CONVALIDACION DE TITULOS - Invulneración del convenio con Cuba al no incluirse el master en educación

Transcripción

1 HOMOLOGACION DE TITULOS - Derogación y recobro de vigencia del artículo 38 de la Ley 30 de 1992 / CONVALIDACION DE TITULO - Inexistencia de violación del artículo 64 del Decreto 2150 de 1995 por inexequibilidad Pues bien, el fundamento legal del acto acusado es el artículo 38, literal i) de la Ley 30 de 1992 "por la cual se organiza el Servicio Público de la Educación Superior", que otorga al ICFES la función de "homologar y convalidar títulos de estudios cursados en el exterior". La norma anterior, si bien es cierto que fue derogada por el artículo 2º de la Ley 72 de 1993, modificado por el artículo 64 del Decreto 2150 de 1995, que dispuso que "Para ejercer la profesión o la cátedra universitaria, no se requerirá homologar o convalidar el título de pregrado o posgrado otorgado por una institución de educación superior en el exterior, siempre que ésta tenga la aprobación del estado donde esté localizada. Se excluyen de lo anterior, las ciencias jurídicas y de la salud", también lo es que recuperó su vigencia con la sentencia C- 050 de 6 de febrero de 1997 de la Corte Constitucional, que declaró inexequibles los artículos que la habían derogado. En consecuencia, para junio de 1997, fecha en que la demandante inició su maestría en Cuba, a la luz del artículo 38, literal i) de la Ley 30 de 1992 era necesaria la convalidación de su título por parte del ICFES, lo que descarta la violación del artículo 64 del Decreto 2150 de 1995, pues éste desapareció del mundo jurídico. CONVALIDACION DE TITULOS - Legalidad del acto del ICFES que lo negó al no cursarse en el exterior / HOMOLOGACION DE TITULO - Invulneración del derecho a la igualdad Como ya se dijo, la función conferida al ICFES por el artículo 38, literal i) de la Ley 30 de 1992 y que interesa en esta oportunidad es la de "homologar y convalidar títulos de estudios cursados en el exterior", lo cual significa, teniendo en cuenta la definición que de "cursar" trae el Diccionario de la Real Academia, que le asistió razón a la demandada al negar la convalidación del título otorgado a la demandante por una universidad cubana, en cuanto en realidad sus estudios no fueron cursados en el exterior. En efecto, obra en el expediente la siguiente certificación: (...). Adicionalmente, esta Corporación observa que en la Resolución mediante la cual el ICFES negó a la demandante la convalidación de su título se hace referencia a que la Dirección de Extranjería, Unidad de Estadística del DAS respondió al ICFES que aquella ingresó y salio de Cuba únicamente entre el 18 de junio y el 16 de julio de 1997, lo que por demás no controvierte la actora, lo cual sumado a las certificaciones a las que se aludió en precedencia, no deja duda alguna de que no se dio cumplimiento al requisito legal previsto para la convalidación del título expedido por una universidad cubana. En consecuencia, la Sala concluye que la negativa de la demandada se encuentra ajustada a derecho en cuanto no violó las disposiciones citadas por la actora, pues respecto del artículo 13 de la Constitución Política, que consagra el derecho a la igualdad, de una parte, la demandante no demostró que a personas en igual situación que la suya les fue convalidado el título y, por el contrario, la Resolución 431 del 6 de abril del 2001 demuestra que a 59 personas más el ICFES también decidió negarles dicha convalidación. CONVALIDACION DE TITULOS - Invulneración del convenio con Cuba al no incluirse el master en educación En lo que se refiere al "Convenio de reconocimiento mutuo de estudios y títulos de educación superior entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Cuba" suscrito en La Habana el 4 de Mayo de 1994, basta a la Sala para desestimar su violación remitirse a su artículo 8º, que dispone: "Artículo 8º. Los títulos que corresponden a programas académicos diferentes a los mencionados en el presente Convenio podrán ser reconocidos con las observaciones de los requisitos contemplados en las disposiciones legales vigentes de cada Estado". Como quiera que dentro de los artículos que preceden al anteriormente transcrito no se incluyó el título de master en educación especial, es obvio que para ser reconocido debió cumplir con lo dispuesto en el artículo 31, literal i) de la Ley 30 de 1992, luego la violación del mencionado Convenio carece de prosperidad, como también la de las demás disposiciones citadas en la demanda. HOMOLOGACION DE TITULOS EN EDUCACION SUPERIOR - Requisito de autorización para

2 ofrecerlos en Colombia / CONVALIDACION DE TITULOS - En convenios requiere autorización nacional para dictarse en Colombia / EDUCACION SUPERIOR - Convalidación de títulos Sobre la exigencia contenida en el mencionado artículo 31, esta Corporación considera pertinente remitirse a lo sostenido por la Corte Constitucional[1] al estudiar la demanda de inexequibilidad de los artículos 2º de la Ley 72 de 1993 y 64 del Decreto 2150 de 1995, sentencia con la cual recobró vigencia el artículo 38, literal i) de la Ley 30 de 1992, fundamento legal de los actos acusados: "...Pero como al Estado Colombiano le es imposible ejercer la misma vigilancia sobre los centros de educación extranjeros, es perfectamente explicable que éste se reserve el derecho de homologar o reconocer los estudios parciales efectuados en una institución extranjera, y de aceptar los títulos extranjeros, a fin de reconocer la idoneidad de sus poseedores y otorgarles el mismo tratamiento concedido a las personas con similares títulos de origen nacional. Lo dicho ilustra suficientemente el motivo por el cual las autoridades colombianas deben homologar estudios parciales y convalidar los títulos de educación superior obtenidos en el exterior". De otra parte, debe tenerse en cuenta lo previsto en los artículos 10º, 12 y 21 de la Ley 30 de 1992: (...). Para la fecha de expedición de los actos acusados se encontraban vigentes los Decretos 1403 de 1993 "Por el cual se reglamenta la Ley 30 de 1992" y 837 de 1994 "Por el cual se establecen los requisitos para notificar e informar la creación y desarrollo de programas académicos de pregrado y de especialización de Educación Superior", normativa cuyos artículos 5º y 6º, respectivamente, son pertinentes al asunto sub exámine: (...). Examinados los anteriores preceptos la Sala considera que dado que la actora tomó la mayoría de los créditos de su maestría en Colombia y no en Cuba era necesario que el Ministerio de Educación Nacional autorizara a la Institución de Educación Superior de la Habana dictar tales asignaturas en el territorio nacional, previo el cumplimiento de los requisitos legales previstos para el efecto, pues de no ser así se burlaría la labor de inspección y vigilancia que constitucionalmente le corresponde al Estado sobre la educación, en cuanto de aceptarse que por el sólo hecho de ser extranjeras las instituciones de educación superior pueden implementar programas de maestría y doctorado en Colombia sin cumplimiento de requisito legal alguno, además de ser a todos luces absurdo, iría en contra de las instituciones superiores de carácter nacional, quienes para impartir, entre otros, programas de maestría, tienen que cumplir con los requisitos previstos en la legislación nacional. CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION PRIMERA Consejera ponente: MARTHA SOFIA SANZ TOBON Bogotá, D.C., cuatro (4) de septiembre del dos mil ocho (2008) Radicación número: Actor: ROSALBINA OTALORA ARIAS Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO PARA EL FOMENTO DE LA EDUCACION SUPERIOR - ICFES Referencia: APELACION SENTENCIA La Sección Primera procede a dictar sentencia de segunda instancia para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 18 de noviembre de 2004, proferida por la Sección Primera, Subsección A del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó las pretensiones de la demanda. I.- ANTECEDENTES

3 a.- El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda. ROSALBINA OTÁLORA ARIAS, por conducto de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., solicitó ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca la declaratoria de nulidad de la Resolución 212 de 19 de febrero de 2001, por la cual la Subdirectora de Monitoreo y Vigilancia del Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior-ICFES negó a la actora la convalidación del título de Maestría en Educación conferido por el Instituto Superior Pedagógico Enrique José Varona de Cuba; y de la Resolución 431 del 26 de abril del mismo año, que confirmó la primera de las citadas al resolver el recurso de reposición. Como consecuencia de la anterior nulidad y a titulo de restablecimiento del derecho, se declare que para todos los efectos legales el ICFES debe convalidar el título de Master en Educación Especial conferido a la demandante por el Instituto Superior Pedagógico Enrique José Varona; se condene al ICFES a indemnizar los perjuicios irrogados con la negativa, los cuales se traducen en el mayor valor que ella ha dejado de percibir por salarios, prestaciones sociales y demás derechos laborales, el cual deberá tomarse desde el 13 de diciembre de 1999, fecha en la cual debió quedar escalafonada en el grado 12 y percibir una asignación básica mensual de $1' , hasta el día en que una vez convalidado el título y efectuada nuevamente la solicitud de ascenso para tal grado del escalafón sea inscrita en él; y que dicho pago se realice incluyendo todos los aumentos producidos. b.- Los hechos de la demanda La parte actora expone como fundamento de su acción, los siguientes hechos: La demandante realizó estudios de educación superior en el Instituto Superior Pedagógico Enrique José Varona (Cuba) y cumplió con todos los requisitos académicos que dicha institución tenía establecidos para optar por el título de master en educación especial, razón por la cual le fue otorgado el 8 de julio de Menciona que la modalidad de estudios que ofreció el instituto se denominó de "tiempo compartido semipresencial", bajo las siguientes condiciones: a) un período de clases y orientaciones que se dictarían por profesores y tutores cubanos en Colombia; b) una estancia mínima de los estudiantes en Cuba de tres semanas; y c) un trabajo de investigación continuo desarrollado por el estudiante en Colombia sobre problemas educativos colombianos. Sostiene que lo anterior implicaba que el estudio lo adelantaría en Colombia y versaría sobre problemas educativos colombianos concretos y la soluciones para superarlos, y que se realizaría bajo los parámetros trazados por la universidad (que le fueron fijados en Cuba en junio de 1997), razón por la cual la mayoría del tiempo de la maestría debía ocurrir en Colombia en trabajo de campo. Anota que el trabajo de investigación lo adelantó la demandante efectivamente en Colombia desde julio de 1997 y hasta julio de 1999, fecha en que presentó y defendió ante la universidad su trabajo, denominado "UNA ALTERNATIVA METODOLÓGICA PARA EL DESARROLLO DE LA SOCIALIZACIÓN DE LOS NIÑOS DEL CURSO DE TRANSICIÓN DEL CENTRO EDUCATIVO DISTRITAL ALBORADA". El 7 de julio de 1999 la demandante realizó la predefensa y defensa de su tesis, la cual pasó el examen científico realizado por los jurados designados por la universidad, lo que condujo a que se le confiriera el título de master ya mencionado. Los gobiernos de Colombia y Cuba celebraron un convenio de reconocimiento mutuo de estudios y títulos de educación superior, el cual fue suscrito el 4 de mayo de 1994 y posteriormente aprobado por el Congreso de la República de Colombia mediante la Ley 421 del 13 de enero de 1998, declarada exequible por la Corte Constitucional (sentencia C-227 de 1998).

4 Mediante los actos acusados el ICFES negó la convalidación del título obtenido por la actora en Cuba y adujo como razón "el incumplimiento del presupuesto fundamental de adelantar estudios en el exterior", en cuanto consideró que la salidas que hizo la actora a Cuba no fueron suficientes para dar por satisfecho tal presupuesto. La actora ha venido prestando sus servicios como docente en el Centro Educativo Distrital Alborada; mediante Resolución del 12 de noviembre de 1999 la Junta Seccional del Escalafón Nacional ante Bogotá la inscribió en el grado once (11). En diciembre 13 del mismo año la actora solicitó ascenso al grado doce (12), con fundamento en el título de master y otros requisitos de tiempo de servicio, ascenso que fue denegado por la Junta de Escalafón mediante Resolución 339 del 19 de enero de 2001, por carencia de convalidación del referido título. Por Resolución de 27 de diciembre de 2001 la Junta de Escalafón la ascendió al grado 12 por cumplir con el requisito de tiempo trabajado. Menciona que si su título se hubiera convalidado habría alcanzado los grados de escalafón en las siguientes fechas: el grado 12 el 6 de diciembre de 1998; el grado 13 el 6 de junio de 1999; y el grado 14 el 6 de junio de Se refiere a que el propio Estado, por conducto de varios funcionarios del ICFES y del Comité Nacional de Doctorados y Maestrías CNDM, consideró la situación de quienes estaban estudiando ya en Cuba y a quienes ya se les había otorgado su título de maestría y resalta, entre otros, los siguientes documentos: - Comunicado de 12 de enero de 1999 de la Directora del ICFES a la representante del gobierno cubano del intercambio científico educacional en Colombia, por el cual le expresa que la presencia de estudiantes colombianos en el exterior por todo el tiempo de duración del programa de maestría no era una exigencia de la ley y que, de todas maneras, tal exigencia podría ser un requisito sólo para quienes tomaran cursos presenciales en la universidad del exterior, pero no para quienes lo hicieran en la modalidad semipresencial o a distancia. - Comunicado del 11 de enero de 2001 del Director de Educación Superior del Ministerio de Educación Nacional dirigido a la Junta Directiva de la ADE, en el cual se dijo: "ya está definido, con base en la normatividad vigente, el mecanismo para resolver caso por caso las solicitudes pendientes de convalidación y/o homologación. Igualmente existen criterios y procedimientos establecidos por las autoridades educativas de ambos países, que permiten, con el debido respeto por las normas vigentes en esta materia, dar solución coyuntural a situaciones irregulares de hechos. Tales acuerdos reposan en las respectivas Actas suscritas por las personas responsables de cada país, particularmente el Acta de junio 21 de 2000". Anota que el Ministerio de Educación Nacional, por conducto del coordinador asesorías jurídicas y asuntos generales y mediante oficio del 9 de octubre de 1996 dirigido al Director Nacional INCOLPE, expresó su criterio en el siguiente sentido: "El decreto 2150 de 1995, en su artículo 64 dispuso la supresión de la homologación o convalidación de títulos otorgados por instituciones de educación superior en el exterior; indicó que para ejercer la cátedra universitaria no se requerirá homologar o convalidar un título de pregrado o posgrado otorgados por una institución de educación superior en el exterior, siempre que ésta tenga la aprobación del Estado donde está localizada" Sostiene que en virtud de la anterior disposición la actora tenía la convicción de que sus estudios en Cuba tendrían pleno valor en Colombia y que ellos le podrían significar un ascenso en el escalafón por "mejoramiento académico". c.- Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación La parte actora considera que con la expedición de los actos acusados se violaron los artículos 1º, 2º, 4º,

5 6º, 13, 25, 26, inciso 1, 27, 29, 54, 67, 68, 69, 90, 100, 152 literal a), 153 y 189 numeral 21 de la Constitución Política; 36 del C.C.A.; y 64 del Decreto 2150 de 1995; y el Convenio de Reconocimiento Mutuo de Estudios y Títulos de Educación Superior celebrado con Cuba, por las razones que, en síntesis, se expresan a continuación: Los actos acusados violan los principios constitucionales de la igualdad, reserva de ley, derecho al trabajo, salario móvil, libre escogencia de profesión u oficio, garantía de la profesionalización y dignificación de la actividad docente, debido proceso, proporcionalidad, razonabilidad y seguridad jurídica. Lo anterior, por cuanto el principio de igualdad consiste en que no debe haber diferencia de trato por parte de la autoridad a los diferentes ciudadanos; la regla general en materia educativa es que deben ser reconocidos todos aquellos títulos que expidan las entidades educativas, sin discriminar si son nacionales o extranjeras, como tampoco las condiciones bajo las cuales se adelantaron los respectivos estudios y se cumplieron los diferentes requisitos académicos, salvo que el Estado, mediante una ley expedida por el Congreso de la República, haya establecido discriminaciones sometidas al cumplimiento de determinadas y prefijadas condiciones, las que, además, deben estar adecuadamente fundamentadas. Señala que en el caso de la demandante tal regla general no se aplicó, pues el ICFES la discriminó, perjudicándola, sin que existiera disposición jurídica alguna que hubiese establecido previamente las condiciones para tal discriminación, es decir, para no convalidar su estudio ni el título de master que le confirió la universidad cubana. Asegura que el trato dado por el ICFES a la demandante la discrimina injustificadamente frente a las personas que han cursado estudios a distancia o semipresénciales de maestría en las universidades colombianas, en cuanto aquellas únicamente han recibido y reciben clases los fines de semana y durante corto tiempo, bajo el entendido de que la mayor parte de su tiempo realizan en su residencia un trabajo de investigación que luego sustentan; a la actora le resultó más onerosa la maestría, pues tuvo que viajar al exterior, razón por la cual la decisión del ICFES de no convalidar su título vulneró el derecho a la igualdad. Anota que la violación del principio a la igualdad fue la consecuencia obligada de la violación por parte del ICFES del principio de la legalidad de las restricciones o discriminaciones que debe regir en estas materias; la autoridad no puede con sus actuaciones restringir un derecho fundamental como el de la educación, que a su vez tiene implicaciones en los derechos fundamentales al trabajo y a la remuneración móvil, sin que tales restricciones previamente estén establecidas en la Constitución o la ley. Pone de presente que el canon constitucional 152 establece la denominada reserva de ley de intervención en los derechos fundamentales; y que en virtud de este precepto solamente el Congreso de la República mediante una ley estatutaria tiene la potestad jurídica de restringir los derechos y deberes fundamentales, tales como la educación, el trabajo y el debido proceso. Considera que mediante su negativa el ICFES violó la reserva de la ley estatutaria, pues sometió la convalidación a la circunstancia de haber tenido que pasar en el exterior un lapso igual a la duración del programa de formación por el que optó la actora, imposición que constituye una restricción a los derechos fundamentales antes citados. Sostiene que el derecho a la educación resultó vulnerado por el ICFES al no convalidar el título de master en educación, pues tal derecho se materializa en un título académico que es el resultado del proceso educativo surtido y que es por tanto parte integrante de tal derecho; el hecho de no convalidarse el título obtenido priva a su titular del reconocimiento social y de la posibilidad de ejercer su profesión u oficio en el nivel para el cual se formó. A su juicio, el derecho al trabajo también resultó afectado, en cuanto la demandante no podrá trabajar como profesional de la educación en aquellas tareas y entidades que exigen título de master en educación; la carencia del reconocimiento oficial en Colombia del título obtenido por la actora le impide competir frente a otros posibles candidatos a empleos públicos y privados que poseen título de master o

6 títulos de especialistas en la disciplina, porque tal título es condición para presentarse a concurso o para admisión o ascenso. La funcionaria del ICFES que profirió las resoluciones acusadas no actuó de manera razonable ni proporcionada al negar la convalidación del título; también se observa falta de proporcionalidad de la decisión cuando la valoración de la calidad académica obtenida por la demandante se la hace depender del número de días que permaneció en territorio cubano, cuando lo razonable es condicionar la convalidación de títulos del extranjero al cumplimento de todos los requisitos legales y de las exigencias impuestas por las universidades reconocidas en cada país. Al decir de la demandante, la decisión del ICFES que se acusa viola el tratado suscrito con Cuba, ya que desconoce y hace nugatorias las finalidades manifiestas en la exposición de motivos de la ley aprobatoria del convenio. Por último, señala que el ICFES no tuvo en cuenta lo dispuesto por el artículo 64 del Decreto 2150 de 1995, que suprimió el requisito de la homologación o convalidación de títulos otorgados por universidades extranjeras, pues dicha institución debió manifestar que el título de la actora obtenido en Cuba producía todos sus efectos legales en Colombia sin necesidad de homologarlo o convalidarlo, para que de esta manera las autoridades de escalafón le dieran pleno valor para efectos del ascenso. d.- Las razones de la defensa Se refiere a que el artículo 26 de la Constitución Política establece que toda persona es libre de escoger profesión u oficio; que la ley podrá exigir títulos de idoneidad; que las autoridades competentes inspeccionarán y vigilarán el ejercicio de las profesiones; y que en consonancia con lo anterior la Ley 30 de 1992 prevé que la educación superior es un servicio público cultural inherente a la finalidad del Estado y la Constitución Política en sus artículos 67 y 189, numerales 21, 22 y 26 dispone que la inspección y vigilancia de la enseñanza corresponden al Presidente de la Republica y que la función de homologar y convalidar títulos de estudios cursados en el exterior corresponde al ICFES. Menciona que en la citada ley el título se define como el reconocimiento expreso de carácter académico otorgado a una persona natural a la culminación de un programa, por haber adquirido un saber determinado en una institución de educación superior; que existe una íntima relación entre la regulación legal de los títulos y la necesidad social de contar con una certificación académica sobre la idoneidad de sus titulares; y que la Corte Constitucional ha destacado la importancia del título en los siguientes términos[2]: "A juicio de la Corte, la exigencia a los profesionales de los respectivos títulos académicos de idoneidad, no es una simple facultad sino una verdadera obligación. Por qué? Porque dejando de lado la exégesis aislada de una norma, la interpretación sistemática de la Constitución así lo indica. En efecto, si conforme al artículo 2º de la Carta, uno de los fines esenciales del Estado es garantizar la efectividad de los derechos; y si las autoridades están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, no sólo en su vida sino también en su 'honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades', aspectos que exceden el campo de la abogacía y de las ciencias de la salud, no se concibe cómo la ausencia mínima de acreditar la idoneidad profesional con títulos académicos contribuya a proteger los derechos de la comunidad, si resulta, que los usuarios de los servicios, por no ser expertos, están, en la mayoría de los casos, en absoluta imposibilidad de juzgar sobre la real capacidad de los profesionales que los atienden". La Corte Constitucional también ha sostenido que como al Estado Colombiano le queda imposible ejercer la misma vigilancia sobre los centros de educación extranjeros es perfectamente explicable que se reserve el derecho de homologar o reconocer los estudios parciales efectuados en una institución extranjera y de aceptar los títulos extranjeros, a fin de reconocer la idoneidad de sus poseedores y otorgarles el mismo tratamiento concebido a las personas con similares títulos de origen nacional. Concluye que en el presente caso la autoridad respectiva, en forma motivada, decidió no convalidar en

7 Colombia el título de master de la demandante por razones fácticas y jurídicas explicadas suficientemente en los correspondientes actos administrativos, los cuales tienen territorialmente efectos y cobijan el ámbito de la soberanía nacional, sin perjuicio de que en otras latitudes el título pueda considerarse válido. II.- LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal denegó las pretensiones de la demanda y precisó, antes de analizar el asunto, que pese a que la demandante citó como violados un gran número de artículos de la Constitución Política centrará su estudio alrededor del presunto desconocimiento de los cánones constitucionales 13, 25 y 67 que se refieren al derecho a la igualdad, al trabajo y a la educación, respecto de los cuales aquella sí emitió el concepto de violación. Considera el a quo que la negativa del ICFES contenida en los actos causados no discriminó a la actora por su corta permanencia en Cuba y frente a estudiantes o profesionales que se encontraban en su misma situación, pues lo cierto es que tal determinación cobijó a otras 62 personas y su fundamento fue el no haber acreditado que aquella cursó estudios correspondientes a un programa de postgrado a nivel de maestría, puesto que del acervo probatorio se desprende que durante el tiempo correspondiente a sus estudios estuvo en Cuba 21 días "los cuales coinciden con la etapa final de sus estudios", lapso durante el cual en el CELAEE, donde cursó sus estudios, defendió su trabajo de tesis. Sostiene que para que pudiera haber quebrantamiento del derecho a la igualdad la demandante debió demostrar que a otros estudiantes que cursaron en el CELAEE la maestría en educación especial y que fueron titulados por el Instituto Superior Pedagógico Enrique José Varona de ese país el ICFES les convalidó el respectivo título, lo que en el plenario no está acreditado. Se refiere a que la Corte Constitucional al conocer de la demanda de inconstitucionalidad de los artículos 2º de la Ley 72 de 1993 y 64 del Decreto 2150 de 1995, derogatorios del literal i) del artículo 38 de la Ley 30 de 1992, soporte legal de la aludida convalidación, reconoció que la exigencia de convalidar los títulos obtenidos en el exterior no afecta el derecho a la igualdad[3]. En efecto, al dejar vigente la última norma de las citadas y declarar la inexequibilidad de las dos primeras, la Corte sostuvo: "Esta disposición es violatoria del principio de igualdad contenido en el citado inciso del artículo 13 de la Carta, porque, sin una clara justificación, permite que personas con preparación inferior a las impartidas en las universidades colombianas puedan, por el simple hecho de exhibir un título expedido por un centro educativo extranjero, ejercer su profesión en nuestro país, en igualdad de condiciones con los profesionales formados en Colombia. "Para la Corte, de cara a la necesidad de garantizar la idoneidad de los profesionales titulados en el extranjero, y frente al respeto que se debe a lo dispuesto por el artículo 13 (derecho a la igualdad) de la Constitución, la diferencia anotada es irrelevante porque, como lo señala el Ministerio Público, la sola existencia de convenios culturales no es aval suficiente 'de la igualdad'". En cuanto al planteamiento de la actora, en el sentido de que la decisión del ICFES ha desconocido su derecho al trabajo dado que la Junta Seccional de Escalafón de Bogotá le negó el ascenso al grado 12, el Tribunal observa que el acto que vulneraría directamente ese derechos sería la Resolución 339 de 19 de enero de 2001 proferida por dicha Junta, que le negó tal ascenso, acto no demandado y de cuya nulidad podría eventualmente derivarse la indemnización de perjuicios solicitada. Frente al derecho a la educación el sentenciador de primera instancia tampoco encuentra en el plenario la prueba de que haya sido violado con la negativa del ICFES, pues ésta tuvo respaldo legal en el literal i) del artículo 38 de la Ley 30 de 1992, según el cual es función de la mencionada entidad "homologar y convalidar títulos de estudios cursados en el exterior" (función que hoy corresponde al Ministerio de Educación Nacional según el artículo 2º numeral 2-19 del Decreto 2230 de 2003), cuya constitucionalidad fue avalada por la Corte Constitucional en sentencia C-050 de 1997.

8 Por último, sostiene que a la luz de los argumentos expuestos puede afirmarse que al dictar los actos acusados el ICFES no desconoció la finalidad prevista en el "Convenio de Reconocimiento Mutuo de Estudios y Títulos de Educación Superior entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Cuba" suscrito el 4 de mayo de 1994 en la Habana y aprobado mediante Ley 421 de 1998, consistente en "desarrollar las relaciones amistosas entre los pueblos de ambos países y colaborar en la esfera de la educación, la ciencia y la cultura", puesto que el artículo 8º de este convenio estipula que títulos correspondientes a programas académicos en él no mencionados como no lo fue el de Maestría en Educación Especial "podrán ser reconocidos con las observaciones de los requisitos contemplados en las disposiciones legales vigentes de cada Estado", para el caso, los contenidos en el literal i) del artículo 38 de la Ley 30 de III.- EL RECURSO DE APELACIÓN A juicio de la recurrente, tanto el ICFES como el Tribunal realizaron inadecuadamente el juicio de idoneidad requerido para juzgar la validez del título académico obtenido por la actora. Lo anterior, porque el ICFES no cumplió realmente la función de inspección y vigilancia que la ley le otorga; no realizó las actividades de verificación acerca de la calidad de los estudios que adelantó la demandante en Cuba, como tampoco la calidad de la formación que ella obtuvo de su experiencia educativa; y se movió en el simple terreno de unas suposiciones que ha debido someter a prueba para lograr la convicción acerca del estado real de idoneidad de la beneficiaria del título. Considera la demandante que la única razón que soporta la decisión de no convalidar el título de master a ella otorgado fue el hecho de su corta permanencia en el territorio cubano, es decir, la brevedad de la actividad presencial de la estudiante en las aulas. Sostiene que la formación teórica no depende tanto de la duración de la actividad presencial, cuanto de la calidad del trabajo que se realice en el tiempo a ella dedicado. Menciona que el ICFES debió analizar aspectos tales como cantidad, calidad, vigencia y pertinencia de la teoría pedagógica que en él se consigna y que obra como marco teórico de su proyecto de investigación; la suficiencia cualitativa y cuantitativa de la bibliografía utilizada; así como la calidad del proceso investigativo; y que debió evaluar el desempeño efectivo en la institución en la cual labora la actora, conversar con ella acerca del estudio realizado, del conocimiento adquirido, entrevistarla personalmente, etc. Añade que entre las actividades que debió llevar a cabo el ICFES estaba la de verificar la calidad de la formación que obtuvo la estudiante y las relacionadas con la entidad universitaria en la cual cursó sus estudios, esto es, si el plan de estudios que siguió era el que correspondía a esa universidad extranjera; si el trabajo de grado se adelantó mediante los procedimientos señalados por la institución educativa; si el título obtenido corresponde al ofrecido por la misma; y si la solicitante de la convalidación desarrolló las competencias científicas y profesionales, habilidades y destrezas requeridas para su desempeño como profesional de la educación al nivel de la maestría cursada. El ICFES ha debido indagar acerca de la cantidad y calidad de conocimientos adquiridos y la calidad del trabajo de grado y no tan sólo, como lo hizo, en la duración del trabajo presencial en Cuba; de igual manera, debió fijar su atención en la cantidad de tiempo dedicado al trabajo de campo de investigación, que fue el lapso comprendido entre su viaje inicial a Cuba y la fecha de la presentación y sustentación de su trabajo de grado, correspondiente a dos años. No comparte la apelante la afirmación del fallador de primera instancia de que la decisión del ICFES tuvo respaldo legal en la Ley 30 de 1992, pues, a su juicio, no puede tener respaldo alguno una determinación adoptada sin más análisis que el tiempo de trabajo presencial que cumplió la demandante en Cuba, cuando existían tantas otras variables que debieron ser objeto de estudio para fundamentar la convalidación y, por tanto, la decisión acusada no resultó ni razonable ni proporcionada, como lo ordena

9 el artículo 36 del C.C.A. Señala que es equivocada la apreciación del Tribunal respecto de que el derecho al trabajo de la actora fue vulnerado por la Resolución 339 del 19 de enero de 2001 proferida por la Junta de Escalafón, pues es obvio que dicha Junta no podía otorgar el ascenso si el título no estaba convalidado, es decir, que la transgresión se radica en el ICFES. Se refiere a que en Colombia no existe disposición alguna de rango legal que establezca indicadores de calidad para ser tenidos en cuenta en procesos de convalidación de títulos, como tampoco que ordene rechazar un título porque el trabajo presencial en la sede de la universidad sea corto. A su juicio, aún admitiendo, en gracia de discusión, que los estándares de calidad están predefinidos en la ley o por la comunidad científica, en su caso el ICFES no estaba en condiciones de predicar su idoneidad, porque el juicio comparativo resultó infundado, arbitrario y violatorio de las normas en las cuales ha debido fundarse y, por ello, los actos acusados deben ser anulados. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El señor Procurador Delegado ante esta Corporación no rindió concepto. V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA El contenido de la Resolución 212 del 19 de febrero de 2001 "por la cual se resuelve una solicitud de convalidación a ROSALBINA OTALORA ARIAS", proferida por la Subdirección de Monitoreo del ICFES es el siguiente: "Que por mandato legal la función del ICFES se contrae a la convalidación de títulos por estudios acreditados en el exterior, cual lo dispone el artículo 38, literal i) de la Ley 30 de 1992, reiterado en su contenido esencial por el Decreto 2662 de "Que de acuerdo con dichas disposiciones, dentro de las diligencias legales adelantadas para obtener la certeza requerida por la ley en el sentido de que los estudios hayan sido cursados en territorio extranjero, esta Subdirección solicitó información sobre su tiempo de permanencia en Cuba a la Dirección de Extranjería del DAS. "Que con reporte de fecha 2 de febrero de 2001 la Dirección de Extranjería, Unidad de Estadística del DAS, respondió al ICFES dando cuenta de sólo una salida de la solicitante a Cuba: entre el 18 de junio y el 16 de julio de Todo lo cual evidencia el incumplimiento del presupuesto fundamental de adelantar los estudios en el exterior. "Que la certificación contenida en el reporte es prueba concluyente de que los estudios no se adelantaron en el exterior como lo ordena la ley. Y por consiguiente la solicitud de convalidación en referencia, con arreglo a la anteriores consideraciones, no reúne los requisitos legales y resulta improcedente a todas luces". "Por lo anterior, "RESUELVE: "ARTÍCULO PRIMERO.- NO CONVALIDAR para todos los efectos en Colombia, el título de MASTER EN EDUCACIÓN ESPECIAL expedido el 8 de julio de 1999 por el INSTITUTO SUPERIOR PEDAGÓGICO 'ENRIQUE JOSÉ VARONA', la Habana, Cuba, a ROSALBINA OTALORA ARIAS, ciudadana colombiana...". A su turno, la Resolución 431 del 6 de abril de 2001, mediante la cual se resolvió, entre otros 59 recursos

10 de reposición, el de la demandante, se sostuvo: "Adicionalmente, debe señalarse que tanto los programas semipresenciales como los programas a distancia, contienen un elemento presencial en el que los tutores y docentes orientan el trabajo y la autoformación del estudiante. Este módulo presencial no puede limitarse a unas semanas al final del curso, pues no habría tal acompañamiento, sino que debe realizarse de manera periódica a lo largo del mismo. Por las razones expuestas, el argumento será descartado. "... "Por otra parte, los recurrentes confunden la función de convalidación de títulos radicada en cabeza del ICFES con la de exigir títulos de idoneidad, radicada en cabeza del legislador. La primera es básicamente un trámite administrativo dirigido a dotar a los títulos correspondientes a estudios cursados en el exterior de las formalidades necesarias con el fin de emplearlos para efectos académicos y laborales; mientras que la segunda se contrae a la exigencia de estudios o capacitación calificados (que usualmente se acreditan con el título) para poder ejercer determinadas profesiones u oficios. Por lo anterior, el argumento está llamado a no prosperar. "... "Como se ha demostrado anteriormente, la decisión de no convalidar no carece de fundamento jurídico sino que es un desarrollo armónico de lo dispuesto en la normatividad vigente. La libertad de escoger profesión y oficio encuentra límite en la facultad legislativa de reglamentar las profesiones. "... "La convalidación no constituye una exigencia adicional, toda vez que está prevista tanto en la normatividad vigente y la misma Corte Constitucional ha señalado que corresponde a este Instituto dicha responsabilidad. "..." Pues bien, el fundamento legal del acto acusado es el artículo 38, literal i) de la Ley 30 de 1992 "por la cual se organiza el Servicio Público de la Educación Superior", que otorga al ICFES la función de "homologar y convalidar títulos de estudios cursados en el exterior". La norma anterior, si bien es cierto que fue derogada por el artículo 2º de la Ley 72 de 1993, modificado por el artículo 64 del Decreto 2150 de 1995, que dispuso que "Para ejercer la profesión o la cátedra universitaria, no se requerirá homologar o convalidar el título de pregrado o posgrado otorgado por una institución de educación superior en el exterior, siempre que ésta tenga la aprobación del estado donde esté localizada. Se excluyen de lo anterior, las ciencias jurídicas y de la salud", también lo es que recuperó su vigencia con la sentencia C-050 de 6 de febrero de 1997 de la Corte Constitucional, que declaró inexequibles los artículos que la habían derogado. En consecuencia, para junio de 1997, fecha en que la demandante inició su maestría en Cuba, a la luz del artículo 38, literal i) de la Ley 30 de 1992 era necesaria la convalidación de su título por parte del ICFES, lo que descarta la violación del artículo 64 del Decreto 2150 de 1995, pues éste desapareció del mundo jurídico. Ahora bien, el Diccionario de la Lengua Española trae las siguientes acepciones, aplicables al asunto examinado, de lo que se entiende por "cursar" "convalidar" y "homologar", así: "Cursar Estudiar una materia, asistiendo a las explicaciones del profesor, en una universidad o en cualquier otro establecimiento de enseñanza". "Convalidar. Dar validez académica en un país, institución, facultad, sección, etc. a estudios

11 aprobados en otro país, institución, etc.". "Homologar. Equiparar, poner en relación de igualdad o semejanza dos cosas. Contrastar una autoridad oficial el cumplimiento de determinadas especificaciones o características de un objeto o una acción". Como ya se dijo, la función conferida al ICFES por el artículo 38, literal i) de la Ley 30 de 1992 y que interesa en esta oportunidad es la de "homologar y convalidar títulos de estudios cursados en el exterior", lo cual significa, teniendo en cuenta la definición que de "cursar" trae el Diccionario de la Real Academia, que le asistió razón a la demandada al negar la convalidación del título otorgado a la demandante por una universidad cubana, en cuanto en realidad sus estudios no fueron cursados en el exterior. En efecto, obra en el expediente[4] la siguiente certificación: "EL CENTRO DE REFERENCIA LATINOAMERICANO PARA LA EDUCACIÓN ESPECIAL (CELAEE) "CERTIFICA "Que según constancias que obran en el archivo de esta institución académica el (la) alumno (a) ROSALBINA OTALORA ARIAS C.C DE BOGOTÁ cursó y aprobó las materias correspondientes a la Maestría en Educación Especial, habiendo obtenido los siguientes resultados: "ASIGNATURA "MÓDULO I "Problemas Contemporáneos de la Educación Especial... "Fundamentos Psicológicos y Pedagógicos Generales... "Metodología de la Investigación I... "MÓDULO II "Evaluación y Diagnóstico... "Desviaciones en el Aprendizaje... "Retraso Mental... "Desviaciones del Lenguaje... "Desviaciones de la Audición... "Desviaciones de la Visión... "Desviaciones Físico-motoras... "Desviaciones Afectivo-conductuales... "Taller de Metodología de la Investigación I... "MÓDULO III "Didáctica Especial I...

12 "Didáctica Especial II... "Didáctica Especial III... "MÓDULO IV "Psicoterapia Escolar... "La Familia y la Comunidad del Discapacitado "Taller de Metodología de la Investigación II...". De igual manera, en el expediente se encuentran los certificados expedidos también por el CELAEE[5] y los cuales dan cuenta de que la actora aprobó en Bogotá las asignaturas "DESVIACIONES AFECTIVO CONDUCTUALES", "PRESENCIAL DE LA MAESTRÍA EN EDUCACIÓN ESPECIAL CON ENFÁSIS EN PROBLEMAS DE APRENDIZAJE", "II ENCUENTRO PRESENCIAL DE LA MAESTRÍA EN EDUCACIÓN ESPECIAL CON ENFÁSIS EN LA ATENCIÓN A NIÑOS CON DIFICULTADES EN EL APRENDIZAJE", "DESVIACIONES FÍSICO MOTORAS" y "EVALUACIÓN Y DIAGNÓSTICO" y que aprobó en la Habana (Cuba) solamente las asignaturas "DESVIACIONES DE LA AUDICIÓN" y "METODOLOGÍA DE LA INVESTIGACIÓN I PROBLEMAS CONTEMPORÁNEOS", sin que respecto, por ejemplo, de las asignaturas Retraso Mental, Desviaciones del Lenguaje, Desviaciones de la Audición, Desviaciones de la Visión, Desviaciones Afectivo-Conductuales, Didáctica Especial I, II y III, Psicoterapia Escolar, La Familia y la Comunidad del Discapacitado, etc. figuren los certificados en los cuales se diga si fueron aprobadas en Bogotá o en La Habana (Cuba), de suerte que la Sala pudiera establecer qué porcentaje de tales asignaturas fueron en realidad cursadas en el exterior. Adicionalmente, esta Corporación observa que en la Resolución mediante la cual el ICFES negó a la demandante la convalidación de su título se hace referencia a que la Dirección de Extranjería, Unidad de Estadística del DAS respondió al ICFES que aquella ingresó y salio de Cuba únicamente entre el 18 de junio y el 16 de julio de 1997, lo que por demás no controvierte la actora, lo cual sumado a las certificaciones a las que se aludió en precedencia, no deja duda alguna de que no se dio cumplimiento al requisito legal previsto para la convalidación del título expedido por una universidad cubana. En consecuencia, la Sala concluye que la negativa de la demandada se encuentra ajustada a derecho en cuanto no violó las disposiciones citadas por la actora, pues respecto del artículo 13 de la Constitución Política, que consagra el derecho a la igualdad, de una parte, la demandante no demostró que a personas en igual situación que la suya les fue convalidado el título y, por el contrario, la Resolución 431 del 6 de abril del 2001 demuestra que a 59 personas más el ICFES también decidió negarles dicha convalidación y, de otra parte, tampoco demostró que fue discriminada frente a las personas que cursaron estudios a distancia o semipresénciales de maestría en las universidades colombianas, cuya situación de todas maneras no es la misma que la de la actora, cuestión que le correspondía, además de que la mayor onerosidad que le endilga a la maestría aprobada en Cuba frente a las ofrecidas en Colombia es un elemento totalmente irrelevante y, por tanto, nada determinante para la convalidación del título. Tampoco encuentra prosperidad la presunta violación del derecho al trabajo, pues para la Sala es evidente que sólo en el evento de que la demandante hubiera demostrado que fue ilegal la decisión del ICFES de negar la convalidación de su título podría predicarse aquella, cuestión que no hizo, pues es lógico que si el título de magíster es necesario para ascender en el escalafón de docentes, aquella debió obtenerlo de conformidad con la normativa nacional vigente, es decir, cursando sus estudios en el exterior. En lo que se refiere al "Convenio de reconocimiento mutuo de estudios y títulos de educación superior entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de la República de Cuba" suscrito en La Habana el 4 de Mayo de 1994, basta a la Sala para desestimar su violación remitirse a su artículo 8º, que dispone:

13 "Artículo 8º. Los títulos que corresponden a programas académicos diferentes a los mencionados en el presente Convenio podrán ser reconocidos con las observaciones de los requisitos contemplados en las disposiciones legales vigentes de cada Estado". Como quiera que dentro de los artículos que preceden al anteriormente transcrito no se incluyó el título de master en educación especial, es obvio que para ser reconocido debió cumplir con lo dispuesto en el artículo 31, literal i) de la Ley 30 de 1992, luego la violación del mencionado Convenio carece de prosperidad, como también la de las demás disposiciones citadas en la demanda. Sobre la exigencia contenida en el mencionado artículo 31, esta Corporación considera pertinente remitirse a lo sostenido por la Corte Constitucional[6] al estudiar la demanda de inexequibilidad de los artículos 2º de la Ley 72 de 1993 y 64 del Decreto 2150 de 1995, sentencia con la cual recobró vigencia el artículo 38, literal i) de la Ley 30 de 1992, fundamento legal de los actos acusados: "...Pero como al Estado Colombiano le es imposible ejercer la misma vigilancia sobre los centrosde otra parte, debe tener de educación extranjeros, es perfectamente explicable que éste se reserve el derecho de1992: homologar o reconocer los estudios parciales efectuados en una institución extranjera, y de aceptar los títulos extranjeros, a fin de reconocer la idoneidad de sus poseedores y otorgarles el mismo tratamiento concedido a las personas con similares títulos de origen nacional. Lo dicho ilustra suficientemente el motivo por el cual las autoridades colombianas deben homologar estudios parciales y convalidar los títulos de educación superior obtenidos en el exterior".