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1 Id Cendoj: Órgano: Tribunal Supremo. Sala de lo Contencioso Sede: Madrid Sección: 7 Nº de Recurso: 9806/2004 Nº de Resolución: Procedimiento: RECURSO CASACIÓN Ponente: JOSE DIAZ DELGADO Tipo de Resolución: Sentencia Voces: x RELACIÓN DE PUESTOS DE TRABAJO x x CUERPO (FUNCIONARIOS) x Resumen: Ingenieros Técnicos. La titulación y las atribuciones profesionales idóneas para ocupar un puesto no comporta la reserva a determinados cuerpos. SENTENCIA En la Villa de Madrid, a dieciséis de marzo de dos mil nueve Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 9806/2004 interpuesto por la Procuradora Doña MARIA DEL CARMEN GIMÉNEZ CARDONA, en representación del COLEGIO OFICIAL DE INGENIEROS TÉCNICOS FORESTALES, contra la sentencia dictada el 24 de junio de 2004, por la Sección segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, recaída en el recurso nº 426/2001, sobre Relación de Puestos de Trabajo de la Consejería de Medio Ambiente de la Comunidad Autónoma Valenciana. Ha sido parte recurrida la Comunidad Autónoma Valenciana, representada por la Letrado de sus servicios jurídicos, y el COLEGIO OFICIAL DE INGENIEROS TÉCNICOS AGRICOLAS Y PERITOS AGRICOLAS DE LEVANTE, representado por la Procuradora DOÑA ROSINA MONTES AGUSTI. ANTECEDENTES DE HECHO PRIMERO.- La Sentencia recurrida dispone en su parte dispositiva lo siguiente: " Fallamos: 1) Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Colegio de Ingenieros Técnicos Forestales contra Resolución de 3 de octubre de del Director General de Función Pública por la que se aprueban las relaciones de puestos de trabajo de la administración al servicio del Consell de la Generalitat Valenciana (DOGV número de 16 de octubre de 2.000); 2) Declarar contraria a Derecho y, en consecuencia, anular y dejar sin efecto la Relación de Puestos de Trabajo de la Conselleria de Medio Ambiente en el extremo en que establece como requisito de acceso al puesto de trabajo número (Técnico Medio de Gestión Forestal) estar en posesión del Título de Ingeniero Técnico Industrial (Especialidad Química); 3) Desestimar el resto de las pretensiones de la parte actora; y 4) No efectuar expresa imposición de costa s". SEGUNDO.- Contra dicha Sentencia ha interpuesto recurso de casación la Procuradora Doña MARIA DEL CARMEN GIMÉNEZ CARDONA, en representación del COLEGIO DE INGENIEROS TÉCNICOS FORESTALES. En el escrito de interposición, presentado el 7 de diciembre de 2004, en el Registro General de este Tribunal Supremo, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala que: 1

2 "(...) lo admita y en su virtud acuerde casarla y declarar la ilegalidad de la Resolución de 3 de octubre de 2000, del Director General de la Función Pública por la que se aprueba la Relación de Puestos de Trabajo de la Consejería de Medio Ambiente, en cuanto a los puestos número 2764 y 8987, por ser puestos que deben ser reservados exclusivamente a la titulación de Ingeniero Técnico Forestal". TERCERO.- Admitido a trámite el recurso, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos.evacuando el traslado conferido, la Letrada de la Generalitat Valenciana, presentó escrito, el 30 de junio de 2005, en el que interesó Sentencia por la que se desestime este recurso y se confirme la recurrida. Por el COLEGIO OFICIAL DE INGENIEROS TÉCNICOS AGRICOLAS Y PERITOS AGRICOLAS DE LEVANTE, representado por la Procuradora DOÑA ROSINA MONTES AGUSTI, se formalizó la oposición al presente recurso por escrito que tuvo entrada en fecha 5 de julio de 2006, en el que tras exponer cuantos fundamentos jurídicos tuvo por conveniente, termino solicitando se desestimara el presente recurso. CUARTO.- Se señaló para votación y fallo el día 4 de marzo de 2009, en que han tenido lugar. Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. JOSÉ DÍAZ DELGADO, FUNDAMENTOS DE DERECHO PRIMERO.- El recurso de casación impugna la sentencia recurrida en tanto la Relación de Puestos de Trabajo impugnada, preveía la posibilidad de que los puestos de trabajo número 2764 y 8987 fueran cubiertos por Ingenieros Técnicos Agrícolas. En concreto la sentencia recurrida recoge las previsiones previstas en la citada Relación de Puestos de Trabajo para dichas plazas en los siguientes términos: "Puesto número 2764: Ingeniero Técnico - Tomar datos, calcular, ejecutar planes y proyectos de obras de conservación, protección y restauración de recursos naturales. Puesto número 8987: Ingeniero Técnico - Apoyar a los técnicos superiores de la sección forestal - Redactar proyectos técnicos - Dirigir y coordinar bajo la supervisión del jefe de brigada las tareas de los agentes medioambientales y del personal de las brigadas. - Coordinar las actividades y trabajos que se realicen en los viveros provinciales". Y en su fundamento jurídico sexto sostiene que : "El examen del contenido - reseñado en los mencionados Reales Decretos - de las materias troncales que, obligatoriamente, deben cursarse para la obtención de los Títulos de Ingeniero Técnico en Industrias Agrarias y Alimentarias, Ingeniero Técnico en Explotaciones Agropecuarias, Ingeniero Técnico en Hortofructicultura y Jardinería y Ingeniero Técnico y Mecanización y Construcciones Rurales lleva a la conclusión que la decisión de la Administración al abrir a las mismas el acceso a los puestos de trabajo números 2764 y 8987 no puede tildarse, tal como alega la parte actora, de arbitraria pues, aparte de que algunas coinciden sustancialmente con las que como materias troncales deben cursarse para la obtención de los Títulos de Ingeniero Técnico en Explotaciones Forestales e Ingeniero Técnico en Industrias Forestales (así, en lo que afecta a cuestiones atinentes a las Ciencias del Medio Natural y del Medio Ambiente) puede afirmarse, máxime cuando no se ha probado lo contrario, que proporcionan los conocimientos necesarios para el desempeño de las funciones asignadas a dichos puestos". SEGUNDO.- La Sala ha tenido ocasión de pronunciarse en repetidas ocasiones sobre los problemas planteados por este recurso de casación, en lo que hace a la exigencia de titulación y al alcance de las atribuciones profesionales. En estos últimos aspectos, lo ha hecho a propósito de recursos del Colegio de Ingenieros de Montes. Se trata, por tanto, de partir de lo que ya se ha establecido para resolver las cuestiones que suscitan los motivos de casación que, en síntesis, hemos expuesto. Se trata de las alegaciones relativas a la falta de exigencia de titulación en determinados puestos y a 2

3 la pretensión de que se reserven a Ingenieros de Montes o a Ingenieros Técnicos Forestales. La Sala ya se ha pronunciado sobre estas cuestiones en otro recurso de casación interpuesto por el Colegio de Ingenieros de Montes. Nos referimos a las sentencias de 7 de abril de 2008, de 16 de abril de 2007 (casación 1961/2002 ). En esta ultima, a propósito de la impugnación de la Relación de Puestos de Trabajo de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, decíamos: "QUINTO.- En el primer motivo de casación el Colegio recurrente alega la vulneración de la normativa estatal sobre relaciones de puestos de trabajo, en concreto, el artículo 15.2 de la Ley 30/1984 y la normativa de desarrollo constituida por las órdenes de 2 de diciembre de 1988, sobre relaciones de puestos de trabajo, y de 6 de diciembre de 1989, sobre modelos de relaciones de puestos de trabajo y normas para su elaboración. En torno a la normativa que invoca la corporación colegial recurrente debemos señalar que la Ley 30/1984, de 2 de agosto, de medidas para la Reforma de la Función Pública, después de regular en su artículo 15 las relaciones de puestos de trabajo de la Administración del Estado, en el artículo 16 se refiere específicamente a las relaciones de puestos de trabajo de las Comunidades Autónomas y la Administración Local. Y este precepto --que, a diferencia del anterior, es una norma de carácter básico según el artículo 1.3 de la propia Ley -- determina que estas Administraciones autonómica y local formarán también las correspondientes relaciones de los puestos de trabajo que serán públicas y "...que deberán incluir en todo caso la denominación y características esenciales de los puestos, las retribuciones complementarias que les correspondan y los requisitos exigidos para su desempeño". Pues bien no habiéndose justificado, ni alegado siquiera, la infracción de este artículo 16, que es el específicamente referido a las relaciones de puestos de trabajo de las Administraciones autonómicas y locales, ninguna razón hay para que debamos considerar infringido el artículo 15.2 ni las órdenes ministeriales cuya vulneración se alega. El mencionado artículo 15.2 de la Ley 30/1984 señala en primer lugar que los puestos de trabajo serán de adscripción indistinta para todos los funcionarios incluidos en el ámbito de aplicación de está Ley; y luego añade que únicamente podrán adscribirse con carácter exclusivo puestos de trabajo a funcionarios de un determinado Cuerpo o Escala cuando tal adscripción se derive necesariamente de la naturaleza y de la función a desempeñar en ellos y así lo determine el Gobierno a propuesta del Ministro de la Presidencia. En cuanto a las órdenes ministeriales que se invocan, en la primera de ellas se viene a establecer, en lo que aquí interesa, que entre las características esenciales del puesto que deben figurar en las relaciones de puestos de trabajo se incluyen la titulación académica y formación específica necesarias (artículo 2º de la Orden de 2 de diciembre de 1988 ), precisando luego en la Orden de 6 de diciembre de 1989 que la indicación sobre titulación académica específica procederá sólo cuando ésta sea necesaria además de la titulación genérica correspondiente al grupo al que se haya adscrito el puesto; y tal necesidad vendrá dada cuando se deduzca objetivamente de la índole de las funciones a desempeñar o de la aplicación de normativa reglamentaria (artículo 10 de la Orden de 6 de diciembre de 1989 ). La parte recurrente alega la infracción de tales disposiciones a partir de una consideración apriorística, esto es, dando por supuesto que la formación de los Ingenieros de Montes es la única que cumple la exigible adecuación entre las funciones a desempeñar y la titulación requerida, lo que a su juicio determina la imposibilidad de que los puestos sean desempeñados por Ingenieros Agrónomos, Ingenieros Técnicos Agrícolas y Biólogos. Vemos así que el motivo de casación se articula partiendo de la adecuación del título de Ingeniero de Montes y la inadecuación de los restantes, tomando esta formulación como si fuese una premisa inamovible cuando precisamente es la cuestión central de la controversia. Por lo demás, seguidamente veremos que ese concepto de "adecuación" basado en la rígida vinculación entre las funciones asignadas al puesto y una determinada titulación, con exclusión de otras, está muy lejos de ser el predominante en la jurisprudencia. SEXTO.- Lo que llevamos expuesto es suficiente para concluir que el primer motivo de casación debe ser desestimado. Y, por lo mismo, tampoco cabe acoger el segundo motivo de casación en el que se alega la infracción de las normas sobre atribuciones y de diferentes Reales Decretos en los que se regulan las directrices generales propias de los planes de estudios de los ingenieros de montes, ingenieros agrónomos, ingenieros técnicos agrícolas y biólogos (Reales Decretos 1451/90, 1452/90, 1453/90, 1453/90, 1454/90, 1455/90, 1456/90, 1457/90 y 1458/90, todos ellos de fecha 26 de octubre de 1990, y Real Decreto 387/1991, de 22 de marzo de 1991 ). El Colegio recurrente contrapone el enunciado de los puestos objeto de controversia --los cinco a que 3

4 se contrae el recurso de casación-- con los programas de las distintas titulaciones establecidos en los respectivos Reales Decretos para derivar de ello que la titulación de Ingeniero de Montes es la única adecuada a las funciones que son propias de los puestos de Asesor Técnico de Prevención y Extinción de Incendios (dos puestos), Asesor Técnico de Ordenación y Defensa de Recursos Forestales (dos puestos) y Asesor Técnico de Restauración Forestal. Tal planteamiento no es asumible porque se formula como si estuviésemos dilucidando si aquellas titulaciones confieren o no atribuciones para la elaboración o ejecución de un concreto proyecto o para la realización de una determinada actuación, cuando, como sabemos, la cuestión aquí controvertida no se refiere a la titulación habilitante para la realización de actos o proyectos concretos. Lo que debe decidirse es si para acceder a unos puestos de trabajo que comportan una pluralidad de funciones, y que están integrados, a su vez, en áreas funcionales más amplias, debe exigirse una concreta titulación, con exclusión de las restantes, o si, por el contrario, como ha decidido la Administración, cabe permitir que accedan a tales puestos diversas titulaciones comprendidas en una misma área de conocimiento. Y siendo ese el objeto de la controversia, el motivo de casación debe ser desestimado. SÉPTIMO.- En los motivos tercero y cuarto el Colegio recurrente alega la infracción de la jurisprudencia que liga las atribuciones con los estudios cursados (se citan sentencias de esta Sala de 2 de julio de 1976, 11 de noviembre de 1981, 29 de marzo de 1982, 22 de junio de 1983, 1 de abril de 1985, 27 de octubre de 1987, 8 de julio de 1988, 14 de mayo de 1990, 20 de enero de 1997 y 25 de enero de 1999 ) y sobre atribuciones exclusivas en materias específicas (se citan sentencias de esta Sala de 18 de enero de 1996, 19 de diciembre de 1996, 20 de enero de 1997, 15 de abril de 1998, 25 de enero de 1999, 31 de mayo de 1999, 29 de mayo de 2000 ). No podemos compartir las conclusiones que el Colegio recurrente pretende extraer de la jurisprudencia que cita en su escrito. Como hemos señalado en ocasiones anteriores, el hecho de que en determinados casos haya encontrado el respaldo de los tribunales la reserva de puestos trabajo a uno o varios cuerpos, en atención a las circunstancias concurrentes, en modo alguno puede llevar a ignorar que en la jurisprudencia se detecta una clara tendencia a que sobre el principio de exclusividad y monopolio competencial prevalezca el principio de libertad de acceso con idoneidad. Una clara muestra de ello se encuentra en la sentencia de esta Sala de 10 de abril de 2006 (casación 2390/01 ), de la que extraemos el siguiente párrafo: "(...) la jurisprudencia se orienta en el sentido de atender fundamentalmente al nivel de conocimientos que se derivan de los títulos profesionales pero huyendo de la determinación de una competencia exclusiva general (sentencias de este Tribunal de 29 de abril de 1995, 25 de octubre de 1996 o 15 de abril de 1998 ), y como dice la sentencia de este Tribunal de 19 de diciembre de 1996, debe declararse que los diferentes Técnicos pueden actuar de acuerdo con la capacidad profesional que acrediten sus títulos, sin que sea indispensable que actúe siempre el profesional estrictamente especialista"; y como pone de relieve la sentencia de este mismo Tribunal de 27 de mayo de 1998 se confirma la sentencia recurrida que manifiesta que "reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, en la que se viene a afirmar que frente al principio de exclusividad debe prevalecer el de libertad con idoneidad, ya que al existir una base de enseñanzas comunes entre algunas ramas de enseñanzas técnicas éstas dotan a sus titulados superiores de un fondo igual de conocimientos técnicos que, con independencia de las distintas especialidades, permiten el desempeño de puestos de trabajo en los que no sean necesarios unos determinados conocimientos sino una capacidad técnica común y genérica que no resulta de la situación especifica obtenida sino del conjunto de los estudios que se hubieran seguido". En el mismo sentido pueden verse nuestras sentencias de 13 de noviembre de 2006 (casación 5049/01), 2 de febrero de 2007 (casación 6329/01) y 5 de marzo de 2007 (casación 426/02) en las que se citan otros pronunciamientos de esta misma Sala y Sección 7ª de 21 de octubre de 1987, 27 de mayo de 1980, 8 de julio de 1981, 1 de abril de 1985, 27 de octubre de 1987, 9 de marzo de 1989, 21 de abril de 1989, 15 de octubre de 1990, 14 de enero de 1991, 5 de junio de 1991 y 27 de mayo de 1998, así como las sentencias del Tribunal Constitucional SsTC 50/1986, 10/1989, 27/1991, 76/1996 y 48/1998. Tales pronunciamientos confirman que las orientaciones actuales huyen de consagrar monopolios profesionales en razón exclusiva del título ostentado y mantienen la necesidad de dejar abierta la entrada a todo título facultativo oficial que ampare un nivel de conocimientos técnicos suficiente". Los razonamientos anteriores, con los que guarda sintonía la Sentencia de instancia, son plenamente trasladables a este litigio, hacen que deba desestimarse el presente de recurso de casación. Conviene añadir que la recurrente en el primer motivo de casación, alega al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.d) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, la vulneración del 4

5 artículo 1.2 de la Ley de Atribuciones 12/1986, de 1 de abril, que regula las atribuciones profesionales de los Ingenieros Técnicos, en relación con el Decreto 148/1969, de 13 de febrero, y en el segundo motivo alega, al amparo del mismo precepto procesal la vulneración de los Reales Decretos por los que se regulan las Directrices Generales Propias de los Planes de Estudios de los Ingenieros Técnicos Agrícolas. Hace hincapié la recurrente que en cuanto al puesto número 8987, reservado a Ingeniero Técnico, tiene como funciones asistir a los técnicos superiores de la sección forestal, y entre otras cosas redactar proyectos técnicos. Sin embargo, conviene destacar que estas labores son meramente de asistencia a los técnicos superiores de la sección forestal, por lo que no tiene porqué exigirse la especialidad propia de éstos, y que por otra parte el contenido de los proyectos técnicos no está especificado, y por el contrario no se aclara porqué el titulo de ingeniero agrícola es incompatible por el contrario con la coordinación de las actividades y trabajos que se realicen en los viveros provinciales. Se dice en el recurso de casación que el puesto tiene por objeto dirigir y coordinar los trabajos de una brigada forestal, cuando claramente se dice en la Relación Impugnada que ello se hace bajo la supervisión del jefe de la brigada forestal; o que también el objeto de la función es la realización de proyectos de repoblación, tratamientos selvícolas, ordenación de montes, etc., cuando como se ha dicho, el contenido de los proyectos que pueden redactar no está establecido. En cuanto al segundo puesto de trabajo, correspondiente al número 2764, tiene por objeto "Tomar datos, calcular, ejecutar planes y proyectos de obras de conservación, protección y restauración de recursos naturales ", se dice que no está en los estudios de Ingeniero Técnico Agrícola una materia en la que se estudie la materia forestal en general, ni la conservación, protección y restauración de recursos naturales. Sin embargo, la función a realizar es claramente de ejecución y no de elaboración de proyectos, de donde se deduce que nos encontramos ante una función auxiliar de quienes si se supone que tienen el título habilitante suficiente. En cualquier caso, y sin perjuicio de reiterar la jurisprudencia antes citada, no debemos olvidar que no es lo mismo la firma de proyectos o la realización de actos para los que se exige una determinada titulación, que la previsión de que un determinado puesto funcionarial pueda ser cubierto por persona habilitada para ello, pues la Administración ha de utilizar racionalmente los funcionarios de que dispone, y ello permite que en busca de esa economía se busque la optimización de la plantilla existente, sin que ello suponga necesariamente que existan otras titulaciones que igualmente fueran compatibles, e incluso más idóneas. TERCERO.- El tercer motivo del recurso, articulado igualmente al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.b) de la Ley Jurisdiccional, por supuesta vulneración de la normativa estatal sobre Relaciones de Puestos de Trabajo, en relación con los artículos y 9.3 de la Constitución, ha de ser desestimado a la vista del contenido de la sentencia de esta Sala antes citada; y en cuanto al cuarto motivo, al amparo del mismo precepto procesal, y relativo a la supuesta vulneración de la jurisprudencia sobre la necesaria motivación tanto de los actos como de las disposiciones de carácter general, ha de ser desestimado al considerar razonable y ajustado a derecho lo que al efecto mantiene la sentencia recurrida cuando dice, con cita de las sentencias de esta Sala de 3 de marzo de 1.995, 28 de mayo de y 17 de febrero de 1.997, que aún cuando se afirme la vocación normativa de las relaciones de puestos de trabajo y, por ello, que su naturaleza participa de la de las disposiciones de carácter general, ello no significa que quepa asignarles la naturaleza de auténticos Reglamentos, con la consecuencia de que, frente a lo que afirma la parte actora, no resulta exigible en su procedimiento de elaboración y aprobación (que tiene su regulación específica en la Ley de la Función Pública Valenciana), la observancia de la normativa prevista respecto de la de los Reglamentos, contenida, en el ámbito estatal, en el artículo 24 de la Ley del Gobierno y que exige en su Apartado e) la aportación de " los informes, dictámenes y aprobaciones previas preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto. CUARTO.- A tenor de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa procede imponer las costas procesales a la recurrente, y en virtud de la habilitación de dicho precepto, se fija en 1500 euros por cada parte recurrida la cantidad máxima a percibir por honorarios de Abogado. FALLAMOS Centro de Documentación Judicial 1º.- No ha lugar al recurso de casación nº 9806/2004 interpuesto por la Procuradora Doña MARIA DEL CARMEN GIMÉNEZ CARDONA, en representación del COLEGIO DE INGENIEROS TÉCNICOS FORESTALES contra la sentencia dictada el 24 de junio de 2004, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, recaída en el recurso nº 426/2001, sobre Relación de Puestos de Trabajo de la Consejería de Medio Ambiente de la Comunidad Autónoma Valenciana. 2º.- Que condenamos a la recurrente al abono de las costas procesales, en los términos del último 5

6 fundamento jurídico de esta resolución. Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico. 6

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