Una caracteristica mas esta relacionada con los efectos que el mismo control puede ofrecer, es decir, el simple hecho de desplegar el control parlamentario implica un resultado de si mismo: evidenciar que el ejercicio del poder politico esta siendo fiscalizado y controlado; en suma, que las actividades de los titulares del poder publico pueden y deben ser examinadas minuciosamente (bajo lupa) y en consecuencia las actividades publicas no pueden sustraerse de la critica institucionalizada que en todo sistema democratico debe ejercer el 6rgano Cameral.. Como consecuencia de las anteriores caracteristicas, podemos sefialar que los efectos de este control no siempre deriva en sanciones (salvo en el caso que asi 10sefiale expresamente una norma) sino que su eficacia descansa mas que en sanciones inmediatas 0 presentes en sanciones mediatas y futuras que el ejercicio del control puede desencadenar. De esta manera 10 que persigue el control parlamentario no es la destituci6n 0 remoci6n del gobierno, sino fiscalizar y controlar las areas en las que este interviene, con.

12 ... el fin de evidenciar sus errores por acci6n u omisi6n y perfeccionar finalmente la tarea estatal. Es precisamente dentro de esta noci6n de control parlamentario en la que queremos fundar -anclar para decirlo metaf6ricamente- el analisis sobre los instrumentos de control parlamentario en materia de Politica Exterior, y cuyo fundamento de validez se desprenderia formalmente de la norma fundamental del Estado: la Constituci6n Politica de los Estados Unidos Mexicanos de Consideramos los siguientes mecanismos como id6neos para que el Senado de la Republica este en aptitud de realizar el analisis de las actuaciones del gobierno mexicano en el exterior. Comparecencia de miembros del Servicio Exterior Mexicano EI primer tipo de comparecencias que regula el articulo 93 constitucional, en su parrafo primero, es el que obliga a los secretarios de despacho y los jefes de los departamentos administrativos, luego de que este abierto el periodo de sesiones ordinarias, a dar cuenta al Congreso del estado que guarden sus respectivos ramos. En la practica los miembros de gabinete suelen informar de manera personal alas comisiones de Congreso. Asimismo, la Constituci6n en el parrafo segundo del citado articulo 93 regula otro tipo a traves de las cuales atribuye a cualquiera de las camaras la facultad de citar a los secretarios de Estado, al procurador general de la Republica, a los directores y administradores de los organismos descentralizados federales 0 de las empresas de participaci6n estatal mayoritarias para que informen cuando se este discutiendo una ley 0 se estudie un negocio concerniente a sus respectivos ramos 0 actividades.

13 . Estas comparecencias se distinguen de las anteriores por ser una facultad de las camaras, es decir, son estas las que deciden cuando es necesaria la presencia de dichos funcionarios. Este tipo de comparecencias, como 10 constata la practica, tienen como finalidad que las camaras reciban informes de determinados servidores publicos y despues puedan ser cuestionados sobre sus actividades. Como puede inferirse, entendemos que estas comparecencias sugieren una participaci6n mas activa de los parlamentarios. Ya que, como acertadamente ha senalado Tena Ramirez, la convocatoria a comparecer dirigida a los miembros del gabinete, es en realidad un emplazamiento al Presidente, en tanto que estos no tienen responsabilidad politica de sus actos sino que depend en de las decisiones presidenciales.8 En el tema que nos ocupa, los unicos funcionarios publicos involucrados en la conducci6n de la politica exterior que tienen la obligaci6n de comparecer ante las Camaras del Congreso de la Uni6n, son el Presidente de la Republica y el Secretario de Relaciones Exteriores. En la practica no son estos los unicos funcionarios que participan en su realizaci6n, por 10que el analisis de la politica exterior que realiza el Senado se encuentra limitada de origen a los informes y comparecencias respectivas de cada uno de ellos; y tomando en consideraci6n que en la del Presidente no se da lugar a replica, s610 se lieva a cabo de forma anual; y que la del Canciller, depende de que alguna de las camaras asi 10solicite, 0 bien en la glosa del informe anual, en realidad no hay control alguno sobre esta manifestaci6n toral de la politica estatal. EI informe Presidencial Ciertamente ellnforme Presidencial no es un mecanisme de control parlamentario en materia de politica exterior, aunque en realidad de acuerdo con la narrativa constitucional, configura la unica ventana de oportunidades para que la Camara Alta al menos, intente, analizar las acciones en la materia desarrolladas el ana 8 Felipe Tena Ramirez, Derecho constirucional, Porr"a, Mexico, 1985, p. 261.

14 ... pr6ximo pasado. La Politica Exteriores analiza a partir del informe anual, aunque su desarrollo se dirige y conduce en forma cotidiana. Por 10 tanto, su analisis deberia realizarse por aproximaciones sucesivas, es decir, conforme van aconteciendo las diversas situaciones del devenir nacional. Recomendaciones Publicas. Un nuevo y eficaz mecanismo de control parlamentario en materia de politica exterior podria establecerse a partir de recomendaciones emitidas por el Senado, haciendo uso de su funci6n como analista de la politica exterior, en ejercicio de su tarea de comunicaci6n e informaci6n publica (parte esencial del mandato representativo) y de la facultad de critica implicita como 6rgano previa de constitucionalidad. Toda recomendaci6n publica que emita el Senado en materia de politica exterior debera ser a traves de las comisiones ordinarias de Relaciones Exteriores, cuyo caracter jamas podra ser vinculante, y su alcance no podra ir mas alia de la opini6n publica en si misma. Su emisi6n podra ser a priori 0 bien a posteriori, dependiendo de cada caso en concreto. EI fin de estas recomendaciones publicas, estriba en ejercer un verdadero control parlamentario sobre la conducci6n que de la politica exterior realice el ejecutivo federal, a traves de la critica y la deliberaci6n politica; todo ello, desde luego, al margen de la necesaria reingenierfa del mecanisme de celebraci6n y aprobaci6n de tratados.

15 ......' III. ESTUDIO COMPARADO SOBRE POLiTICA EXTERIOR COMO FACUL TAD LEGISLATIVA DE CONTROL La herramienta de investigaci6n que representa el derecho comparado se toma en este estudio con el afan de tomar experiencias legales en otros contextos y verificar su aplicabilidad en nuestro sistema juridico. EI derecho comparado "al proveer modelos legales de razonamiento, proveera a los sistemas en transici6n con la posibilidad de un cambio estructurado"1. EI papel de esta rama del derecho en el campo de 10 que SARTORI llama ingenieria constitucional, se vera acrecentado por la nueva realidad mundial, en la que los sistemas juridicos se van acoplando unos con otros al mismo tiempo que las realidades y exigencias sociales reclaman apego alas costumbres y circunstancias de lugar en donde el sistema de normas es aplicado, demandando mayor legitimidad democratica en la toma de decisiones. Una de las funciones especificas y primordiales del Parlamento es la de controlar al Ejecutivo en su actividad administrativa, para ello el constitucionalismo moderno crea los sistemas de pesos y contra pesos equilibrando las facultades de los poderes con la unica finalidad de proteger a los gobernados Superior. y respetar la Norma A 10largo de la historia constitucional europea encontramos que la figura del Jefe de Estado ha side siempre aquella que representa los intereses del Estado frente a otros y conduce las relaciones exteriores, firma tratados y convenciones y en general asume la mas alta representaci6n caracter internacional siempre respetando el ordenamiento superior nacional, entre otras atribuciones que cada Norma Superior Ie confiere. Por su parte, en los sistemas parlamentarios, los primeros ministros 0 jefes de gobierno conducen la politica interna y externa del Estado sujetandose siempre al 1 OROCO,Esin, Critical Comoarative Law: Considerino Paradoxes for Leoal Svstems in Transition en 'Nederlandse Vereniging voor Rechtsvergelijking' No. 59 Deventer: Kluwer, 1999, p.75 traducci6n al ingles en traducci6n al espanol propia.

16 control parlamentario de sus actos, supeditando la responsabilidad de el mismo y de los miembros de su gabinete a la confianza del propio 6rgano legislativo. Asi, encontramos una importante diferencia entre el regimen politico y juridico entre Mexico y Europa, pues varios de los Estados europeos han adoptado para su regimen interior la forma de gobierno parlamentaria, en la cualla figura de jefe de Estado se desprende de la de jefe de Gobierno y cada uno representa intereses y atribuciones distintas. La forma de gobierno presidencial adoptada primero por los Estados Unidos de America y despues trasladada a diversos paises de America Latina encarna en la Figura del Presidente ambos aspectos, quedando en una sola persona las atribuciones de Jefe de Estado y de Jefe de Gobierno. En el caso del Estado mexicano, el Presidente de la Republica es el jefe de Estado y el jefe de Gobierno y como tal tiene en su embestidura las atribuciones tanto de representaci6n, como de conducci6n de la politica internacional. En este sentido, el Presidente de la Republica, titular del poder Ejecutivo es quien administra, negocia, conduce y dirige la politica exterior y ademas personifica al Estado mexicano en la adopci6n de instrumentos internacionales. La facultad de control por parte del Senado de la Republica es en este senti do, una atribuci6n ex post a la titularidad en la conduccion de la politica internacional en manos del Ejecutivo, y tiene como finalidad evaluar y analizar si ha side consecuente con los principios de politica exterior, con los intereses del Estado y con la Norma Fundamental mexicana. Ya explicado por diversos especialistas, la politica exterior es la variable externa del proyecto que toda Nacion define en determinado momento de su desarrollo historico y que como proyecto de nacion corresponde intervenir a los tres poderes de acuerdo con sus atribuciones clasicas. Asi, al Legislativo Ie correspondera trazar las normas de desempefio, al ejecutivo desempefiarlas y al judicial juzgarlas 0 evaluarlas. Como parte del proyecto de nacion, la politica exterior consiste de las directrices y lineamientos que el

17 .. gobierno habra de cumplir en su desemperio general, al interior y al exterior del pais. Como politica publica, su diserio corresponde a quien la aplicara, su conducci6n corresponde a quien la diseri6 y su analisis, evaluaci6n y juzgamiento corresponderan pues a los otros dos poderes como parte del equilibrio y del control indispensable para resguardar la coherencia en el ordenamiento juridico y politico. Del analisis de diversas constituciones europeas se desprenden varias diferencias, la primera y mas destacable de ellas es el sistema de gobierno que los paises europeos adoptaron y que arroja mecanismos de control por demas inaplicables a nuestro sistema de gobierno. Entre ellas destacan las siguientes: 1. Alemania.. La Republica Federal de Alemania adopta en su Ley Fundamental de 1949 la forma de gobierno parlamentaria, para 10 cual dispone en la figura de un Presidente la jefatura de Estado y en la Figura del Canciller (0 primer ministro) la jefatura de gobierno. En Alemania el Presidente como jefe de Estado representa los intereses de la naci6n alemana y en nombre de la Federaci6n concluye los tratados con Estados extranjeros, acredita y recibe a los Ministros plenipotenciarios. La Constituci6n alemana establece que los tratados que regulan las relaciones politicas de la Federaci6n 0 se refieren a materias de la legislaci6n federal requieren la aprobaci6n 0 intervenci6n, a traves de una Ley Federal, de los respectivos 6rganos competentes de legislaci6n federal. ASimismo, dispone que a los convenios administrativos se aplicaran por analogia las disposiciones relativas a la administraci6n. Alemania adopta como organizaci6n del poder territorial, el Estado Federal, y por 10 tanto corresponde al ambito federal la conducci6n de las relaciones internacionales, respetando la autonomia local, la Ley Fundamental previene que antes del concierto de un tratado que afecte alas circunstancias especificas de un

18 Estado regional se debera oir a dicho Estado en el momento oportuno. As! mismo, establece que cuando sean competentes 105 Estados regionales para legislar, pod ran, con el asentimiento del Gobierno Federal concertar tratados con Estados extranjeros. EI Canciller federal determinara las directrices de la politica y asumira la responsabilidad de las mismas. Oentro de esas directrices cada Ministro federal dirigira su ambito de competencia con independencia y bajo su propia responsabilidad. La direccion de 105asuntos del Gobierno por parte del Canciller federal se hara mediante un Reglamento interior acordado por el propio Gobierno y aprobado por el Presidente de la Republica. EI Control de la politica empleada por el Gobierno sera vigilada por el Parlamento y en este sentido se aplican 105 controles propios del sistema parlamentario en donde la Camara baja 0 Oieta Federal podra manifestar su desconfianza al Canciller Federal por medio de la eleccion de un sucesor por mayoria de sus componentes, y requiriendo al Presidente Federal a que revoque al Canciller. EI Presidente Federal debera atenerse al requerimiento y nombrar al asi designado. Por su parte, el Gobierno podra acudir al Parlamento con una mocion de confianza con la finalidad de obtener una aprobacion mayoritaria de la Camara sobre algun asunto en particular 0 el proyecto nacional en su conjunto. Asf una mocion del Canciller federal, con vistas a un voto de confianza, que no obtuviere el asentimiento de la mayoria de 105miembros de la Oieta Federal, el Presidente de la Republica podra, a propuesta del Canciller federal, disolver la Oieta. La importancia que revisten las relaciones internacionales y la conduccion de la politica exterior ha hecho que durante 105 ultimos dos periodos del actual Canciller federal se haya designado como Vicecanciller al Ministro federal de exteriores en la persona de un diputado de la coalicion que gobierna. 2. Espana Espana adopta como forma de Estado y de Gobierno la Monarquia Constitucional Parlamentaria, y en este sentido, el Rey funge como el Jefe del Estado, simbolo

19 .... de su unidad y permanencia, arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones, asume la mas alta representaci6n del Estado Espariol en las relaciones internacionales. En tal caracter, el Rey acredita a los embajadores y otros representantes diplomaticos, asimismo corresponde al Rey manifestar el consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente por medio de tratados, de conformidad con la Constituci6n y las Leyes. Respecto del regimen de tratados internacionales, la propia Constituci6n del 78 establece un apartado especial en donde dispone 10siguiente: La Norma Fundamental establece la previa autorizaci6n de las Cortes Generales para la prestaci6n del consentimiento del Estado para obligarse por medio de tratados 0 convenios solamente en los siguientes casos: a) Tratados de caracter politico. b) Tratados 0 convenios de caracter militar c) Tratados 0 convenios que afecten a la integridad territorial del Estado 0 a los derechos y deberes fundamentales establecidos en ella propia Constituci6n. d) Tratados 0 convenios que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Publica. e) Tratados 0 convenios que supongan modificaci6n 0 derogaci6n de alguna Ley 0 exijan medidas legislativas para su ejecuci6n. Para los demas tratados 0 convenios, es decir, para aquellos que no correspondan a ninguno de los supuestos mencionados, existe la obligaci6n de informar inmediatamente al Congreso y al Senado de su conclusi6n. La Constituci6n espanola establece una figura especial para aquellos tratados en los que se atribuya a una organizaci6n 0 instituci6n internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constituci6n, pues dispone que mediante Ley organica se podra autorizar su celebraci6n. EI control por parte del Tribunal Constitucional en la celebraci6n de tratados es tambien una figura de relevante importancia en el sistema espanol, pues la Norma

20 .. Fundamental dispone que un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constituci6n exigira la previa revisi6n constitucional, pudiendo ser requerida al propio Tribunal la revisi6n por parte del Gobierno 0 cualquiera de las Camaras para que declare si existe 0 no esa contradicci6n. La conducci6n de la politica interior y exterior recae en el propio Gobierno y en consecuencia ejerce la funci6n ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constituci6n y las Leyes. Y como un mecanisme de control dentro del sistema parlamentario, el Gobierno del Estado espanol responde solidariamente en su gesti6n politica ante el Congreso de los Diputados. Como en todo sistema parlamentario, los controles para la conducci6n del Gobierno consisten en la cuesti6n de confianza y en la moci6n de censura, para ello podra el Presidente del Gobierno, previa deliberaci6n del Consejo de Ministros, puede plantear ante el Congreso de los Diputados la cuesti6n de confianza sobre su programa 0 sobre una declaraci6n de politica general y en este sentido la confianza se entendera otorgada cuando vote a favor de la misma, la mayoria simple de los Diputados. Por su parte, el Congreso de los Diputados puede exigir la responsabilidad politica del Gobierno mediante la adopci6n por mayoria absoluta de la moci6n de censura, la cual debera ser propuesta al menos por la decima parte de los Diputados, y habra de incluir un candidato a la Presidencia del Gobierno y votada hasta que transcurran cinco dias desde su presentaci6n. En los dos primeros dias de dicho plazo pod ran presentarse mociones alternativas. Si la moci6n de censura no fuere aprobada por el Congreso, sus signatarios no pod ran presentar otra durante el mismo periodo de sesiones. Las consecuencias en la activaci6n de dichos mecanismos son las siguientes: si el Congreso niega su confianza al Gobierno, este presentara su dimisi6n al Rey, procediendose a continuaci6n a la designaci6n de Presidente del Gobierno; si el Congreso adopta una moci6n de censura, el Gobierno presentara su dimisi6n al Rey y el candidato incluido en aquella se entendera investido de la confianza de la Camara.

21 .... Ahora bien, el Presidente del Gobierno podra, previa deliberaci6n del Consejo de Ministros, y bajo su exclusiva responsabilidad, podra proponer la disoluci6n del Congreso, del Senado 0 de las Cortes Generales, la que sera decretada por el Rey en el que se fijara la fecha de las elecciones. Una nota importante es la actividad de examen e investigaci6n que las Camaras y sus Comisiones realizan, al poder recabar a traves de los Presidentes de las Camaras 0 Comisiones, la informaci6n y ayuda que precisen del Gobierno y de sus Departamentos y de cualesquiera autoridades del Estado y de las Comunidades Aut6nomas, pudiendo reclamar la presencia de los miembros del Gobierno en las Camaras y sus Comisiones. Por su parte, los miembros del Gobierno tienen acceso alas sesiones de las Camaras y a sus Comisiones y la facultad de hacerse oir en elias, y podran solicitar que informen ante las mismas funcionarios de sus Departamentos. Estando sometidos el Gobierno y cada uno de sus miembros, alas interpelaciones y preguntas que se Ie formulen en las Camaras, dando lugar, cada interpelaci6n, a una moci6n en la que la Camara manifieste su posici6n. 3. Francia La Republica Francesa se organiza con un gobierno mixto que ha side denominado semipresidencial 0 semiparlamentario, en tanto que utiliza mecanismos e instituciones de ambos sistemas de gobierno. Asi, Francia esta representada en las relaciones internacionales y ante potencias extranjeras por el Presidente de la Republica en su caracter del jefe de Estado, y sera el quien acreditara a los embajadores y enviados extraordinarios ante las potencias extranjeras; asi mismo el Presidente de la Republica negociara y ratificara los tratados. EI Presidente debera ser inform ado de toda negociaci6n encaminada a la concertaci6n de un acuerdo internacional no sujeto a ratificaci6n. La Figura del jefe de gobierno recae en el primer ministro, quien es nombrado por el Presidente de la Republica y como tal determinara y dirigira la politica de la Naci6n y sera responsable ante el Parlamento.

22 .. La Constitucion establece que no pod ran ser ratificados ni aprobados sino en virtud de una ley, los tratados de paz, los tratados de comercio, los tratados 0 acuerdos relativos a la organizacion internacional, los que impliquen obligaciones financieras para la Hacienda Publica, los que modifiquen disposiciones de naturaleza legislativa, los relativos al estado de las personas y los que entrar'ien cesion, canje 0 accesion territorial. No surtiran efecto sino despues de haber side ratificados 0 aprobados. De 10 cual puede interpretarse que todos aquellos tratados que no versen sobre dichas materias pod ran ser ratificados libremente por el ejecutivo, pues la Norma Fundamental francesa no establece en sus normas la intervencion del Parlamento en la aprobacion de otro tipo de tratados. En Francia, la intervencion ex ante del Tribunal Constitucional es tam bien un mecanisme de control constitucional de relevante importancia para la adecuacion de los tratados internacionales a la Norma Fundamental, pudiendo ser requerido por el Presidente de la Republica, por el Primer Ministro, por el Presidente de cualquiera de las dos asambleas 0 por sesenta diputados 0 por sesenta senadores, si el Consejo Constitucional declara que un compromiso internacional contiene una clausula contra ria a la Constitucion, la autorizacion para ratificar 0 aprobar el referido compromiso internacional solo podra otorgarse previa revision de la Constitucion. Una vez debidamente ratificados 0 aprobados los tratados tendran, desde el momenta de su publicacion, una autoridad superior alas leyes, a reserva, para cada acuerdo 0 tratado, de su aplicacion por la otra parte. Jerarquia analoga a nuestro sistema juridico de acuerdo con la ultima tesis de la Suprema Corte de Justicia Mexicana EI sistema frances preve los mecanismos de control propios del parlamentarismo, pues el Primer Ministro, previa discusi6n del Consejo de Ministros, podra plantear ante la Asamblea Nacional la responsabilidad del Gobierno sobre su programa y eventualmente sobre una declaracion de politica general y la Asamblea Nacional juzgara la responsabilidad del Gobierno mediante la votacion de una mocion de censura en.ia que solo se consideraran los votos favorables a la mocion de censura, la cual solo podra ser aprobada por la mayoria de los miembros que componen la Asamblea Nacional.

23 ... Tambien, el Primer Ministro podra, previa discusi6n del Consejo de Ministros, plantear la responsabilidad del Gobierno ante la Asamblea Nacional sobre la votaci6n de un texto. En tal caso este texto se considerara aprobado, salvo si una moci6n de censura, presentada dentro de las veinticuatro horas siguientes, tuere aprobada. EI Primer Ministro estara tacultado para pedir al Senado la aprobaci6n de una declaraci6n de politica general. Las consecuencias para el Gobierno sera que cuando la Asamblea Nacional apruebe una moci6n de censura 0 cuando desapruebe el programa 0 una declaraci6n de politica general del Gobierno, el Primer Ministro debera presentar la dimisi6n del Gobierno al Presidente de la Republica. 4. Italia La Republica Italiana dispone en su Constituci6n de 1947 un sistema de gobierno parlamentario, en este sentido, la figura del jete de Estado recaera en el Presidente de la Republica quien sera elegido por el Parlamento en sesi6n comun de sus miembros y sera el Presidente de la Republica quien nombre al Presidente del Consejo de Ministros y, a propuesta de el, a 105Ministros. En este sentido, el Gobierno de la Republica se compone del Presidente del Consejo y de 105 Ministros, que constituyen conjuntamente el Consejo de Ministros. EI Presidente de la Republica como jete de Estado, acreditara y recibira a 105 representantes diplomaticos y ratificara 105 tratados internacionales, previa autorizacion de las Camaras, cuando sea necesaria. Por su parte, el Presidente del Consejo de Ministros dirigira la politica general del Gobierno y sera responsable de ella y mantendra la unidad de direcci6n politica y administrativa y promovera y coordinara la actividad de 105 Ministros, quienes seran responsables solid aria mente de 105 actos del Consejo de Ministros e individual mente de 105actos de su respectivo Departamento.

24 .... Respecto del control parlamentario en tratados internacionales, seran las Camaras quienes autorizaran mediante ley la ratificaci6n de 105tratados internacionales que sean de naturaleza politica 0 prevean arbitrajes 0 decisiones judiciales 0 lieven aparejadas modificaciones en el territorio 0 gravamenes para la hacienda 0 modificaciones de las leyes. Con 10que nuevamente encontramos que no todos 105 tratados 0 acuerdos internacionales estan sujetos a la aprobaci6n parlamentaria. La Norma Fundamental dispone que siempre se adoptara el procedimiento normal de examen y aprobacion directa por el Pleno (proceso legislativo) para las propuestas de autorizacion para ratificar tratados internacionales. Asimismo se establece que no se admitira el referendum para las leyes e autorizaci6n para ratificar tratados internacionales. Otro mecanisme de control 10encontramos en la posibilidad de que cada Camara puede acordar investigaciones sobre materias de inter,s publico, y para ello, puede nombrar entre sus componentes una Comision formada de tal modo que refleje la proporcion de 105diversos grupos. Estas comisiones de investigacion procederan alas indagaciones y a 105examenes con 105mismos poderes y con las mismas limitaciones que la autoridad judicial. Finalmente, en Italia funcionan tam bien 105controles clasicos del parlamentarismo del voto de confianza y la moci6n de censura. 5. EI sistema europeo comunitario EI estudio del sistema europeo sobre politica exterior cumple con dos fines que perseguimos en este estudio: tomar un modele de vanguardia que aun se encuentre en busqueda de las formas institucionales de acoplar 105 derechos nacionales en un orden juridico superior. La Uni6n Europea, para las materias de su competencia, aun se encuentra buscando las formulas correctas en que la formula democratica se cumpla cabalmente, para todos los Estados miembros pero sin que en ningun caso se pierda la legitimidad que 105mandatos populares han tenido en las Ultimas decadas.

25 EI mecanisme de la Uni6n Europea para contraer obligaciones con terceros paises 10ejerce, en primera instancia La Comisi6n Europea, 6rgano ejecutivo de la uni6n, es a titulo exclusivo la encargada de formular propuestas legislativas y politicas en materia de politica exterior. Su independencia favorece su capacidad para ejecutar sus decisiones politicas, actuar como guardiana de 105tratados y representar a la Uni6n Europea en las negociaciones internacionales. Sin embargo, como resultado de la necesidad de dejar libertad alas relaciones exteriores de 105 Estados miembros de la Uni6n, segun 10 dispuesto por el Tratado de la Uni6n Europea (TUE), la competencia externa de 105 Estados miembros no se ve afectada por la competencia de la Comunidad para cooperar y celebrar acuerdos con paises terceros y organizaciones internacionales. Hay materias en las que 105 Estados miembros han cedido su soberania exterior -como por ejemplo, las normas laborales, las migratorias- y otras en las que siguen teniendo facultad de celebrar tratados, como por ejemplo el aspecto de cooperaci6n cultural 0 academica. La comisi6n es como un ejecutivo sin control parlamentario ya que aun cuando existe un Parlamento Europeo este no controla 105actos que realiza la Comisi6n. Aun cuando la Comisi6n es el Ejecutivo en cuanto a la toma de decisiones es el Consejo de la Uni6n Europea quien celebra en nombre de la Uni6n 105Tratados Internacionales en nombre de la Comunidad, asi como 105 acuerdos internacionales entre esta y uno 0 mas Estados u organizaciones internacionales. Lo anterior responde a que es el mismo Consejo formado por representantes directos de 105 quince gobiernos de 105 Estados que componen actualmente la Uni6n, quienes, adem as, toman las decisiones de la Comisi6n, que es el 6rgano que tom a las decisiones necesarias para la elaboraci6n y la aplicaci6n de la Politica Exterior y de Seguridad Comun, sobre la base de las orientaciones generales que define el Consejo Europeo. La funci6n de la Comisi6n es ser la guardiana de 105 Tratados, vela por el cumplimiento del Derecho comunitario, conjuntamente con el Tribunal de Justicia. En terminos simples, la Comisi6n propone, el Parlamento dictamina, el Consejo de Ministros decide, y el Tribunal de Justicia sentencia.

26 La independencia de las instituciones es una contribucion de importancia para la transparencia en la formulacion de los objetivos estatales en politica exterior; es por tanto un elemento que promueve la democracia. Pero hay que tener en cuenta que la Union Europea es un complicado hibrido de instituciones en dinamica constante que tratan de crear una estructura parecida a una confederacion con muchos rasgos de una federacion, que se encuentra en constante evolucion, 10 que nos indica que en cuanto a politica exterior estan mas adelantados que los mismos Estados Unidos ya que su diseno institucional no ha sufrido grandes cambios desde la redaccion de su Constitucion. ESTUDIO COMPARADO SOBRE POLiTICA EXTERIOR COMO FACULTAD LEGISLATIVA DE CONTROL EN AMERICA 1. Estados Unidos de America EI modele estadounidense se caracteriza por ser un sistema presidencial en el cual el rasgo primordial es la marcada division y separacion de poderes. En este sistema el equilibrio entre poderes radica en que el presidente tenga 0 no una mayoria en el Congreso, 10que se traduce en un fortalecimiento que -en opinion de SARTORI- Ie da la costumbre de practicas consocietales 0 acuerdos bipartidistas en materia de politica exterior. En la constitucion americana, articulo II, seccion 2 se establece "el Presidente tendra el poder, por y con el consejo y consentimiento del Senado, de realizar tratados, con el voto aprobatorio de dos terceras partes de los senadores". EI constituyente americano otorgo al Senado una parte del Poder para la celebracion de tratados en concordancia con su voluntad de acotar el poder presidencial, dar al presidente el beneficio del consejo de los senadores, asi como salvaguardar la soberania de los estados miembros de la federacion, otorgando al efecto votos iguales a los estados miembros en el proceso de la creacion de un tratado internacional pues la clc\usula de supremacia constitucional coloca a los

27 tratados a la par de la Constituci6n y de las leyes federales. De hecho nuestro principio de supremacia constitucional y la disposici6n de aprobaci6n del Senado con el Ejecutivo en materia de tratados tienen su origen en la Constituci6n americana. En los Estados Unidos (EUA) la competencia para realizar la politica exterior es del Presidente en palabras de MANUELGARCiA PELAYO "mientras que para el Congreso, y especialmente el Senado, tiene la posibilidad de limitar y obstaculizar su ejercicio." Para entender la complejidad de la distribuci6n de facultades en materia de politica exterior en los EUA, primero hay que distinguir la diferencia que este sistema normativo da a los tratados y a los convenios ejecutivos. Los convenios ejecutivos 6 executive agreements, son un acuerdo negociado, iniciado y ratificado por el presidente sin la intervenci6n del Senado y vinculatorio para el Estado Americano. Los convenios deberian versar unicamente sobre las facultades que expresamente confiere la Constituci6n para el Presidente, sin embargo como varios tratadistas del Tema nos 10han hecho notar, los presidentes se toman la libertad de celebrar convenios cuyas implicaciones para el concierto de las naciones s610 pod ria ser considerado por estas como un tratado de suma relevancia. Asunto este que "ha tenido gran aceptaci6n en la practica por la fluidez que imprimen alas relaciones internacionales de los Estados Unidos." Sobre todo porque en teoria, para el derecho internacional publico no hay diferencia entre convenios y acuerdos. Pero ademas, dado el caso, de que el Senado Ie requiriera a la Suprema Corte la revisi6n de los actos del Presidente argumentando una extralimitaci6n de su poder y un incumplimiento de su mandato constitucional, tiene la opci6n de que ese acuerdo puede ser pasado como ley por la camara de representantes con mayoria simple y no por el tortuoso procedimiento senatorial y el dificil voto favorable de las tres cuartas partes de los senadores. Aun cuando para el derecho internacional no sea considerado un documento juridico internacional, por el procedimiento de su aprobaci6n.