Expte. Nº 6370/08 Asociación Civil Alianza para el Uso Racional de Envases de Argentina c/gcba s/acción declarativa de inconstitucionalidad.

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1 Expte. Nº 6370/08 Asociación Civil Alianza para el Uso Racional de Envases de Argentina c/gcba s/acción declarativa de inconstitucionalidad. TRIBUNAL SUPERIOR: I Vuelven estos autos a conocimiento de la, a fin de que se expida sobre la acción declarativa de inconstitucionalidad planteada por el Presidente de la Asociación Alianza para el Uso Racional de Envases en Argentina (AUREA), declarada admisible por V.E. a fs. 70/78. II 1) El Presidente de AUREA -integrada por la Asociación de Industrias de Marca (ADIM), la Cámara Argentina de la Industria de Bebidas sin Alcohol (CADIBSA), la Coordinadora de las Industrias de Productos Alimenticios (COPAL), el Centro de la Industria Lechera (CIL), la Cámara Argentina de la Industria de Cosmética y Perfumería (CAPA), y la Cámara Argentina de Aerosol (CADEA)-, Sr. Wenceslao Enrique Luiggi Arias, ha promovido una acción declarativa con el objeto que se declare la inconstitucionalidad del Decreto nº 760/GCBA/08 dictado por el Poder Ejecutivo local, que reglamentó la Ley nº 1854 de Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos. El presentante sostuvo que el decreto es contrario a los artículos 17 y 19 de la Constitución Nacional, y 10, 12 inc. 5, 51, 81 inc. 9, 102 y 103 de la Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Señaló, por un lado, que la Ley 1854 que en su art. 9 inc. b) dice La reglamentación establecerá las pautas a que deberán someterse el productor, 1

2 importador, distribuidor, intermediario o cualquier otra persona responsable de la puesta en el mercado de productos que con su uso se conviertan en residuos, será obligado de acuerdo con los siguientes criterios:...inc. b: Hacerse cargo directamente de la gestión de los residuos derivados de sus productos, o participar en un sistema organizado de gestión de dichos residuos o contribuir económicamente a los sistemas públicos de gestión de residuos en medida tal que se cubran los costos atribuibles a la gestión de los mismos, no es una ley de carácter tributario ya que no fue sancionada de conformidad con lo dispuesto en los artículos 81 y 89 de la CCABA (mayoría absoluta y procedimiento de doble lectura). Asimismo, agregó que el hecho que la ley introduzca la posibilidad de la contribución económica como una posibilidad más dentro del conjunto de pautas a aplicar a los responsables de los residuos de productos no significa que amerite sin más la imposición de un tributo por vía reglamentaria ; reiterando que la norma no crea una obligación tributaria, sino que la menciona como pauta de obligación, dejando para una ley especial la creación de este tributo (fs. 41). Refirió, por el otro, que el Decreto 760/GCBA/08, que se impugnó, reglamenta el artículo 9 de la Ley 1854, y establece en el artículo 4 de su anexo que el productor, importador, distribuidor, intermediario o cualquier otra persona responsable de la puesta en el mercado de productos que con su uso inicial, parcial o total, se convierten en residuos, debe efectuar periódicamente una contribución económica al SISTEMA PUBLICO DE GESTIÓN DE RESIDUOS SPGR- en medida tal que se cubran los costos atribuibles a la gestión de los mismos. Sostuvo que dicha contribución es una obligación tributaria con afectación específica y debe establecerse respetando el principio de reserva legal; que el Poder Ejecutivo no puede aplicar por la vía reglamentaria un tributo en contradicción a lo dispuesto en los artículos 51, 2

3 81, 89 y 90 de la CCBA, pues dice- Es en virtud del principio de legalidad que las leyes son interpretadas conforme su letra y espíritu, vedando la posibilidad de crear impuestos y exenciones por analogía. ; que se violan los artículos 102 y 103 de la CCBA, puesto que altera el espíritu de la norma que reglamenta, convirtiendo en tributo una norma que no lo es y asumiendo funciones reservadas exclusivamente a la Legislatura ; y que tampoco contempla los requisitos que debe contener toda norma de naturaleza tributaria. Por otra parte, cuestionó el decreto en cuanto a que crea una contribución que beneficiará a toda la comunidad al estar destinada a financiar la gestión de todos los residuos sólidos sin dar cuenta del destino de los recursos que surgirían de la recuperación de esos materiales. Así, indicó que el tributo que pague el productor o responsable contribuirá a sostener este sistema público de gestión de residuos, que a su vez generará importantes ingresos por la recuperación de su material, creando una marcada distorsión en el mercado que perjudicará a los obligados en la norma. Por último, expresó que el Decreto nº 760/GCBA/08 obliga al pago de un monto de dinero por cada producto que se introduce en el mercado de la Ciudad de Buenos Aires., y que, habida cuenta la imposibilidad de poder contabilizar dicha cantidad pues los contribuyentes no comercializan de manera directa sus productos en la Ciudad, la norma no permite que el contribuyente pueda cumplir acabadamente con su obligación. (fs. 49) 2) A fs. 70/78 V.E., considerando que la actora se encontraba legitimada para interponer la demanda de inconstitucionalidad, declaró admisible la acción y dispuso correr traslado de la misma al Sr. Jefe de Gobierno 3

4 3) A fs. 85/110 se presentó la Procuración General de la Ciudad solicitando que se rechace la acción. En este sentido, los representantes del gobierno indicaron que la demanda no cuenta con los requisitos mínimos exigidos para este tipo de acción. No existe la legitimidad de la actora, se refiere en forma genérica a la violación de principios constitucionales, sin individualizar cómo se encuentran afectados dichos principios, incurre en múltiples contradicciones y no cuestiona la constitucionalidad de la ley 1854 que sirve de antecedente al decreto 760/08, el que se limita a reglamentar las obligaciones impuestas por dicha norma. (conf. fs. 85/110). Asimismo, sostuvieron que el decreto Nº 760/08 se había limitado a aplicar una de las posibles opciones que había previsto la Ley Nº 1854 en su artículo 9 inc. b), esto es, había optado por que se efectúe una contribución económica al Sistema Público de Gestión de Residuos, razón por la cual la contribución económica que la actora impugnaba por inconstitucional había sido creada por la Ley Nº 1854, no por su decreto reglamentario. III La presente acción declarativa tiene por objeto que V.E. declare la inconstitucionalidad y la pérdida de vigencia (arts. 113 inc. 2º de la Constitución y 24 de la Ley 402) del Decreto Nº 760/08 dictado y sancionado por el Poder Ejecutivo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires (fs. 36 vta.) Tal como se ha señalado en el auto de admisibilidad, la manera en que ha sido interpuesta la acción de inconstitucionalidad, esto es, sin especificar 4

5 concretamente alguna de las disposiciones contenidas en el cuestionado decreto del Poder Ejecutivo, sino atacándolo íntegramente o in totum, ha conducido a delimitar el objeto de la acción específicamente al motivo central en que se funda la misma, esto es, en tanto se afirma que el decreto aludido crea un tributo, estableciendo sus elementos estructurales, violando de tal manera el principio de legalidad o reserva de ley tributaria. IV Es necesario indicar, asimismo, para una cabal compresión del sentido de la acción, que no se ha cuestionado la constitucionalidad de la Ley Nº 1854 de Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos. La actora, inclusive, sostiene la constitucionalidad de esa específica disposición en base al siguiente razonamiento: como la Ley Nº 1854 no fue sancionada de conformidad con los art. 81 y 89 de la Constitución local, esto es, por mayoría absoluta y procedimiento de doble lectura, no es una norma tributaria. Por tal razón, no crea la contribución económica sino que simplemente se limita a mencionarla como pauta de obligación, siendo necesario, para crear el tributo, que se sancione... una ley especial... (fs. 41). Como se advierte, se ha obviado en tal argumentación analizar que la propia ley deja en manos de la Administración, a través de la reglamentación, la operatividad de dicha obligación de contribuir, cuando no se escoja alguno de los otros sistemas de gestión de residuos que la norma contempla. Pero amén de ello, que será analizado en su oportunidad, es necesario aclarar que oportunamente esta no consideró que la falta de ataque a la citada Ley o la falencia del razonamiento por el que se sostiene que el mismo no ha creado un tributo, condujesen a la inadmisibilidad de la acción, debido a que es justamente la cuestión acerca del sentido y alcance 5

6 del art. 9 mencionado, lo que resulta determinante para decidir si corresponde dar razón o no al accionante acerca de su específica crítica a la reglamentación, siendo estas instancias posteriores del proceso, las pertinentes para decidir acerca de dicha cuestión sustantiva. V Sentado lo anterior, cabe recordar que el principio de legalidad tributaria recibe el nombre de principio de reserva legal, pues reserva, valga la redundancia, la fijación de los tributos al ámbito exclusivo de la ley. Así el clásico axioma nullum tributum sine lege, refiere sobre la necesidad del dictado de una ley formal que haga nacer la obligación tributaria, quedando exceptuada del mismo una simple ley material no formal -decreto, resolución de un organismo recaudador, circular-. Dicha ley debe ser dictada por el Poder Legislativo, siguiéndose los procedimientos respectivos. El principio referido descansa en la exigencia de que sean los representantes del pueblo quienes tengan directa intervención en el dictado de los actos del poder público tendientes a obtener lo recursos necesarios para el cumplimiento de los fines del Estado. La reserva legal se constituye en una exigencia tendiente a garantizar el derecho de propiedad (art. 17 CN), por cuanto el tributo implica una restricción a ese derecho, ya que en virtud del mismo se sustrae a favor del Estado una parte del patrimonio de los particulares alcanzados. Así, resulta indispensable que la creación de los tributos o su modificación sea consecuencia exclusiva de la decisión de los órganos que representen la soberanía popular. 6

7 Asimismo es visto como garantía del bienestar general y como vía para el perfeccionamiento del derecho, ya que el principio no se agota en la sola legitimación formal, siendo su contenido la certeza y la seguridad jurídica, constituyéndose en un instrumento indispensable para la obtención del bien común en el Estado social. Y tales objetivos solamente se pueden lograr con la intervención de las asambleas legislativas que expresan el sentido mayoritario de la sociedad. Dentro del principio, encontramos dos modalidades, una que implica la reserva absoluta de la ley, es decir que todas las normas de carácter tributario sean reguladas exclusivamente por la ley, y otra que puede denominarse relativa o atenuada, que exige la presencia de la ley sólo respecto a elementos fundamentales del tributo. La primera de ellas reserva absoluta- es la que consagra nuestra constitución, que reserva al Congreso la imposición de las contribuciones (art. 17 CN Sólo el Congreso impone las contribuciones que se expresan en el artículo 4º- ). La Constitución de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, sigue dicha postura en su art. 51 expresando que No hay tributo sin ley formal; es nula cualquier delegación explícita o implícita que de esta facultad haga la Legislatura. La ley debe precisar la medida de la obligación tributaria. El sistema tributario y las cargas públicas se basan en los principios de legalidad, irretroactividad, igualdad, no confiscatoriedad, equidad, generalidad, solidaridad, capacidad contributiva y certeza Así establecido por nuestra constitución local, no existe tributo alguno sin ley que lo establezca, y sólo ella puede determinar cuáles son los supuestos y los elementos de la relación tributaria. La ley debe definir los hechos imponibles, tanto en su significado objetivo como subjetivo los 7

8 sujetos pasivos de la obligación que se cree-, como también especificar el objeto y la medida de la prestación debida. Destaca Villegas que por el principio de legalidad o reserva en materia tributaria, la ley no debe limitarse a proporcionar "directivas generales" de tributación, sino que ella ha de contener, al menos, los elementos básicos y estructurantes del tributo (hecho imponible, sujetos pasivos y elementos necesarios para la fijación del quantum, así como las exenciones). Rige el principio de legalidad para los impuestos, tasas y contribuciones especiales. 1 En ese sentido, Jarach expresa: "Decir que no debe existir tributo sin ley significa que sólo la ley puede establecer la obligación tributaria y, por tanto, sólo la ley debe definir cuáles son los supuestos y los elementos de la relación tributaria. Y al decir elementos y supuestos, quiero significar que es la ley la que debe definir los hechos imponibles en su acepción objetiva y también en la esfera subjetiva, o sea, cuáles son los sujetos pasivos de la obligación que va a nacer. Debe ser la ley la que debe establecer el objeto y la cantidad de la prestación, es decir, el criterio con que debe valuarse la materia imponible, para aplicar luego el impuesto en un monto determinado y, es también la ley la que debe definir este monto". 2 Amen de todo ello, cabe recordar también que la Constitución local otorga al Poder Ejecutivo (en consonancia con la C.N -art. 99-) la potestad de reglamentar las leyes. Así, la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires establece que el Jefe de Gobierno Participa en la formación de las leyes según lo dispuesto en esta Constitución, tiene iniciativa legislativa, promulga 1 Villegas, Héctor B. Curso de Finanzas, derecho financiero y tributario pág Jarach, Dino, Curso superior de derecho tributario, t. I, 1980, p

9 las leyes y las hace publicar, las reglamenta sin alterar su espíritu y las ejecuta en igual modo (art. 102) Los reglamentos son disposiciones dictadas por el Poder Ejecutivo que regulan la ejecución de las leyes, sin apartarse de lo establecido por ellas, debiendo respetar el espíritu y los fines de las mismas. En materia tributaria, además de lo que se señalara supra, cabe destacar que el primer párrafo del art. 51 veda al Poder Legislativo cualquier posibilidad de delegar su facultad de crear tributos, de manera que cualquier decreto vinculado a la materia debe ser, necesariamente, sólo reglamentario de un tributo legalmente creado. La reglamentación, así, no puede modificar los elementos estructurales de los tributos expresados en la norma, so pena de violarse el principio de legalidad tributaria, siendo la misión del que reglamenta la norma indagar el verdadero sentido y alcance de la ley, mediante un examen atento y profundo de sus términos que consulte la realidad del precepto y la voluntad del legislador, cualquiera que sea la índole de la norma, no hay método de interpretación mejor que el que tiene primordialmente en cuenta la finalidad de aquélla. 3 VI Expuesto lo anterior, corresponde determinar en primer término si la contribución a que se refiere el Decreto 760/GCBA/08 ha sido creada por esta norma o como indica el Poder Ejecutivo en los fundamentos de la misma, reglamenta la ley nº (CSJN, Fallos 308:215) 9

10 La ley nº 1854, en su artículo 1 expresa que la misma tiene por objeto establecer el conjunto de pautas, principios, obligaciones y responsabilidades para la gestión integral de los residuos sólidos urbanos que se generen en el ámbito territorial de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en forma sanitaria y ambientalmente adecuadas, a fin de proteger el ambiente, seres vivos y bienes. A su vez, el artículo 9º, establece que la reglamentación establecerá las pautas a que deberán someterse el productor, importador, distribuidor, intermediario o cualquier otra persona responsable de la puesta en el mercado de productos que con su uso se conviertan en residuos, será obligado de acuerdo con los siguientes criterios: b. Hacerse cargo directamente de la gestión de dichos residuos derivados de sus productos, o participar en un sistema organizado de gestión de dichos residuos o contribuir económicamente a los sistemas públicos de gestión de residuos en medida tal que se cubran los costos atribuibles a la gestión de los mismos Como puede advertirse, se establece en la norma, la obligación de los sujetos alcanzados por ella de contribuir económicamente al sistema de gestión de residuos, salvo que se implemente alguno de los otros sistemas contemplados (hacerse cargo directamente de la tarea o participar en un sistema organizado a tal efecto). Independientemente de la corrección o conveniencia de la técnica legislativa empleada, no puede desconocerse entonces que es la propia ley la que ha creado la contribución a la que, ulteriormente, se refirió el Poder Ejecutivo en el Decreto atacado. 10

11 Nótese que dicho artículo, dictado por la Legislatura conforme lo establece la CCBA, define el hecho imponible -circunstancia fáctica condicionante prevista en ella como presupuesto de la obligación-, esto es la puesta (como elemento constitutivo material) en el mercado de productos que con su uso se conviertan en residuos. Así también refiere quiénes deben efectuar la contribución establecida al manifestar que la misma recae sobre un grupo de personas tanto físicas como jurídicas- que deben aportar al sistema público de gestión de residuos (SPGR). Y, por último, en lo que atañe a la medida de la contribución, o los elementos necesarios para la fijación del quantum de la misma, la ley refiere que lo será en medida tal que se cubran los costos atribuibles a la gestión de los mismos. VII El accionante ha considerado que la ley no ha creado la contribución en cuestión, lo que resulta incorrecto, conforme los argumentos que fueran antes expuestos, pues como se viera, allí efectivamente se establece el sistema de contribución reglado por el Poder Ejecutivo, resultando errada, además, tanto la interpretación que efectúa de la propia ley, como los argumentos de naturaleza constitucional que expone para sustentar la naturaleza no tributaria de la misma. En efecto, como se advirtiera, el accionante no se ha hecho cargo de analizar una cuestión relevante, cual es que el art. 9 de la Ley Nº 1854 ha señalado que la reglamentación se encargaría de decidir acerca de cuál de 11

12 los sistemas de gestión establecidos correspondía adoptar y, en caso de escoger el aquí analizado, tornar operativo el sistema contributivo contemplado. Ninguna referencia existe en la ley acerca de una ulterior norma de la misma jerarquía que establezca el tributo al que allí se alude. Por otra parte, su particular interpretación del inciso 8 del artículo 88 CCBA, contrasta con lo que en realidad prescribe el mismo, que indica expresamente que requieren que se siga el procedimiento de doble lectura aquellos temas que la propia Legislatura por mayoría absoluta así disponga y no, como sostiene el accionante, todos aquellos que se deciden por ese tipo de mayoría (lo que resultaría absurdo). En tal sentido cabe recordar incluso que en el caso concreto de la ley nº 1854, según surge de la versión taquigráfica de su debate y sanción 4, se dejaron sin efecto expresamente los artículos que se referían al procedimiento de la doble lectura, no habiéndose demostrado, por otra parte, que la misma no hubiese sido aprobada por mayoría absoluta 5. VIII Conforme lo dicho, acotado este pronunciamiento estrictamente al objeto de la presente acción definido precedentemente, cabe concluir que el Decreto 760/GCBA/08 no ha creado la contribución que prevé su art. 4, pues la misma se encontraba contemplada por la Ley nº 1854 previamente, respecto de la que no se ha solicitado declaración de inconstitucionalidad alguna. 4 Sesión del sesión del 24/11/05, que puede consultarse en el sitio Web de la legislatura: 5 De dicha versión taquigráfica no surge que haya votado negativamente alguno de los 55 legisladores presentes en la sesión. 12

13 IX Por último, tampoco puede ser admitida la demanda en relación al planteo dirigido a cuestionar la constitucionalidad del reglamento en lo que se refiere al destino que debe dársele a materiales resultantes de la gestión de residuos, ni en lo que atañe a las dificultades fácticas de cumplir con la norma, pues no sólo no forma ello parte del objeto de la presente a la luz de la admisibilidad resuelta, sino que además tal crítica no se sustenta en norma constitucional alguna. X Por lo expuesto, dictamino en favor de que el Tribunal Superior de Justicia rechace la acción declarativa de inconstitucionalidad interpuesta por el Presidente de la Asociación Alianza para el Uso Racional de Envases en Argentina., 26 de agosto de DICTAMEN FG Nº 47-ADI/09 Seguidamente se remite al TSJ. Conste. 13

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