NORMAS ELECTORALES INTERNACIONALES: DIRECTRICES PARA REVISAR EL MARCO LEGAL DE LAS ELECCIONES

Transcripción

1 NORMAS ELECTORALES INTERNACIONALES: DIRECTRICES PARA REVISAR EL MARCO LEGAL DE LAS ELECCIONES

2 IDEA Internacional 2005 Esta publicación tiene su origen en una serie de directrices regionales desarrolladas conjuntamente por IDEA Internacional y la Oficina para Instituciones Democráticas y Derechos Humanos (OIDDH) de la Organización para la Cooperación y la Seguridad de Europa (OSCE) en Varsovia, las cuales fueron publicadas en el 2001 para ser aplicadas en los países que integran la OSCE. Esa publicación de la OSCE constituyó la base para el desarrollo de estas directrices por parte de IDEA Internacional, quien agradece a la OIDDH por su cooperación y contribución para este esfuerzo global. IDEA Internacional alienta la difusión de sus trabajos y brida autorización inmediata para su reproducción o traducción. Esta es una publicación de IDEA Internacional. Las publicaciones de IDEA Internacional no son expresión de intereses nacionales o políticos específicos. Las opiniones expresadas en esta publicación no reflejan necesariamente las opiniones de los miembros del Consejo o de la Junta de IDEA Internacional. Esta publicación también se puede encontrar en: Las solicitudes de autorización para reproducir esta publicación o alguna de sus partes deben dirigirse a: Publications Office, Internacional IDEA, SE Stockholm, Sweden. ISBN: This is a direct translation of the International Electoral Standards: Guidelines for reviewing the legal framework of elections, published in English by International IDEA in The accuracy of the translated text was not verified by International IDEA. In case of doubt, the original English version prevails (ISBN: ). This translation was undertaken by The Federal Electoral Institute of Mexico (IFE)

3 PRÓLOGO IDEA Internacional busca promover una democracia sustentable alrededor del mundo y, consecuentemente, tiene especial interés en respaldar procesos electorales sustentables y eficientes. En este sentido, IDEA se ha esforzado por aclarar, definir y promover pautas internacionalmente reconocidas en materia electoral. El Instituto ha publicado códigos de conducta sobre administración electoral, observación electoral y campañas de los partidos políticos en elecciones democráticas, así como un texto con directrices para la participación internacional en actividades de observación electoral. Esta publicación establece normas internacionalmente reconocidas aplicables en distintas áreas de la legislación electoral. Esperamos que resulte útil para todos aquellos involucrados en la revisión de marcos legales relacionados con las elecciones o en la formulación de una nueva legislación. Se pretende que estas normas sean utilizadas como parámetros para evaluar si una elección es o no libre y justa. Si bien los primeros códigos de conducta de IDEA Internacional fijaban los principios operativos básicos del proceso electoral ( cómo observar elecciones, por ejemplo), estas directrices son más sustanciales, al tratar de establecer cuál podría ser el contenido efectivo de un proceso electoral (por ejemplo, qué observar en una elección). Estas directrices satisfarán una necesidad largamente experimentada en el campo electoral. Espero que no sólo sean útiles para los profesionales en esta materia, sino también para todos aquellos interesados en presenciar buenas prácticas electorales en todo el mundo. K a r e n F o g g S e c r e t a r i a G e n e r a l IDEA Internacional

4 CONTENIDO PRÓLOGO 3 Introducción 7 Bases de las normas electorales internacionalmente reconocidas 8 Fuentes primarias 8 Fuentes complementarias 8 Enfoque general 9 Contar con traducciones precisas 9 Dar prioridad a las recomendaciones 9 Fundamentar las recomendaciones 10 Detalles finos: leyes o regulaciones? Estructuración del marco legal 11 Alcance del marco legal para las elecciones 11 Uso y mérito de la ley escrita 12 Disposiciones constitucionales 12 Legislación electoral general vs específica 13 Legislación electoral vs otra legislación 14 Legislación electoral y regulaciones e instrucciones de la autoridad electoral 14 Legislación electoral y códigos de conducta 15 Lista de control El sistema electoral 17 Selección del sistema electoral 17 Instituciones elegidas popularmente y frecuencia de las elecciones 18 Disposiciones especiales para grupos subrepresentados 19 Lista de control Delimitación de distritos electorales 20 Representatividad 21 Igualdad en la fuerza del voto 21 Reciprocidad y no discriminación 21 Lista de control El derecho a elegir y ser elegido 23 Sufragio universal y equitativo 23 No discriminación 23 Vigilancia de las restricciones al sufragio 23 Lista de control Organismos electorales 25 Panorama general 25 Estructura de los organismos electorales 25 Operación de los organismos electorales 28 Lista de control Registro de electores 30 Transparencia 30 Protección de la información personal 31 Lista de control 31

5 8. Acceso de partidos y candidatos a la papeleta de votación 33 Tratamiento igualitario 33 Registro de partidos políticos 33 Acceso a las papeletas de votación 33 Lista de control Campañas electorales democráticas 36 Violencia en las campañas 36 Mecanismos de campaña 36 Sanciones 37 Presupuestos básicos 37 Un código de conducta que refleje las disposiciones de la legislación sobre campañas 37 Lista de control Acceso a los medios y libertad de expresión 40 Acceso y trato igualitario 40 Límites a la libertad de expresión 41 Lista de control Financiamiento y gastos de campaña 43 Financiamiento público 43 Contribuciones privadas 44 Control de gastos 44 Requisitos de rendición de cuentas y revelación pública 45 Supervisión y cumplimiento de la ley 45 Lista de control Votación 46 Secreto del sufragio 46 Procedimientos de votación 46 Equilibrar las facilidades al elector con las salvaguardas contra fraude 48 Lista de control Conteo y consolidación de los votos 49 Principios generales 49 Conteo de votos 49 Consolidación de resultados 49 Publicación de resultados 50 Plazo efectivo para la certificación de resultados 50 Excepciones relacionadas con seguridad personal 51 Lista de control Papel de los representantes de partidos y candidatos 52 Papel de observación y monitoreo 52 Registro de quejas e impugnaciones 52 Derechos de los representantes de partidos y candidatos 52 Conducta de los representantes de partidos y candidatos 53 Lista de control Observadores electorales 56 Observadores electorales nacionales 56 Observadores electorales internacionales 56 Lista de control Cumplimiento y aplicación de la legislación electoral 58 Lista de control 58

6 Anexo I 59 Fuentes primeras de las normas internacionales 59 Anexo 2. Fuentes adicionales 70 Anexo 3. Códigos modelo 71 ABREVIATURAS CSCE ECOSOC OAE ONG ODIHR OSCE ONU RP Conferencia de la Seguridad y la Cooperación en Europa Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas Organismo Administrador de Elecciones Organización No gubernamental Oficina para Instituciones Democráticas y Derechos Humanos Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa Organización de las Naciones Unidas Representación proporcional

7 Introducción Objetivo La intención de IDEA al desarrollar estas directrices es determinar los componentes básicos de un marco legal que rija elecciones democráticas, incorporando normas electorales internacionalmente reconocidas ( normas internacionales ). Estas normas internacionales se refieren a los distintos componentes del proceso electoral y son esenciales para que el marco legal asegure elecciones democráticas. Con esta publicación se pretende identificar una serie de normas electorales que contribuyan a la uniformidad, confiabilidad, consistencia, precisión y profesionalismo en las elecciones. Aunque en algunas áreas hay un alto nivel de aceptación de ciertas normas internacionales, también se reconoce que siguen siendo inadecuadas en otras áreas. Cómo utilizar estas directrices Las secciones se presentan siguiendo un orden que busca facilitar una revisión y evaluación metódica del marco legal que regula las elecciones de un país. El título de cada capítulo identifica el tema del marco legal que se examina. A partir del capítulo dos, después del título de cada componente específico del marco legal se enuncia el objetivo de la norma internacional que le resulta aplicable. A continuación se presenta un examen más detallado de cada componente específico del marco legal. Cada sección concluye con una lista de control, que puede ser utilizada para verificar si en el marco legal se han abordado todas las cuestiones relacionadas con ese componente en particular. Cuando la legislación electoral sujeta a revisión ha estado vigente por algún tiempo, no puede ser examinada sin hacer referencia a la forma como se ha aplicado. Se requiere un mínimo de conocimientos de las prácticas electorales de un país para evaluar efectivamente cómo se han interpretado y aplicado las disposiciones legales. Por consiguiente, es importante que la revisión del marco legal se extienda más allá del texto de la ley y que en ocasiones incluya observaciones referentes a las prácticas del país al espíritu con el que se interpreta el marco legal. Estas normas pueden ser utilizadas para garantizar los principios de no discriminación e igualdad de acceso para todos los ciudadanos. Por lo tanto, el marco legal debe garantizar que ningún grupo social sea excluido o marginado de los procesos políticos y electorales. Entre esos grupos están comprendidos los de mujeres, minorías étnicas, ciudadanos con discapacidades, minorías lingüísticas, desplazados internos y refugiados. Se pretende que estas directrices sirvan para examinar el marco legal que rige las elecciones de un país. En algunas ocasiones es posible poner asuntos políticos importantes directamente a consideración del electorado mediante referendos o plebiscitos. Aunque ambos tienen algunos elementos en común, estas directrices no tratan específicamente el tema de los referendos o plebiscitos.

8 Bases de las normas electorales internacionalmente reconocidas Fuentes primarias Las fuentes primarias de las normas internacionales que se exponen en estas directrices son diversas declaraciones y convenciones internacionales, regionales y de las Naciones Unidas sobre derechos humanos, así como otros documentos legales aplicables. Entre los más importantes de estos instrumentos se incluyen los siguientes: La Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948; El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966; La Convención Europea para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales (y sus Protocolos) de 1950; El Documento de la Reunión de Copenhague de la Conferencia sobre la Dimensión Humana de la Conferencia para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) de 1990; La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de 1948; La Convención Americana sobre Derechos Humanos de 1969; y La Carta Africana sobre los Derechos Humanos y de los Pueblos de La aplicación formal de estas normas en un país en particular depende de su adhesión a algunos de esos instrumentos legales. Sin embargo, se espera que, en todo caso, la orientación normativa general que ofrecen aliente la promoción y el apoyo de estas normas internacionales. En el anexo I se incluyen otros instrumentos y textos relevantes. Cuando se lleva a cabo la revisión del marco legal de un país y éste es signatario de un tratado o convención internacional, las disposiciones electorales que el tratado o convención contenga son directamente aplicables y pueden incluso tener un rango constitucional o legal. Otros instrumentos de las Naciones Unidas de los que el país no forme parte, o que carezcan de poder vinculante, pueden incorporar estándares electorales con un fuerte valor persuasivo para el país en cuestión. Fuentes complementarias La revisión del marco legal de un país también puede considerar: Los reportes finales de las distintas misiones de observación electoral (internacionales y nacionales), cuando estén disponibles; Los requerimientos de cualquier instrumento internacional del que el país forme parte, que tengan impacto en las leyes electorales; y

9 Códigos de conducta referidos a temas electorales desarrollados por organizaciones internacionales, gubernamentales o no gubernamentales. En el anexo 3 se incluyen muestras de este tipo de códigos. Enfoque general Es importante evaluar en qué medida el marco legal que rige las elecciones en un país satisface las normas electorales internacionales. Esta evaluación puede ofrecer un catálogo de propuestas constructivas para llevar a cabo correcciones y mejoras, así como la posibilidad de introducir prácticas más efectivas para fortalecer la legislación. Al mismo tiempo, es conveniente tomar en cuenta que no existen modelos de aplicación y validez general, por lo que los sistemas o prácticas de otro país no pueden considerarse ideales ni adaptarse directamente. Un país tiene libertad para seleccionar el sistema electoral más apropiado. Sin embargo, esa libertad no es ilimitada y debe ser consistente con las normas internacionales. En razón de la tendencia mostrada por muchos países para adoptar el sistema electoral aplicado durante su pasado colonial o por otras causas históricas, es recomendable que la revisión del marco legal de un país sea sensible y se ajuste a los factores y realidades culturales, políticas y sociales prevalecientes. Una interrogante a despejar es: cuál es el sistema electoral más apropiado para promover elecciones democráticas hoy en día? Una revisión fructífera del marco legal de un país requiere más que el simple examen del contenido de los instrumentos más relevantes. La evaluación puede ser de poco valor, sin importar qué tan exhaustiva haya sido la revisión, si no se presentan los comentarios, las recomendaciones y los consejos de una manera apropiada y constructiva. Incluso si la evaluación contiene críticas directas y serias, es conveniente que se planteen de manera cuidadosa, respetuosa y acorde con las circunstancias. Cuando se revisa el marco legal de un país, es conveniente consultar y analizar toda la legislación pertinente (como la Constitución, códigos civiles y penales, leyes sobre nacionalidad y ciudadanía, leyes relativas a los medios de comunicación, etc.) para garantizar que no existan conflictos entre las distintas leyes y que se ajusten a las normas internacionales. Contar con traducciones precisas Es de gran importancia que, cuando sea el caso, se cuente con traducciones precisas de todas las leyes sujetas a revisión. En algunos casos pueden desprenderse recomendaciones, comentarios o críticas de un texto que ha sido traducido de manera errónea o no oficial. Esto plantea un reto significativo cuando se revisa un texto traducido y se le quiere destacar en el reporte de evaluación. Dar prioridad a las recomendaciones Si se van a formular recomendaciones, es conveniente que se jerarquicen para distinguir aquello que es esencial para satisfacer normas internacionales de aquello que resulta deseable, ya que es probable que no todas las recomendaciones puedan ser atendidas. Es conveniente que las recomendaciones sean cuidadosamente formuladas para mostrar tanto su importancia como su prioridad, diciendo por ejemplo: sería ventajoso que, se recomienda enfáticamente que, se estima esencial que, etc. Se debe dar prioridad a las recomendaciones que contribuyan a fortalecer la credibilidad y la confianza pública en las elecciones, tales como las disposiciones legales relacionadas con la transparencia y la rendición de cuentas.

10 Fundamentar las recomendaciones Es importante explicar por qué se formula una determinada recomendación. Algunas buscan cumplir con una norma electoral internacionalmente reconocida, con un compromiso internacional específico o con un determinado derecho humano. Otras recomendaciones se formulan simplemente para hacer que la legislación sea más coherente o efectiva, como aquellas orientadas a resolver una determinada contradicción o un vacío en las leyes sujetas a revisión. Las normas y los estándares internacionalmente aceptados que se examinan en estas directrices tienen como propósito contribuir a la credibilidad y confianza pública en las elecciones y a brindarles una mayor legitimidad. Detalles finos: leyes o regulaciones? Puede resultar apropiado incorporar algunos de los detalles más finos como los procedimientos de votación en las regulaciones adoptadas por las agencias de gobierno o los organismos electorales, en lugar de incluirlos en la propia legislación electoral. Entre los asuntos fundamentales que pueden ser tratados en el marco legislativo electoral básico (la Constitución y la ley electoral), están los siguientes: Requisitos para registrarse como elector, junto con cualquier restricción a ese derecho, de ser el caso; Requisitos y restricciones para postular una candidatura; Reglas que rigen la distribución de escaños; Duración de los mandatos; Método para cubrir vacantes eventuales; Revocación de un mandato; Secreto del voto; y Administración electoral.

11 2. Estructuración del marco legal Es conveniente estructurar el marco legal de tal manera que resulte inequívoco, comprensible y transparente, y que comprenda todos los componentes del régimen electoral necesarios para garantizar elecciones democráticas. Alcance del marco legal para las elecciones El término marco legal para las elecciones se refiere generalmente a toda la legislación y los documentos o materiales legales relativos a las elecciones. Específicamente, el marco legal para las elecciones incluye las disposiciones legales aplicables, la legislación electoral aprobada por el Congreso y todas las otras leyes u ordenamientos legales que influyan en las elecciones. También incluye todas las regulaciones anexas o derivadas de la ley electoral y otras leyes relevantes promulgadas por el gobierno. Comprende todas las directrices u ordenamientos relativos a la legislación electoral emitidos por la autoridad electoral competente, así como los códigos de conducta, voluntarios o de otro tipo, que pueden tener un impacto directo o indirecto en el proceso electoral. En síntesis, el marco legal comprende las siguientes fuentes, cada una de las cuales plantea un cierto grado de flexibilidad para su reforma: Tipo de legislación relativa a las elecciones Constitución Acuerdo internacional de paz Autoridad formal Asamblea Constituyente o una legislatura en ejercicio de sus poderes constituyentes Las partes contratantes del acuerdo Flexibilidad Más difícil de reformar, al requerir debates y decisiones por mayoría calificada o procedimientos especiales Normalmente sólo se puede efectuar una reforma si las partes contratantes lo acuerdan de manera unánime. Legislación electoral Otras leyes relacionadas con cuestiones electorales Reglas y regulaciones La legislatura La legislatura Un departamento o agencia gubernamental (del Ejecutivo) Normalmente se requiere una mayoría simple para aprobar una reforma y es más sencillo que modificar la Constitución. Normalmente se requiere una mayoría simple para aprobar una reforma, y es más sencillo que modificar la Constitución. El ministerio de gobierno competente puede modificar estas regulaciones, las cuales pueden estar sujetas a una posible confirmación o veto de la legislatura. Directrices e instrucciones La autoridad electoral Flexible: la autoridad electoral puede modificarlos para alcanzar el objetivo deseado.

12 Códigos de conducta para partidos políticos, oficiales electorales y observadores electorales Organismos reguladores como la autoridad electoral, los partidos políticos o las ONG. Normalmente estos códigos no son parte del marco legal formal; pueden ser modificados por consenso de los partidos políticos o del organismo regulador, al margen del ámbito de la legislatura y del Ejecutivo. La terminología puede variar de un contexto a otro, por ejemplo, lo que en el cuadro anterior se define como legislación electoral, fue llamado Proclamación en Namibia en 1989 y Regulaciones en Timor Oriental en En algunos casos, puede ocurrir que no todos los elementos mencionados estén comprendidos dentro del marco legal de un país, por ejemplo, no existe Constitución escrita en el Reino Unido, o no se adoptó ninguna legislación electoral para el referéndum de 1999 en Timor Oriental. Es importante destacar que las autoridades de rango inferior no pueden adoptar disposiciones que contradigan a o resulten inconsistentes con aquellas adoptadas por una autoridad superior. Por ejemplo, una ley del Legislativo no puede contravenir a la Constitución, ni las regulaciones pueden contravenir a la Constitución o a la legislación electoral. Las autoridades nacionales promulgan leyes de acuerdo con sus propias tradiciones jurídicas. Lo que importa es que se tomen en cuenta el enfoque estructural y la legislación que pueden afectar la conducción de las elecciones. Uso y mérito de la ley escrita Si bien los gobiernos son libres de diseñar sus propios marcos legales, para regir las elecciones parecen preferibles las leyes escritas, en oposición a las leyes consuetudinarias o a las políticas administrativas. La ley escrita ofrece los beneficios de certidumbre, visibilidad y transparencia. Facilita las tareas de revisión e interpretación judicial y parece más útil para todos los involucrados, incluyendo a los electores. Disposiciones constitucionales Una Constitución escrita, como fundamento de la estructura de gobierno de un país, puede ofrecer las bases para los elementos clave del marco electoral. Toda vez que las reformas constitucionales requieren con frecuencia el voto de mayorías calificadas u otros procesos complejos análogos, es conveniente que las disposiciones constitucionales en materia electoral sólo contengan los derechos electorales fundamentales y los principios básicos del sistema electoral. Entre ellos: El derecho a votar y a ser votado; Las instituciones sujetas a elección democrática y la duración de su mandato; La composición de cualquier institución no sujeta a elección popular; y El organismo o agencia encargada de conducir las elecciones. También puede ser apropiado incluir los elementos esenciales del sistema electoral que se va a aplicar.

13 Toda vez que suele ser más complicado y prolongado reformar la Constitución, es conveniente que las disposiciones constitucionales no vayan más allá de determinar y describir lo esencial de los derechos electorales y del sistema electoral. Con el fin de ofrecer la flexibilidad requerida, las disposiciones relativas a la administración de elecciones pueden ser incorporadas a la legislación adoptada por el Congreso, al tiempo que lo asuntos administrativos y de procedimiento pueden ser atendidos a nivel de reglas y regulaciones administrativas, que pueden ser emitidas por organismos subsidiarios, incluyendo las directrices establecidas por la autoridad electoral. Legislación electoral general vs específica La legislación electoral de carácter nacional se puede dividir en dos categorías: La legislación electoral de carácter general relevante para cualquier elección, que establece un marco legal común para todas las elecciones, incluyendo las elecciones para cargos ejecutivos y legislativos, a nivel nacional y local. La legislación relevante para integrar instituciones específicas que establece disposiciones legales especiales que rigen las elecciones para un órgano de gobierno específico, derivadas o complementarias del marco electoral general. Los países suelen manejar de distintas maneras la distinción entre la legislación electoral general y la específica. Un país puede adoptar una legislación por separado para establecer los principios básicos de las elecciones, en la cual se consagren las disposiciones aplicables a todas las elecciones. Adicionalmente, puede adoptar otras leyes que contengan disposiciones específicas para instituciones electivas en lo particular, o para otras elecciones. En contraste, otro país puede incluir en una sola ley toda la legislación electoral, separando por capítulos las disposiciones referentes a las distintas instituciones electivas. Si bien cualquiera de estos enfoques es aceptable, es muy recomendable que una sola ley regule todas las elecciones. Promueve la consistencia en la administración y las prácticas electorales, al mismo tiempo que fomenta la aplicación unificada de la ley relativa a todas las elecciones. Un enfoque de este tipo también facilita el proceso de redacción de reformas, cuando éstas son necesarias. Sin embargo, en algunos casos ese enfoque puede no ser posible, sobre todo en los sistemas federales. Independientemente del enfoque que se adopte, existen algunos principios fundamentales que la legislación electoral debe considerar: Plasmar la legislación electoral con un lenguaje claro e inequívoco. Evitar conflictos entre las leyes que rijan elecciones nacionales, las que rijan elecciones subnacionales (provinciales o estatales) y las que rijan elecciones locales. Deslindar claramente las atribuciones y responsabilidades de los organismos o autoridades electorales a nivel nacional o local, así como las de organismos gubernamentales, para prevenir conflictos o traslapes jurisdiccionales. Aprobar la legislación con suficiente antelación a la fecha de una elección para brindar a los contendientes políticos y a los electores tiempo suficiente para que se familiaricen con las reglas del proceso electoral. Una legislación aprobada en el último minuto tiende a minar la

14 legitimidad y credibilidad de la ley y puede evitar que los contendientes políticos y los electores estén informados de manera oportuna de las reglas del proceso electoral. Promulgar la legislación electoral de acuerdo con las disposiciones y los procedimientos legales establecidos por el Poder Legislativo. La legislación electoral que no es promulgada de acuerdo con los procedimientos legales establecidos puede ser impugnada y corre el riesgo de ser anulada por los tribunales. Publicar la legislación oportunamente y ponerla al alcance de sus potenciales usuarios, incluyendo el público en general. Legislación electoral vs otra legislación Una legislación electoral no puede ni debe contener todas las disposiciones referentes a un proceso electoral. El proceso electoral requiere la participación de instituciones y procedimientos sustentados en otras instancias del sistema jurídico-nacional. Es importante que cualquier otra legislación relevante para efectos electorales sea considerada en el proceso de revisión y reforma. Son de particular importancia las disposiciones legales que rigen lo relativo a medios de comunicación, registro de partidos políticos, ciudadanía, registro nacional, documentos de identidad, financiamiento de campañas y disposiciones penales relativas a la violación de normas electorales. Es conveniente identificar y evaluar todas las disposiciones legales que impactan el proceso electoral. Legislación electoral y regulaciones e instrucciones de la autoridad electoral En un sistema democrático, el marco legal es promulgado por una legislatura nacional elegida popularmente. Para preservar los valores democráticos, la regulación de las elecciones no puede basarse en decretos del Ejecutivo. Sin embargo, existen límites en relación a los asuntos administrativos que pueden ser incluidos en las leyes promulgadas. La mayoría de las legislaciones electorales permiten que el organismo responsable de la administración electoral (OAE) emita regulaciones o instrucciones para clarificar cuestiones relacionadas con el proceso electoral. Empero, la legislación electoral normalmente requiere que esas regulaciones resulten consistentes con las disposiciones de la legislación electoral vigente. En este sentido, es preciso definir claramente el papel y las atribuciones del OAE, mismos que deberán ser suficientemente amplios para permitirle hacer frente a eventuales lagunas en la ley y a contingencias no previstas. El OAE no actúa como un legislador sustituto, pero es importante que tenga capacidad de responder a necesidades emergentes y ofrecer soluciones prácticas mediante la interpretación o complementación de las leyes y regulaciones electorales. En todo caso, cuando se confieren a la autoridad electoral atribuciones para dictar instrucciones o adoptar regulaciones, es conveniente observar ciertos principios, como por ejemplo: La obligada adhesión de la legislación electoral a principios electorales básicos, como el secreto del voto. Precisar claramente la naturaleza y el alcance de las atribuciones que se confieren a la autoridad electoral para emitir regulaciones o instrucciones.

15 Establecer procedimientos que permitan a los contendientes interponer quejas o apelaciones en contra de regulaciones adoptadas y aplicadas por la autoridad electoral. El procedimiento debe permitir que las quejas y apelaciones sean resueltas de manera oportuna y efectiva. Expresar claramente la jerarquía legal de las regulaciones adoptadas por la autoridad electoral, incluyendo la precedencia de disposiciones constitucionales y legislativas. Definir con precisión las atribuciones discrecionales ( atribuciones inherentes ) de la autoridad electoral para promulgar instrucciones en situaciones de emergencia, incluyendo contingencias durante la jornada electoral. Legislación electoral y códigos de conducta Además de la legislación electoral formal, también se pueden incorporar otras instrucciones electorales relevantes en los códigos de conducta que pueden ser convenidos por varios partidos políticos y que generalmente son supervisados por la autoridad electoral. En algunos países esos códigos desempeñan un papel más importante que en otros. Pueden referirse a distintos aspectos de la elección, como las reglas de conducta de partidos y candidatos durante la campaña electoral, la conducta del partido en el gobierno para evitar que obtenga una ventaja indebida sobre otros partidos, o las autorregulaciones de los medios de comunicación. En algunos casos, un código de conducta contiene una serie de principios éticos con aplicación práctica, como el código de conducta para observadores electorales o para el personal del organismo electoral involucrado en la conducción de las elecciones. El estatus legal de esos códigos difiere de un país a otro, al igual que las consecuencias derivadas de su trasgresión. También es pertinente que los códigos de conducta informales se revisen periódicamente con miras a verificar su conformidad con normas reconocidas internacionalmente. En algunas ocasiones el marco legal puede establecer los procedimientos o mecanismos aplicables para atender quejas y disputas derivadas de violaciones a los códigos de conducta. Obviamente ese tipo de disposiciones difieren de un país a otro, tanto en contenido como en detalles, y pueden afectar la forma como se hace cumplir el código de conducta. Por ejemplo, el marco legal de un país puede ofrecer mecanismos de mediación o de resolución de controversias para manejar infracciones al código de conducta o disputas derivadas de ello. Entre los principios generales que pueden incorporarse en un código de conducta de los administradores electorales, se pueden considerar los siguientes: Demostrar respeto por la ley. Neutralidad y no partidismo. Transparencia. Profesionalismo. Servicio al elector. A su vez, un código de conducta para los observadores electorales puede considerar los siguientes principios generales:

16 Reconocimiento y respeto por la soberanía del Estado huésped. Neutralidad y no partidismo. Concepción y revisión integral de la elección, considerando todas las circunstancias relevantes. Transparencia en la observación. Observación precisa, profesional e integral. Lista de control Es el marco legal objetivo, claro, transparente y de fácil acceso al público? Están salvaguardados por disposiciones constitucionales los derechos electorales fundamentales, como el derecho al voto, el de registrarse como elector y el de contender para un cargo público? Se han revisado todas las leyes electorales aplicables, incluyendo la Constitución, la legislación electoral general y específica, las leyes relativas a ciudadanía, partidos políticos y financiamiento de campañas, medios de comunicación e información pública, sanciones penales aplicables en caso de violaciones a la ley electoral? Forman los códigos de conducta parte del marco legal de las elecciones?, de ser así han sido revisados para asegurar que se ajusten y contribuyan al objetivo general de organizar elecciones libres y transparentes? Asegura el marco legal que las instrucciones y directrices adoptadas por todos los organismos electorales sean compatibles con las disposiciones constitucionales y de la legislación electoral? Garantiza el marco legal que las disposiciones relativas a las elecciones nacionales, subnacionales (provinciales o estatales) y locales sean armónicas entre sí? Fue promulgada alguna parte de la legislación electoral justo antes de las elecciones sin ofrecer tiempo suficiente para su examen y debate?

17 3. El sistema electoral Es conveniente que la selección del sistema electoral asegure que se satisfagan las normas internacionales para elecciones democráticas referentes a las instituciones integradas por elección popular, a la frecuencia de las elecciones y a la organización de las divisiones electorales. Es importante que la selección de un sistema electoral garantice que el marco legal atienda de manera apropiada las divisiones políticas de la sociedad, de tal forma que los principales conflictos y diferencias entre los distintos grupos sociales sean conciliados a través del sistema de representación política. Con ello se garantiza la inclusión y representación política. Por consiguiente, se puede llevar a cabo un mejor proceso de selección del sistema electoral si primero se identifican los objetivos particulares que se desea alcanzar (por ejemplo, proporcionalidad de los resultados, fuerte representación a nivel de distritos) y, partiendo de esta base, se considera cuál de los sistemas electorales disponibles sería el más apropiado a la luz de las condiciones sociales, políticas, geográficas e históricas específicas del país. Selección del sistema electoral Seleccionar un sistema electoral es una de las decisiones institucionales más importantes para cualquier democracia. Un sistema electoral puede ayudar a estructurar resultados específicos, como fomentar la cooperación y la conciliación en una sociedad dividida. Un sistema electoral está conformado por el conjunto de reglas y procedimientos a través del cual los votos emitidos en una elección son convertidos en escaños o cargos obtenidos en una legislatura o algún otro cargo público (por ejemplo, la Presidencia). Los sistemas electorales también pueden influir sobre otros componentes del sistema político (por ejemplo, el desarrollo del sistema de partidos), así como resultar relevantes para el vínculo que se establece entre los ciudadanos y sus líderes (por ejemplo, rendición de cuentas, representación y responsabilidad política). Por consiguiente, los sistemas electorales generan algunas consecuencias de largo plazo para la gobernabilidad democrática. Un sistema electoral cumple tres tareas básicas: Convertir los votos emitidos en escaños obtenidos en una cámara legislativa. Actuar como el conducto a través del cual la población puede someter a sus representantes a un proceso de rendición de cuentas. Otorgar incentivos a quienes contienden por el poder para diseñar sus exhortos al electorado en formas distintas. En sociedades divididas, por ejemplo, donde la lengua, la religión, la raza o alguna otra forma de origen étnico representan una división política fundamental, un sistema electoral específico puede premiar a los partidos y candidatos que actúan de una manera cooperativa y conciliadora con grupos rivales, o pueden castigarlos y únicamente premiar a quienes sólo actúan en función de los intereses de su propio grupo. Por lo tanto, el proceso de selección del sistema electoral de un país es el fundamento sobre el cual se estructura el marco legal de una elección. La aplicación de un sistema electoral específico dentro de un contexto nacional particular puede tener un impacto significativo, positivo o negativo, en el desempeño electoral de los distintos contendientes políticos. Si existen dudas sobre la idoneidad de un determinado sistema electoral para un país, puede resultar útil examinar los resultados de las elecciones previas, con miras a identificar si, por ejemplo, el partido gobernante se beneficia significativamente a costa de los otros partidos o si algunos componentes del sistema distorsionan de manera sensible las normas internacionales o los resultados de la elección. Por ejemplo, en un sistema de representación

18 proporcional (RP) donde la ley fija una barrera legal para acceder a escaños en la legislatura, este porcentaje puede ser ajustado para beneficiar a ciertos partidos o afectar a otros, e incluso llevarse al extremo de propiciar la eliminación de algunos de ellos. Frecuentemente los sistemas electorales son clasificados de acuerdo con su proporcionalidad, esto es, de la forma como convierten votos en escaños. Una clasificación convencional suele dividir a los sistemas en tres grandes grupos: de pluralidad o mayoría, semiproporcionales y proporcionales. Los sistemas de pluralidad-mayoría normalmente ponen más énfasis en el principio de representación local que en el de proporcionalidad, mediante el uso de pequeños distritos uninominales. En contraste, los sistemas de RP normalmente utilizan grandes distritos plurinominales y reportan resultados más proporcionales. Los sistemas proporcionales ofrecen otros enfoques, así como varias combinaciones de modelos de pluralidad y proporcionalidad (como los modelos mixtos ) en los que parte de la legislatura es integrada vía RP y la otra parte en distritos uninominales, lo que se ha convertido en una selección común en muchas democracias emergentes a lo largo de la última década. No existe un sistema electoral apropiado para todos los casos ni una norma universalmente reconocida que así lo predique. La selección de un sistema electoral necesita tomarse teniendo en mente los objetivos deseados. Los efectos que los diferentes sistemas electorales pueden generar son, en última instancia, contextuales y dependen de las divisiones y los conflictos específicos de cada sociedad. Si bien es probable que algunos sistemas electorales generen resultados electorales más proporcionales que otros, las consecuencias globales de los sistemas electorales dependen en muy buena medida de las condiciones específicas de cada contexto. Durante el proceso de revisión de un sistema electoral es importante considerar si el país está profundamente dividido en términos políticos, religiosos o étnicos y si las minorías están representadas de manera apropiada y equitativa en el sistema político. Si un país tiene algún problema particular, que puede ser directamente atribuido a la selección de un determinado sistema electoral o remediado mediante el uso de uno nuevo o de reformas al existente, es conveniente que las ventajas y desventajas de los distintos sistemas electorales sean detalladas dentro de las recomendaciones formuladas para resolver las inequidades prevalecientes (para más detalles ver el Manual de IDEA internacional para el Diseño de Sistemas Electorales). Instituciones elegidas popularmente y frecuencia de las elecciones En un sistema federal existen tanto una legislatura nacional como legislaturas provinciales o estatales y es posible que en uno o ambos niveles existan además legislaturas bicamerales. Algunas veces el mandato de la autoridad electoral o el alcance de la legislación electoral incluyen disposiciones para las elecciones a nivel local o municipal. En países donde el jefe del Ejecutivo (presidente) es elegido de manera directa o a través de un colegio de representación elegido directamente (por ejemplo, en los Estados Unidos), la legislación electoral puede incluir también disposiciones relativas a la elección de esa institución. Normalmente la regulación de las elecciones para cargos dentro de los partidos políticos no queda comprendida dentro del mandato de la legislación y la autoridad electoral pero, en ambos casos, también es recomendable evaluar este asunto. Como principio general, las normas internacionales requieren que todos los escaños en al menos una de las cámaras de la legislatura nacional sean elegidos libremente mediante elecciones populares, realizadas a intervalos regulares establecidos por la ley, que en la práctica son de hasta seis años. Sin embargo, puede haber situaciones en las que un país esté buscando su admisión a una determinada organización internacional, o sea signatario de un determinado instrumento internacional; en ese caso puede resultar necesario que celebre elecciones directas o populares para otro tipo de instituciones, dentro de otros intervalos especificados

19 Disposiciones especiales para grupos subrepresentados En muchos países el sistema electoral considera disposiciones orientadas a promover la inclusión de grupos históricamente subrepresentados en las instituciones integradas por sufragio popular. Con mayor frecuencia esto se lleva a cabo para apoyar la elección de mujeres, minorías étnicas y lingüísticas. Este tipo de disposiciones suele adoptar algunas de las siguientes formas: Escaños reservados: un determinado porcentaje de escaños sólo puede ser ocupado por candidatos provenientes de grupos históricamente subrepresentados y, en algunos casos, sólo pueden ser elegidos por electores de esos grupos. Reglas relativas a la selección y postulación de candidatos: se exige a los partidos que coloquen al frente a un determinado número o porcentaje de candidatos procedentes de grupos históricamente subrepresentados. Cuando existen ese tipo de disposiciones e independientemente de que sean transitorias o permanentes, es indispensable que la ley precise claramente a qué grupo están dirigidas y que determine qué mecanismo se ha de emplear para asegurar su aplicación. En todo caso, es conveniente que esas disposiciones sean analizadas cuidadosamente para asegurar que no generen exclusiones de las instituciones integradas por sufragio popular. Lista de control Prevé el marco legal que todos los escaños de al menos una cámara de la legislatura nacional sean integrados mediante elecciones populares y directas, y celebradas a intervalos regulares y razonables fijados por la ley? Considera el marco legal de manera expresa y clara una fórmula electoral para convertir los votos en escaños? Se ha efectuado algún ajuste a la barrera legal para acceder a escaños en la legislatura que pueda beneficiar a algún partido o partidos a expensas de otros? Es aceptable la duración del mandato establecido para cada institución? Tiene el país minorías políticas, religiosas o étnicas fuertemente divididas? El sistema electoral acentúa esas diferencias?

20 4. Delimitación de distritos electorales Es conveniente que el marco legal para las elecciones busque asegurar que los límites de las demarcaciones o distritos electorales sean trazados de tal forma que cumplan en el mayor grado posible con el objetivo de conferir igual peso a cada voto para garantizar una efectiva representación. Es necesario que el marco legal se haga cargo del asunto de cómo han de ser definidos y trazados los distritos electorales que le otorgan soporte a la representación. La extrema importancia de esta materia propicia que con frecuencia forme parte de las disposiciones constitucionales de un país. De ahí que sea recomendable que el marco legal que rige la delimitación de distritos electorales determine: La frecuencia con que se ha de llevar a cabo el ajuste de las demarcaciones electorales (redistritación). Los criterios para llevarlo a cabo. El nivel de participación pública en el proceso. El papel específico de los poderes Legislativo, Judicial y Ejecutivo en el proceso. A quién corresponde la autoridad final en el proceso de delimitación de los distritos electorales. Hay distintas formas para delimitar los distritos electorales. Toda vez que este ejercicio es muy sensible desde un punto de vista político, en muchos países no está involucrado el organismo electoral. Con frecuencia, el proceso está a cargo de una comisión especial, y el organismo electoral se limita a brindarle el apoyo requerido. La comisión puede integrarse de distintas formas, como las siguientes: Representantes de los partidos políticos; Individuos independientes sin vínculos partidistas, como los jueces; Expertos demógrafos, geógrafos, cartógrafos o especialistas en estadística ; o Una combinación de las categorías anteriores. El elemento más importante que distingue a los sistemas electorales es la forma como se distribuyen los escaños del Poder Legislativo. La distribución puede hacerse: Entre los candidatos que reciban la mayoría relativa de la votación; Entre los candidatos que reciban la mayoría absoluta de la votación; o De manera proporcional sobre la base de los votos emitidos por cada partido o candidato. Desde luego, el objetivo general de todos estos sistemas electorales es presumiblemente el mismo: transformar la voluntad general del electorado en un gobierno representativo. La delimitación de distritos en cada uno de estos tipos de sistema electoral produce un resultado diferente, pero cada uno debe asegurar que se cumplan ciertos principios básicos en su aplicación. La norma internacional ideal

21 para llevar a cabo este ejercicio reside en la igualdad del poder de cada voto para conformar una representación efectiva. Si bien las prácticas de delimitación de los distritos electorales o de redistritación como también se les denomina varían considerablemente de un país a otro, hay tres principios universales que las guían: Representatividad; Igualdad en la fuerza del voto; y Reciprocidad y no discriminación. Representatividad Los límites de los distritos electorales deben trazarse de tal forma que los grupos de electores que los integran sientan que los candidatos que tengan la oportunidad de elegir los representan genuinamente. Esto normalmente significa que los distritos electorales deben coincidir tanto como sea posible con las comunidades de interés. Las comunidades de interés pueden ser definidas de distinta forma. Pueden ser divisiones administrativas, conglomerados étnicos o raciales o entidades geográficas naturales (como islas) delimitadas por fronteras físicas. Si los distritos electorales no están integrados por comunidades de interés, como quiera que se les defina, puede ser muy difícil que un solo candidato represente al electorado en su conjunto. Sin embargo, este principio a menudo será difícil de satisfacer, especialmente en distritos plurinominales de gran magnitud o cuando todo el país constituye un solo distrito. Igualdad en la fuerza del voto Los distritos deben ser trazados de tal forma que los grupos de electores sean relativamente equivalentes en términos de fuerza electoral, lo que se refleje en el hecho de que cada voto emitido tenga el mismo peso en el mayor grado posible. Los distritos electorales con una población equivalente permiten que los electores tengan un voto de igual peso en la elección de sus representantes, pero este ideal no siempre se cumple en la práctica, sobre todo porque suelen aplicarse simultáneamente otros principios alternos. Reciprocidad y no discriminación Es muy conveniente que el procedimiento para delimitar los distritos electorales esté claramente especificado en el marco legal de tal forma que las reglas que rijan el proceso sean siempre las mismas, independientemente de quien tenga la responsabilidad de fijarlas. Si el proceso de redistritación ha de ser no partidista, entonces se debe impedir a todos los partidos tratar de distorsionar el resultado. Si se permite que las inquietudes políticas intervengan en el proceso, entonces se debe dar a todos los partidos políticos la misma posibilidad de acceso. Si corresponde al Poder Legislativo trazar las demarcaciones, entonces el partido político con mayoría en el Congreso tendrá la posibilidad de controlar el proceso. Las reglas deben ser claramente entendidas y deben resultar aceptables para todos los partidos políticos y participantes en el proceso de revisión de los distritos electorales. También es importante que la legislación electoral especifique bajo que circunstancias el número de electores de un distrito puede desviarse del criterio de igualdad establecido. Por lo tanto, se requiere que el marco legal estipule que los distritos electorales sean trazados de tal forma que cada uno de ellos tenga aproximadamente la misma población con el fin de asegurar la igualdad del sufragio en el mayor grado posible (en los casos en donde no exista un registro electoral permanente, es posible que no se

22 cuente con cifras exactas del número de electores, de ahí el uso del término aproximadamente la misma población ). Sin embargo, esto no excluye la ponderación de factores tales como las barreras naturales, las comunicaciones, las facilidades de acceso para los electores o las fronteras administrativas e históricas preexistentes. Se debe tener cuidado para asegurar que la desviación promedio de un distrito a otro se dé dentro de rangos aceptables y claramente acotados. Lo ideal es que el marco legal disponga que las instituciones o personas encargadas de trazar los límites electorales no tengan vínculos partidistas, que sean independientes, profesionales e imparciales. Si no es el caso, la alternativa es permitir a todos los partidos políticos representados en el Congreso tomar parte en el proceso de redistritación. El marco legal también debe promover el mayor grado de participación pública en el proceso. El tratamiento que se da a las impugnaciones en contra de las decisiones relativas a la revisión de los distritos electorales varía de un país a otro, en algunos casos se permiten y en otros no. Dependiendo de las necesidades históricas y específicas de cada país, cualquier enfoque es aceptable en la medida en que no resulte discriminatorio y se aplique de la misma forma en todas las situaciones. Lista de control Avala el marco legal el principio de igualdad del voto al trazar los distritos electorales con un número más o menos equivalente de electores? Ofrece también el marco legal criterios objetivos para apartarse de la norma de igualdad a partir de factores geográficos, límites administrativos o históricos existentes u otros elementos bien definidos? Prevé el marco legal que corresponda a una institución o grupo de personas imparcial, independiente y profesional la responsabilidad de llevar a cabo la delimitación de los distritos? Existe un amplio consenso y apoyo entre los partidos políticos en relación a la demarcación actual de los distritos electorales? Dispone claramente el marco legal las razones susceptibles de activar un proceso de revisión y ajuste de los distritos electorales? Los límites distritales existentes favorecen al partido en el gobierno? Participa el organismo electoral en el proceso de redistritación? Es posible que esto vulnere la imparcialidad e independencia del organismo electoral? Prevé el marco legal mecanismos de impugnación contra las decisiones relativas a la redistritación?