REFORMA AL ARTÍCULO 21 CONSTITUCIONAL SOBRE LAS RESERVAS AL ESTATUTO DE ROMA DE LA CORTE PENAL INTERNACIONAL

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1 REFORMA AL ARTÍCULO 21 CONSTITUCIONAL SOBRE LAS RESERVAS AL ESTATUTO DE ROMA DE LA CORTE PENAL INTERNACIONAL México D.F., a 08 de octubre de SEN. RAÚL CERVANTES ANDRADE PRESIDENTE DE LA MESA DIRECTIVA CÁMARA DE SENADORES DEL H. CONGRESO DE LA UNIÓN LAYDA E. SANSORES SAN ROMÀN, SENADORA DE LA REPÚBLICA POR EL PARTIDO MOVIMIENTO CIUDADANO, DE LA LXII LEGISLATURA DEL CONGRESO DE LA UNIÓN, CON FUNDAMENTO EN LOS ARTÍCULOS 71 FRACCIÓN II Y 76 FRACCIÓN I DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS; 8.1 FRACCIÓN 1, II, 164, 169, 171 Y 172 DEL REGLAMENTO DEL SENADO; SOMETO A CONSIDERACIÓN DE ESTA HONORABLE ASAMBLEA, LA PRESENTE INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL ARTÍCULO 21 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, DE CONFORMIDAD CON LA SIGUIENTE: EXPOSICIÓN DE MOTIVOS I. DEFINICIÓN La Corte Penal Internacional (Estatuto de Roma) es la primera Corte permanente que investiga y lleva ante la justicia a los individuos, no a los Estados, responsables de cometer las violaciones más graves a los derechos humanos y al Derecho Internacional Humanitario como son el genocidio, los crímenes de guerra y los crímenes de lesa humanidad. 1 II. LA CORTE PENAL INTERNACIONAL El Estatuto de Roma define a la Corte Penal Internacional (CPI) como una institución permanente, que está facultada para ejercer jurisdicción sobre todas aquellas personas que hayan cometido crímenes más graves de trascendencia internacional, conforme al Estatuto de la Corte Penal Internacional, teniendo carácter complementario de las jurisdicciones penales nacionales. 1 Matos Barzola, Adán Emilio, Diferencia entre la Corte Penal Internacional y la Corte Internacional de Justicia. Ilustrados. Una Comunidad Educativa Mundial. Página Web. Corte.html (Consultada 15 de septiembre de 2013) 1

2 Su competencia y funcionamiento están regidos por las disposiciones del Estatuto. Cabe mencionar que la Corte está vinculada estrechamente con la Organización de las Naciones Unidas Su sede se encuentra ubicada en La Haya, Países Bajos. 2 Trámite Constitucional Firma México: 07 de septiembre de Aprobación por el Senado de la República: 21 de junio de Publicación Diario Oficial de la Federación: 07 de septiembre de Vinculación de México: 28 de octubre de Ratificación y Entrada en Vigor Internacional: 1 de julio de Entrada en vigor para México: 1 de enero de Publicación Diario Oficial de la Federación. Promulgación: 31 de diciembre de III. DERECHO DE LOS CONFLICTOS ARMADOS Las naciones históricamente se han visto envueltas en guerras y conflictos, actividades que de suyo afectan no sólo a obras físicas, a la naturaleza e individuos en particular, sino a poblaciones enteras y grupos definidos por etnias, religión, color, ideología, nacionalidad o convicciones políticas. Esta circunstancia sin duda agrede no sólo a los beligerantes, sino a la población civil violando las normas del Derecho Internacional y los acuerdos para volver más humana, si así se puede llamar, a la destrucción o aniquilación del contrincante. Con esta idea se han establecido diversas normas en el ámbito occidental, desde tiempos de la Edad Media en que se intentaba implantar la paz. México está suscrito a 23 tratados multilaterales vigentes sobre Derecho de los Conflictos Armados o Derecho Internacional Humanitario. 3 El Derecho Internacional Humanitario (DIH) es una constelación normativa sujeta a una continua expansión y a constantes innovaciones. En su mayoría reflejadas en los Convenios de Ginebra en 1949, y los protocolos adicionales 2 Santos Villareal, Gabriel Mario, La Corte Penal Internacional, Centro de Documentación, Información y Análisis. Dirección de Servicios de Investigación y Análisis. Subdirección de Política Exterior. LXI Legislatura de la Cámara de Diputados. México, mayo de pp. Página Web. (Consultada 14 de septiembre de 2103) 3 Vid. Méndez Silva, Ricardo y Liliana López Ortiz, (Comp.) Derecho de los Conflictos Armados: Compilación de instrumentos internacionales, regionales y otros textos relacionados, Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM /Comité Internacional de la Cruz Roja, México Tomos. Vid. Anuario Mexicano de Derecho Internacional. Instituto de Investigaciones Jurídicas. Universidad Nacional Autónoma de México. t. V, VI y VII. México Página Web. (Consultado 14 de septiembre de 2013) 2

3 que tienen como objetivo principal la protección de las personas que no participan en hostilidades o que han decidido dejar de participar en el enfrentamiento. Las distintas normas del Derecho Internacional Humanitario pretenden evitar y limitar el sufrimiento humano en tiempos de conflictos armados. Estas normas son de obligatorio cumplimiento tanto por los gobiernos y los ejércitos participantes en el conflicto como por los distintos grupos armados de oposición o cualquier parte participante en el mismo. 4 La mayoría de ellos no tenían ninguna forma de hacerse exigibles, salvo la honorabilidad y cumplimento de las Partes, y mucho menos establecían mecanismos punibles por su incumplimiento. Es al término de la Segunda Guerra Mundial cuando se organizan los Juicios de Núremberg 1945, y los Juicios de Tokio para castigar a los países vencidos, por las violaciones al Derecho de los Conflictos Armados y al Derecho Humanitario efectuadas durante la contienda. No estando regulados estos procedimientos, fueron criticados y aplicados discrecionalmente bajo la visión del vencedor. Así se castigó penalmente no sólo a los individuos físicamente responsables, sino también a instituciones y personas morales como la S.S. y la Gestapo. Con la creación de Naciones Unidas, un nuevo orden jurídico y un sistema judicial internacional, gradualmente se fue aclamando por la creación de un tribunal de tipo penal que pudiera juzgar y castigar a individuos responsables por crímenes de guerra, de lesa humanidad y de graves violaciones a los derechos humanos cometidas bajo su encargo o conducta. Fueron los genocidios de Bosnia en la Guerra de los Balcanes ( ) y el de Ruanda en 1994, lo que desembocó en medidas concretas hacía la creación de una Corte Penal Internacional. IV. MÉXICO RATIFICA EL ESTATUTO DE ROMA DE LA CORTE PENAL INTERNACIONAL Durante la administración de Ernesto Zedillo, México firma el 07 de septiembre de 2000, el Estatuto que crea la Corte Penal Internacional, su aprobación y ratificación fue resultado de un proceso que inició en 2001 en medio de un ambiente polémico, y terminó el 21 de junio de 2005 con la aprobación del Congreso. 5 El problema trataba en adecuar el Estatuto al sistema jurídico interno que según los juristas no cabía en el marco constitucional. Finalmente, después del análisis de varios modelos de recepción del Estatuto en Derecho Comparado, el Poder Legislativo 4 Méndez Silva, Ricardo, op.cit., pp. XXXIII y XXXIV. 5 El Senado de la República aprobó, por 78 votos a favor y 1 en contra, el dictamen de las comisiones unidas de Relaciones Exteriores, Organismos Internacionales, de Justicia, y de Derechos Humanos, que contiene el proyecto de decreto por el que se aprueba el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional; en Becerra Ramírez, Manuel, Anuario Mexicano de Derecho Internacional. Bibliografía Jurídica, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México. Página Web. (Consultada 15 de septiembre de 2013) 3

4 (Comisión Permanente) optó por hacer un agregado al Artículo 21 Constitucional, que se refiere a la competencia sobre la imposición de penas, que estipula lo siguiente: Artículo 21. (...) El Ejecutivo Federal podrá, con la aprobación del Senado en cada caso, reconocer la jurisdicción de la Corte Penal Internacional. 6 Desde el punto de vista del Derecho Internacional, la decisión de México es bastante contradictoria al haber impulsado activamente la creación de la Corte. Según la reforma no trata sobre un reconocimiento liso y llano de la jurisdicción de la Corte; sino somete la aplicación del Estatuto a la aprobación del Senado en el caso concreto. De donde se desprende lo siguiente: Por qué el Senado puede decidir sobre la procedencia de la competencia de la Corte Penal Internacional? Cuáles son los parámetros que tendrá el órgano legislativo para decidir si procede o no, la aplicación a un caso concreto? El Senado tendrá un procedimiento para escuchar a los señalados por su decisión, como sucede normalmente en el procedimiento judicial? Precisamente por ser una disposición atípica, los cuestionamientos se producen sin que a simple vista tengan una respuesta inmediata. Pero, desde la perspectiva del Derecho Internacional, se puede calificar a la decisión como una reserva encubierta la cual es, inadmisible dentro del Derecho Internacional y mucho menos admitida por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. En este contexto, la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969 establece que por reserva, se entiende: Una declaración unilateral, cualquiera que sea su enunciado o denominación, hecha por un Estado al firmar, ratificar, aceptar o aprobar un Tratado o al adherirse él, con objeto de excluir o modificar los efectos jurídicos de ciertas disposiciones del Tratado en su aplicación a ese Estado. 7 La reserva hecha por México al aceptar el Estatuto de la Corte Penal Internacional, haciendo una reforma al artículo 21 Constitucional, como ya se precisó; modifica los efectos del Estatuto que en sus artículos 12 y 13 establece, el ejercicio de la competencia del Estatuto. 8 Sin embargo, esa capacidad no se podrá ejercer si el Senado 6 Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación, el 31 de diciembre de Página Web. EstatutoRomaCortePenalInternacional.pdf (Consultada 15 de septiembre de 2013) 7 d) se entiende por reserva una declaración unilateral, cualquiera que sea su enunciado o denominación, hecha por un Estado o por una organización internacional al firmar, ratificar, confirmar formalmente, aceptar o aprobar un tratado o al adherirse a él, con objeto de excluir o modificar los efectos jurídicos de ciertas disposiciones del tratado en su aplicación a ese Estado o a esa organización. Artículo 2º de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados, Artículo 12. Condiciones previas para el ejercicio de la competencia. 4

5 de la República, acuerda en base a qué consideraciones, no reconocer la competencia a un caso concreto. Lo que va contrario sensu del objeto y fin del Estatuto de Roma: ejercer jurisdicción sobre todas aquellas personas que hayan cometido crímenes más graves de trascendencia internacional. El Estatuto de la Corte Penal Internacional no admite reservas. 9 Sin embargo, la formula, como ya quedó asentado, tiene efectos de reserva. También es muy amplia: hasta el momento no existen limitaciones a la facultad que la Constitución otorga al Senado para determinar si hace procedente o no la competencia de la Corte. No obstante, las reservas encubiertas como las ampliadas, son rechazadas por la práctica de los Estados. 10 Por otra parte, la reserva va en contra del objeto y fin del establecimiento de la Corte; en su preámbulo, el Estatuto de Roma dice textual: Afirmando que los crímenes más graves de trascendencia para la comunidad internacional en su conjunto no deben quedar sin castigo y que, a tal fin, hay que adoptar medidas en el plano nacional e intensificar la cooperación internacional para asegurar que sean efectivamente sometidos a la acción de la justicia. Decididos a poner fin a la impunidad de los autores de esos crímenes y a contribuir así a la prevención de nuevos crímenes. De esta manera, el fin del Estatuto de Roma, recordando es el resultado de un proceso de evolución de las luchas por impedir y en dado caso hacer que los crímenes contra la humanidad, que se han dado en la historia reciente de nuestra historia no queden sin castigo. 1. El Estado que pase a ser Parte en el presente Estatuto acepta por ello la competencia de la Corte respecto de los crímenes a que se refiere el artículo En el caso de los apartados a) o c) del artículo 13, la Corte podrá ejercer su competencia si uno o varios de los Estados siguientes son Partes en el presente Estatuto o han aceptado la competencia de la Corte de conformidad con el párrafo 3: a) El Estado en cuyo territorio haya tenido lugar la conducta de que se trate, o si el crimen se hubiere cometido a bordo de un buque o de una aeronave, el Estado de matrícula del buque o la aeronave; b) El Estado del que sea nacional el acusado del crimen. 3. Si la aceptación de un Estado que no sea Parte en el presente Estatuto fuere necesaria de conformidad con el párrafo 2, dicho Estado podrá, mediante declaración depositada en poder del Secretario, consentir en que la Corte ejerza su competencia respecto del crimen de que se trate. El Estado aceptante cooperará con la Corte sin demora ni excepción de conformidad con la Parte IX. Artículo 13.- Ejercicio de la competencia. La Corte podrá ejercer su competencia respecto de cualquiera de los crímenes a que se refiere el artículo 5 de conformidad con las disposiciones del presente Estatuto si: a) Un Estado Parte remite al Fiscal, de conformidad con el artículo 14, una situación en que parezca haberse cometido uno o varios de esos crímenes; b) El Consejo de Seguridad, actuando con arreglo a lo dispuesto en el Capítulo VII de la Carta de las Naciones Unidas, remite al Fiscal una situación en que parezca haberse cometido uno o varios de esos crímenes; o c) El Fiscal ha iniciado una investigación respecto de un crimen de ese tipo de conformidad con lo dispuesto en el artículo Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional. Artículo 120. Reservas. No se admitirán reservas al presente Estatuto. Página Web. (Consultada 15 de septiembre de 2013) 10 Vid. Salgado Pesantes, Hernán, Las reservas en los tratados de derechos humanos, en varios autores, Liber Amicorum y Héctor Fix Zamudio, San José de Costa Rica, Secretaría de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, 1998, vol. I, p. 13. Citado por Becerra Ramírez, Manuel, op.cit. 5

6 Además, lo más importante, tiene un objeto disuasivo pues trata de impedir la comisión de crímenes que atentan contra la humanidad en su conjunto, a través de un mecanismo de jurisdicción que asegura que los individuos que realicen este tipo de crímenes serán llevados a la acción de la justicia. Evidentemente si el Senado de la República decide que no procede la competencia en tal o cual asunto, se estará en contra del objetivo y fin del Estatuto de Roma. En Derecho Internacional es esencial que las reservas guarden compatibilidad con el objeto y el fin del Tratado. Esta es una condición de fondo y sobre todo tratándose de convenios de tal envergadura como son los relativos a loa derechos humanos. Ahora sólo resta esperar que se presente un caso hipotético para que el Senado de la República, tenga la sabiduría de no actuar como un obstáculo para la justicia internacional de los derechos humanos. 11 CONSIDERANDO Que las reformas recientes al Artículo 1º de la Constitución General de la República, sobre derechos humanos, previene que todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los Tratados Internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte, por lo que prevalecerá en su aplicación el principio pro persona. Que México, en un acto soberano, suscribió el Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional desde el 31 de diciembre de Que nuestro país está suscrito a 23 Tratados Internacionales sobre Derecho Humanitario y Derechos sobre Conflictos Armados. Que la jurisdicción del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, tiene carácter complementario de la jurisdicción penal nacional. Que los Tratados Internacionales sobre Derecho Humanitario son obligatorios para gobiernos, ejércitos o grupos beligerantes. Que México, al suscribir el Estatuto de Roma, hizo una reserva encubierta contraria al Derecho Humanitario como lo es condicionar su jurisdicción. Que la Sociedad Civil y las Organizaciones No Gubernamentales contemplan, dentro de la agenda de derechos humanos, retirar las reservas que haya hecho el Estado mexicano a los Tratados Internacionales sobre la materia. Que una de las causas de graves violaciones a los derechos humanos y a la dignidad de las personas, se debe a una impunidad endémica de autoridades y del gobierno. 11 La literatura y las decisiones jurisprudenciales son bastas sobre el tema, sólo recordemos la conocida Opinión Consultiva de la Corte Internacional de Justicia, del 28 de mayo de 1951, sobre las reservas a la Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio. Citado por Becerra Ramírez, Manuel, op.cit. 6

7 Que la creación de la Corte Penal Internacional, tiene un objeto de carácter disuasivo para impedir la comisión de crímenes que atentan contra la humanidad. Que la Corte Penal Internacional, en su conjunto, asegura que los individuos que realicen estos crímenes contra la humanidad, serán llevados a la acción de la justicia. Que en toda la historia de México, no existe ninguna persona, civiles o militares, que estén enjuiciadas por los abusos de poder y violaciones graves a los derechos humanos que hayan cometido, como la masacre estudiantil de 1968, las desapariciones de las Guerra Sucia de los años 70, las enésimas masacres hechas por fuerzas de seguridad del Estado como las matanza de indígenas en Acteal, el Charco, el Bosque, de Aguas Blancas y de las 72 ejecuciones de migrantes en San Fernando Tamaulipas, las 26 mil desapariciones, los 400 cadáveres que se encuentran en los servicios médicos forenses sin identificar, y miles de muertes de la guerra contra las drogas, todos reconocidos por el gobierno, lo que culmina con una política de exterminio practicada por el Estado mexicano en contra de los indígenas y migrantes. Que al mantenerse la reserva al Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, el Senado de la República es cómplice de los crímenes contra los derechos humanos cometidos en territorio nacional. Se emite la siguiente: INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL ARTÍCULO 21 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, DE CONFORMIDAD CON: ARTÍCULO ÚNICO. Se reforma el Artículo 21 de la constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Para quedar de la siguiente manera: Artículo 21. (...) El Ministerio Público podrá. Abrogado La seguridad pública TRANSITORIOS ÚNICO. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación. 7

8 INICIATIVA CON PROYECTO DE DECRETO POR EL QUE SE REFORMA EL ARTÍCULO 21 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS DICE ACTUAL DEBE DECIR Artículo 21. (...) El Ministerio Público podrá. Artículo 21. (...) El Ministerio Público podrá. El Ejecutivo Federal podrá, con la aprobación del Senado en cada caso, reconocer la jurisdicción de la Corte Penal Internacional. La seguridad pública Abrogado La seguridad pública 8