Normativa del Drawback en Argentina y el Mercosur. El Camino de la Armonizacion

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1 Normativa del Drawback en Argentina y el Mercosur. El Camino de la Armonizacion ROBERTO FALCÓN r_falconjus@yahoo.com Abogado. Curso de perfeccionamiento en Derecho, Política e Integración de la Unión Europea, Padova, Italia. Universidad Nacional de Rosario, Argentina Resumo: Este artigo analisa as normas sobre drawback no MERCOSUL, estabelecendo os avanços que facilitam a harmonização nesse contexto. É apresentado o regime no processo de integração e nos países membros. Considera-se a evolução da harmonização aduaneira como um avanço para lograr uma maior integração entre os quatro países no nível econômico e comercial. Palavras-chave: harmonização das normas, Drawback, MERCOSUL, integração regional. Abstract: This article analyzes drawback rules within the MERCOSUR, establishing the evolution that facilitates harmonization in that context. The rules within the integration process and the member countries are mentioned. The development of customs rules harmonization is considered central to achieve a deeper economical and commercial integration among the four countries involved. Key Word s: rule s harmonization, Drawback, MERCOSUR, regional integration. Consideraciones Iniciales Este artículo analiza las normas sobre Draw Back en el marco del MERCOSUR, estableciendo los avances efectuados para lograr una armonización en la materia. En función de ello, se evalúa la normativa vigente sobre el tema en Argentina y en el marco del mencionado bloque regional, haciendo, además, referencia a las legislaciones sobre el caso en Brasil, Paraguay y Uruguay. Como punto de partida, se considera que la armonización de normas es una cuestión sumamente importante en un proceso integrador, relacionada a la diversidad de los sistemas jurídicos nacionales y a la solución de los innumerables conflictos que pueden surgir en virtud de ella. Existen diferentes técnicas destinadas a alcanzar la armonización de normas, entre las que se destacan el análisis comparativo de las legislaciones nacionales, la búsqueda de puntos comunes y el recurso a los acuerdos multilaterales como marco. En este caso, la importancia de armonizar las normas relativas al Draw-Back en el MER- COSUR radica en que la promoción de las exportaciones por medio de este sistema implica la remoción de derechos a la importación que constituyen una traba para el comercio intrazona, favoreciendo la profundización de procesos de integración. 2. El Draw-Back como beneficio directo a la exportación Las exportaciones brindan un claro beneficio tanto al sector público como al privado, en la medida en que generan ingresos de divisas, Rev. de Negócios Internacionais, Piracicaba, 4(7):67-73,

2 equilibrando la balanza comercial, y favorecen el desarrollo de tecnologías, en el primer caso; y diversifican mercados con una mejor absorción de los costos fijos de parte de las empresas, modernizando los métodos de producción, en el segundo caso. En función de los beneficios que otorgan, las exportaciones son alentadas por los gobiernos nacionales mediante legislaciones consagradas a la promoción de exportaciones. En este contexto, el Draw Back (vocablo inglés que significa retornar) es un beneficio promocional a la exportación de carácter directo, cuya función es posibilitar al exportador la recepción de determinadas sumas de dinero. Esta puede producirse en efectivo, mediante certificaciones, o con posterioridad al embarque de la mercadería (LEDESMA, 1990). Mediante este sistema, el Estado otorga a quien exporta manufacturas en cuyo proceso de producción se han utilizado insumos importados o ha sido acompañada de embalajes extranjeros, un porcentaje de dinero que equivale a lo abonado en concepto de derechos de importación por esos insumos al ser introducidos en el estado de los productores. El beneficio del Draw-Back es uno de los denominados beneficios financieros aplicables a algunos productos. El mismo puede aplicarse siguiendo tres modalidades: restitución, exención y suspensión El Draw-Back en Argentina En la legislación argentina, este sistema se encuentra positivizado en el Código Aduanero (ley ) y en la Ley de Promoción de las Exportaciones (ley ) que regulan los regímenes de exportación y, en líneas generales, contienen los principios de la Convención de Kyoto de El Código Aduanero fue reglamentado por los Decretos 1001/82 y 1012/91, y complementado mediante diferentes Resoluciones Ministeriales y de la Administración Nacional de Aduanas. Además de los derechos aduaneros, las importaciones también están sujetas a la tasa de estadística, que es un gravamen equivalente al 0.5% sobre el valor en aduana de las mercaderías -base CIF; el I.V.A. (impuesto al valor agregado) cuya alícuota general es del 21% más 10% en concepto de percepción -salvo excepciones; impuestos internos para determinadas mercaderías; antecipo de impuesto a las ganancias del 3%. Por otro lado, en la determinación del valor en aduana de las mercaderías para las importaciones argentinas, utiliza como base para la determinación del valor de las mercaderías en las operaciones de importación el correspondiente a la transacción, esto es el valor realmente pagado o por pagar por las mercaderías. El art. 820 del Código Aduanero establece que el Draw-Back es el régimen aduanero en virtud del cual se restituyen total o parcialmente, los importes que se hubieran pagado en concepto de tributos que gravaron la importación para consumo, siempre que las mercaderías fuese reexportada para consumo, luego de ser sometida en territorio aduanero a un proceso de transformación o utilizada para embalar una mercadería a exportar. Este sistema no es otra cosa que la reintegración de gravámenes de importación a consumo especialmente los derechos de importación, la tasa de estadística. El Poder Ejecutivo esta facultado para determinar que mercaderías puede acogerse al régimen fijando el plazo dentro del cual deben realizarse la reexportación de la mercadería en cuestión, las condiciones para acogerse al beneficio y las bases sobre las que se liquidará el importe El procedimiento para la percepción del Draw- Back en Argentina En Argentina, el procedimiento para la percepción del beneficio está integrado por tres etapas: la tipificación, la verificación y la posterior liquidación. La primera etapa, es la más compleja de todo el proceso. En ella, el exportador se presenta ante la autoridad de comercio por medio de un formulario consignando entre otros datos, la mercadería importada, su valor y los gravámenes abonados por la misma. Dicha autoridad estudia el pedido y acuerda una resolución de tipificación en la cual se establece el producto que 68 Rev. de Negócios Internacionais, Piracicaba, 4(7):67-73, 2006

3 es objeto del Draw-Back (tomando como base la tipificación contenida en la Resolución 108/ 2002 de la Secretaría de Industria, Comercio y Minería de la Nación) y determina el reintegro correspondiente. La tipificación debe solicitarse ante dicha Secretaría la cual, una vez presentada la Declaración Jurada de Tipificación Draw-Back de parte del exportador, determina la relación insumoproducto, siempre que la destinación de importación para consumo de las mercaderías se haya efectuado por medio del Sistema Informático María. El Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI), realiza la evaluación técnica de la relación insumo-producto declarada en la solicitud y emite el dictamen correspondiente enviando copia del mismo a la Secretaría antes mencionada. Cuando la Declaración Jurada citada cumple con los requisitos técnico-administrativos, la Secretaría emite un Certificado de Tipificación Draw-Back. Posteriormente, la Secretaría ingresa en el Sistema Informático María de la Dirección General de Aduanas dependiente de la Administración Federal de Ingresos Públicos los Certificados de Tipificación Draw-Back emitidos. El usuario del mecanismo previsto en esta Resolución debe obtener el Certificado de Tipificación con anterioridad a la oficialización de la solicitud de destinación de exportación para consumo ante el Servicio Aduanero. Dicho Certificado mantiene su validez mientras no cambie la relación insumo-producto declarada y no se produzcan cambios en la Nomenclatura Común del MERCOSUR (NCM). Por su parte, la Dirección de Promoción de las Exportaciones tiene a su cargo la aplicación del mecanismo establecido por esta resolución. Se establece un sistema de publicidad mediante el cual los demás exportadores interesados pueden adherirse a las tipificaciones en estudio. Las resoluciones que acuerdan la tipificación al disponer el reintegro de los tributos mencionan la posición arancelaria, el producto, la cantidad y el valor de los insumos para importación (BO- NOMELLI, 1993). En la segunda etapa, el usuario del Draw-Back debe someter los productos a exportar a la verificación declarando los despachos por los cuales se importó los insumos al intervenirse el instrumento de carga y controlarse los permisos de embarque (ANA 2081/91). En la tercera etapa, se establece el pago en moneda local por el equivalente del tipo de cambio vigente a la fecha de devolución en una cuenta correspondiente al exportador en el Banco Central de la República Argentina El tratamiento del Draw-Back en los restantes países del MERCOSUR. Para realizar una aproximación a la eventual armonización de normas en la materia, resulta central estudiar los instrumentos en los que se encuentra contenida la reglamentación sobre Draw-Back y los procedimientos vigentes en los cuatro países del MERCOSUR. Cabe aclarar que, aunque ya se hizo referencia al caso de Argentina, en este apartado se reitera brevemente para posibilitar un análisis comparativo con los restantes miembros del bloque. Como fuera anteriormente señalado, el Draw-Back puede aplicarse siguiendo tres modalidades diferentes. En Argentina sólo se contempla como restitución. En Brasil, en cambio, se precisan los tres tipos de sistemas especificados. La exención y la suspensión están a cargo del Banco do Brasil con fiscalización de la Secretaria de la Receita Federal (SRF), mientras que la restitución depende directamente de la Secretaria de la Receita Federal (SRF). En este sentido, el Decreto Ley 37/66 refiere al mecanismo como el de la restitución, total o parcial de los tributos que hayan sido pagos en la importación de mercadería exportada después de ser beneficiada o utilizada en la fabricación, complementación o acondicionamiento de otra exportada. También deben tomarse en consideración el Decreto 4.345/2002, así como la Instrucción Normativa SRF 168/02 de la Secretaria da Receita Federal y la Portaria SECEX 14/2004. En Paraguay, la Ley 3816 en su Art. 129 indica que el Poder Ejecutivo determina las mercaderías cuyos tributos a la importación pueden Rev. de Negócios Internacionais, Piracicaba, 4(7):67-73,

4 ser devueltos al importador siempre que retornen al exterior en los siguientes casos: a) después de haber sido sometidas a un proceso de industrialización en el país; y b) que hayan sido utilizados para el acondicionamiento o envasado de mercaderías que se exporten. En Uruguay, la ley 4268 y Decretos del 22/ 02/13 y 22/11/13 refieren que el Draw-Back es la operación por la cual el importador paga derechos de importación sobre determinados artículos y obtiene la devolución de lo pagado una vez que se procede a la reexportación de los mismos, en el estado que los recibió o después de transformados o elaborados industrialmente en el país. En cuanto a la forma de acreditación o pago del beneficio a los exportadores, en Argentina se establece el pago en moneda local por el equivalente del tipo de cambio vigente a la fecha de devolución. En Brasil se otorga crédito fiscal no actualizado utilizable solamente para ser aplicado al pago de los mismos gravámenes que se devuelven. Por otro lado, en Paraguay y Uruguay no se especifica la forma de acreditación o pago. En lo que respecta a los beneficiarios y productos alcanzados, en Argentina y Brasil son los exportadores que hayan importado directamente los insumos, sin restricciones por productos. En los casos de Paraguay y Uruguay no se encuentran especificaciones. En lo atinente a la comprobación y determinación de consumos, en Argentina es requisito previo necesario la autorización de la Secretaría de Industria y Comercio otorgado por producto de exportación, pudiendo ser utilizado por exportadores del mismo producto con idénticos consumos. En Brasil se solicita la aprobación de un plan de producción comparativo de los valores de cantidades de exportación e importación y un certificado de crédito fiscal a la importación otorgado por la Receita Federal. En Paraguay no se especifica la materia. Por último, en Uruguay se exige un control posterior a la autorización realizado por el Laboratorio Tecnológico del Uruguay (LATU). El Draw-Back, como modalidad exención (admisión temporaria) con toma de stocks, sólo está previsto en Brasil y Uruguay, no encontrándose disposiciones sobre el tema en los casos de Argentina y Paraguay. En Brasil, por el Decreto Ley 37/66 se dispone que el beneficio consista en una exención de los tributos exigibles en la importación de la mercadería, en cantidad y calidad equivalente a la utilizada en el perfeccionamiento, fabricación, complementación o acondicionamiento del producto exportado. En Uruguay, esta modalidad está prevista en los Art. 24 y 25 del Decreto 420/90. Por otra parte, el sistema bajo análisis puede aplicarse como modalidad suspensión. En Argentina se encuentra contenida en el régimen de la admisión temporaria de insumos para perfeccionamiento industrial, que a la fecha no se encuentra reglamentado. En Brasil, el Decreto-Ley 37/66 refiere a la suspensión del pago de los tributos exigibles en la importación de mercadería a ser exportada después de beneficiarla o destinada a la fabricación, complementación o acondicionamiento del producto exportado. En Paraguay, la Ley 1173/85 y Decreto 15813/86 definen a la admisión temporaria como el régimen por el cual se permite la entrada al territorio nacional de ciertas mercaderías, con suspensión de los tributos a la importación de bienes importados al país con un fin determinado y destinados a ser reexportadas dentro del plazo establecido en la ley y los reglamentos, tanto en el estado en que fueron admitidos o después de haber tenido una transformación, elaboración o reparación. En Uruguay, la ley 3816/11 (Decreto de fecha 22/02/1913 Decreto 420 de fecha 11/09/ 90) define a esta modalidad como aquella mediante la cual el importador obtiene permiso para introducir libre de derechos determinados artículos a condición de reexportarlos dentro de un plazo después de transformados o elaborados industrialmente en el país El Draw-Back en el marco del MER- COSUR. Una aproximación a la armonización de normas. El MERCOSUR integrado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay (incluso Venezuela 70 Rev. de Negócios Internacionais, Piracicaba, 4(7):67-73, 2006

5 1 Este dispone la conformación de tres órganos con capacidad de decisión. En primer lugar, el Consejo del Mercado Común (CMC), integrado por los Ministros de Relaciones Exteriores, de Economía y por el presidente del Banco Central, es el órgano ejecutivo superior y tiene autoridad en cuestiones políticas y la toma de decisiones para asegurar la observancia de los objetivos y plazos del mercado común. En segundo término, el Grupo del Mercado Común (GMC), coordinado por los Ministerios de Relaciones Exteriores, es el cuerpo ejecutivo. Posee cuatro miembros regulares y cuatro alternativos que representan a los Ministerios de Relaciones Exteriores, Economía y al Banco Central. En tercer lugar, la Comisión de Comercio del MERCOSUR (CCM), cuya principal función es la de controlar la aplicación de las políticas comerciales comunes. Asimismo, establece dos órganos consultivos, la Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC) cuya su función es la colaborar en la armonización de las legislaciones de los Estados Miembros, y el Foro Consultivo Económico y Social (FCES). Por otra parte, crea un órgano administrativo, la Secretaría Administrativa del MERCOSUR (SAM). en proceso de adhesión), posee una estructura organizacional establecida por el Protocolo de Ouro Preto, firmado en diciembre de , que complementa al Tratado de Asunción, por el cual se conformó el mencionado proceso. El Protocolo de Ouro Preto establece que las decisiones de los órganos tienen carácter intergubernamental. Debido a que la esencia del MERCOSUR, se encuentra ineludiblemente ligada a las nociones de mercado, circulación de bienes, servicios, factores productivos, oferta y demanda entre agentes económicos, consumidores y usuarios, resultaría sumamente relevante armonizar la normativa aduanera partiendo de la aceptación común de ciertos principios rectores de la economía de raigambre constitucional. Desde la perspectiva jurídica, el Protocolo de Montevideo sobre el Comercio de Servicios constituye el punto de referencia para analizar el tratamiento del Draw- Back en el MERCOSUR. Asimismo, la cuestión de la armonización de normas aduaneras en el marco del mencionado proceso de integración se vincula a la modalidad a través de la cual esta normativa ingresa al ámbito de cada Estado parte. El tratamiento de este tema se encuentra en la Decisión sobre la incorporación de la Normativa MERCOSUR al Ordenamiento Jurídico de los Estados Partes (Decisión del CMC 23/00). El Artículo 1 de dicha Decisión establece que las Decisiones, Resoluciones y Directivas son obligatorias para los Estados Parte y, cuando sea necesario, deberán ser incorporadas a los ordenamientos jurídicos nacionales. El Artículo 5 alude a la cuestión de la incorporación de la normativa a los ordenamientos internos de los Estados miembros sin necesidad de ratificación legislativa, al indicarse que las normas emanadas de los órganos del MERCO- SUR no necesitarán de medidas internas para su incorporación, en los términos del Artículo 42 del Protocolo de Ouro Preto, cuando: 1) los Estados Parte entiendan conjuntamente que el contenido de la norma trata asuntos relacionados al funcionamiento interno del MERCOSUR. Este entendimiento será explicitado en el texto de la norma con la siguiente frase: esta norma (Directiva, Resolución o Decisión) no necesita ser incorporada al ordenamiento jurídico de los Estados Parte, por reglamentar aspectos de la organización o del funcionamiento del MERCOSUR. Estas normas entrarán en vigencia a partir de su aprobación; 2) el contenido de la norma ya estuviera contemplado en la legislación nacional del Estado Parte. En este caso la Coordinación Nacional realizará la notificación prevista en el Artículo 40 (i) en los términos del Artículo 2 de esta Resolución, indicando la norma nacional ya existente que incluya el contenido de la norma MERCOSUR en cuestión. Existe una intensa actividad de parte de los órganos del MERCOSUR tendiente a la armonización de normas relacionadas con el tema de este trabajo. En este sentido, la Resolución Nº 07/91 del GMC aborda las cuestiones del Draw Back y la Admisión Temporaria (período de transición) indicando que el Subgrupo de Trabajo Nº 1 - Asuntos Comerciales - consideró y estudió los aspectos vinculados a ambos regímenes con el objetivo de formular recomendaciones que pudiesen servir de base para la implementación de un régimen común. Al mismo tiempo, la Resolución recomienda a los Estados Parte que durante el período de transición administren los mecanismos de Draw-Back y Admisión Temporaria del modo Rev. de Negócios Internacionais, Piracicaba, 4(7):67-73,

6 más armonizado posible. Por su parte, el Cronograma de Las Leñas aprobado por Decisión Nro. 1/92 del Consejo del Mercado Común establece plazos para la elaboración del Código Aduanero MERCOSUR. La Resolución Nro. 13/94 del GMC dispone que el Proyecto de Código Aduanero MER- COSUR y sus Normas de Aplicación debería estar concluido antes del 30 de noviembre de 1994, a los efectos de ser sometido a consideración del GMC. Sin embargo, debido a la propia dinámica del bloque, debió esperarse hasta 2005, cuando los directores y representantes de aduanas del bloque regional, más Chile y Bolivia, se reunieron en Asunción para definir las normativas. En julio de 2006, el CMC estableció como meta la instauración de un Código Aduanero del MERCOSUR, con el objeto de facilitar la implementación de la libre circulación de mercaderías importadas de terceros países al interior del bloque. Asimismo, dispone la creación de un Grupo Especial dependiente del Grupo Mercado Común encargado de la redacción del nuevo Proyecto de Código Aduanero del MERCOSUR, el cual deberá ser elevado para su aprobación en la reunión del Consejo del Mercado Común de diciembre de Es importante remarcar que el futuro código incluirá la figura del despachante de aduana como agente de comercio. El mismo deberá contar con la aprobación de los parlamentos de los países socios: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay (incluso Venezuela). Este proyecto apunta a dinamizar el derecho regional, para incentivar a los Estados miembros en la aplicación de normas comunes, mediante los órganos jurisdiccionales propios y de los demás Estados del bloque, toda vez que exista conocimiento de la jurisprudencia sobre normas del MERCOSUR. Un avance importante lo constituye la decisión Nro. 25/06 del CMC de julio de 2006 al establecer la meta de la aprobación y entrada en vigor del Código Aduanero del MERCOSUR, no más allá de En esa dirección, la Resolución del GMC Nº 40/06 aprobó las definiciones y lineamientos que deberán utilizarse para la redacción del Proyecto de Código Aduanero del MERCOSUR, proponiendo regular también la circulación de las mercaderías intrazona durante el proceso de transición hasta la conformación definitiva de la Unión Aduanera. El ámbito de aplicación está constituido por la legislación aduanera común del MERCO- SUR. Asimismo, dicha legislación será aplicable en cada uno de los Estados Partes del MERCO- SUR con normas reglamentarias que serán disposiciones emanadas de MERCOSUR dictadas a los efectos de la aplicación del Código y las normas nacionales complementarias. Además, en el proyecto se establece la supletoriedad de las legislaciones aduaneras de cada uno de los Estados Partes, dentro de sus respectivas jurisdicciones, en aquellos aspectos no regulados específicamente por el Código y sus normas reglamentarias. Se establece un concepto de territorio aduanero del MERCOSUR, excluyendo del mismo a los enclaves y las zonas francas, donde se permite la aplicación de la legislación aduanera de un tercer estado, en los términos del convenio internacional que así lo establece y cuando la entrada y la salida de la mercadería no está sujeta al pago de tributos ni a la aplicación de restricciones de carácter económico. Esto reviste una gran importancia en tanto el mecanismo bajo estudio estaría enmarcado en la normativa aduanera del bloque. Consideraciones finales La armonización de la legislación aduanera señala un hito en la verdadera voluntad asociativa del MERCOSUR. La experiencia comparada de la Unión Europea señala a esta legislación entre las primeras armonizadas por los países miembros, sin ella no habría unión aduanera posible y, por lo tanto, tampoco la hay realmente en el MERCOSUR. En el caso específico del Brasil, su legislación aduanera es prerrogativa del Poder Ejecutivo y por lo tanto se modifica a través de decretos. Las últimas actualizaciones mas amplias corresponden a diciembre de Analizando su norma- 72 Rev. de Negócios Internacionais, Piracicaba, 4(7):67-73, 2006

7 tiva se observa el empleo de una amplia gama de instrumentos orientados a dar sustento a políticas de Estado, como lo es en ese país el crecimiento de las exportaciones. En este orden incluye la exención de derechos de importación para la admisión temporaria de bienes destinados a la exportación es decir el Draw-Back, y el Draw-Back intermediario para el productor que le vende internamente a un fabricante o exportador (OCHOA, 2005). REFERENCIAS LEDESMA, Carlos A. Principios de comercio internacional. 3. ed. Buenos Aires: Ediciones Macchi, BONOMELLI, Graciela. Conceptos y técnicas básicas de comercio exterior. Serie Docencia N. 24. Rosario: Ediciones CERIR, Como se ha establecido en este artículo, el MERCOSUR posee instrumentos relativos a la armonización de sus normas. Es preciso remarcar que, el mero hecho de que se detecten estos instrumentos, es un indicador positivo de la dirección que está tomando del bloque en esa materia. Indudablemente, aún es necesario desarrollar las técnicas de armonización, de manera que éstas, junto a otras variables, impulsen la evolución del proceso. OCHOA, Raúl, Comercio Exterior, La Nación on line. Disponible en: Consultado en: 01 mar Rev. de Negócios Internacionais, Piracicaba, 4(7):67-73,