LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA DE LA CONTRALORÍA GENERAL Y SU RELACIÓN CON LA DE LOS TRIBUNALES Y DE OTROS ORGANISMOS ESTATALES

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1 LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA DE LA CONTRALORÍA GENERAL Y SU RELACIÓN CON LA DE LOS TRIBUNALES Y DE OTROS ORGANISMOS ESTATALES Como punto de partida, puede anotarse que el inciso final del artículo 6º del texto refundido de la Ley Nº , fijado por el Decreto Supremo Nº 2.421, de 7 de julio de 1964, del Ministerio de Hacienda, establece que sólo las decisiones y dictámenes de la Contraloría General serán los medios que podrán hacerse valer como constitutivos de la jurisprudencia administrativa en las materias a que se refiere el artículo 1º. Esta norma no existía en el Decreto con Fuerza de Ley Nº 400 bis, de 1927, en el Decreto con Fuerza de Ley Nº 2.960, de 1928, ni en el Decreto Ley Nº 258, de 1932, que sucesivamente organizaron esta Institución, sino que se incorporó como inciso final del artículo 8º de la Ley Nº , de 29 de mayo de 1952, y pasó más tarde al cuerpo legal vigente. I. Conceptos de Jurisprudencia Comoquiera que la disposición alude a una jurisprudencia, es útil precisar qué alcances tiene este término. Uno, se relaciona con el conocimiento o la ciencia del Derecho y deriva de la actividad que en la antigua Roma desarrollaban los prudentes, es decir, los juristas sabios, la que en su conjunto constituía la jurisprudencia. Una segunda acepción vincula la noción de jurisprudencia con el ejercicio de la función jurisdiccional que da lugar a un conjunto de sentencias pronunciadas por los tribunales en una materia determinada y siguiendo un mismo criterio. En nuestro país, como lo señala Agustín Squella, ciertamente un tribunal no está vinculado por los fallos que haya dado en un mismo asunto, pero lo más probable que confiera alguna estabilidad a los criterios de interpretación y decisión que hubiere observado previamente sobre determinada materia 1. Como es sabido, en el sistema nacional la función de velar por la uniformidad de la jurisprudencia de los tribunales está radicada en la Corte Suprema, por la vía del recurso de casación en el fondo contra las sentencias de las Cortes de Apelaciones que han infringido la ley en la resolución del asunto controvertido. A la misma finalidad responde el recurso de unificación de jurisprudencia que prevé el artículo 483 del Código del Trabajo y que procede cuando respecto de la materia de derecho objeto del juicio existieren distintas interpretaciones sostenidas en uno o más fallos firmes emanados de Tribunales Superiores de Justicia. 1 Introducción al Derecho, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 2001, p

2 LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA DE LA CONTRALORÍA GENERAL Y SU Los objetivos de ambos recursos son proporcionar certeza y seguridad a los abogados y a los individuos, en general, acerca de la recta aplicación de las normas sustantivas que rigen el asunto en que recae el pleito. II. Jurisprudencia Administrativa La citada regla de la Ley Nº se refiere, sin embargo, a otra jurisprudencia, la de orden administrativo, constituida por los dictámenes y resoluciones que emite el contralor general de la República. Ella posee esta naturaleza, no sólo porque emana de un organismo que integra la administración estatal, con el carácter de institución autónoma reconocida como tal por la Carta Política y la Ley Orgánica Constitucional Nº , sino por las materias en que inciden esos dictámenes y resoluciones. Estos son actos administrativos calificados en este carácter por el inciso sexto del artículo 3º de la Ley Nº En torno a este aspecto, asevera Roberto Dromi que la actividad consultiva es de estricta naturaleza administrativa y que los dictámenes son actos jurídicos de la Administración emitidos por órganos competentes que contienen informes y opiniones técnico jurídicas preparatorias de la voluntad administrativa 2. La norma del inciso final del artículo 6º de la Ley Nº se remite a los asuntos indicados en su artículo 1º, que describe los que comprende la fiscalización a cargo de la Contraloría General y que afecta la actividad administrativa del Estado. En otros preceptos del artículo 6º y en el artículo 7º de la misma Ley Orgánica se indican las materias propias de la función del contralor de emitir sus dictámenes. Si bien este cometido institucional se ejecuta de oficio, el inciso tercero del artículo 9º del aludido cuerpo legal previene que es obligación del Contralor emitir por escrito su informe, a petición de cualquier Jefe de Oficina o de Servicio, acerca de todo asunto relacionado con los presupuestos, con la administración, recaudación, inversión o destinación de fondos, rentas o cualesquiera bienes de los indicados en el inciso 1º del artículo 7º, con la organización y funcionamiento de los Servicios Públicos, con las atribuciones y deberes de los empleados públicos o con cualquiera otra materia en que la ley de intervención a la Contraloría. De acuerdo con el inciso primero del mismo artículo 9º de la ley citada, el Contralor General estará facultado para dirigirse directamente a cualquier Jefe de Oficina o a cualquier funcionario o persona que tenga relaciones oficiales con la Contraloría o que le haya formulado alguna petición, a fin de solicitar datos e informaciones o de dar instrucciones relativas al Servicio. De esta suerte, los destinatarios de los dictámenes que emite el Organismo Contralor son las autoridades o funcionarios administrativos. Estos últimos y los particulares no pueden for- 2 El Acto Administrativo, Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1997, p

3 LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA DE LA CONTRALORÍA GENERAL Y SU mularle consultas sobre las materias indicadas, pero están habilitados, en cambio, para reclamar ante la Contraloría algún derecho o beneficio desconocido o atropellado por la Administración, en uso del derecho de petición que asegura el Nº 14 del artículo 19 de la Constitución Política, o de la facultad de requerir su intervención, que concede el artículo 154 del Estatuto Administrativo aprobado por la Ley Nº , lo que da origen a un pronunciamiento en el asunto que interesa al peticionario. Se trata, pues, de una jurisprudencia de contenido determinado y alcance amplio y que se refiere a la Administración estatal y a las normativas que la rigen. Su significación ha sido destacada por el ex Contralor General Arturo Aylwin: Es evidente que la jurisprudencia administrativa, constituida por estos dictámenes ha sido muy importante en la consolidación del Derecho Administrativo chileno. Aun más con el sistema de interpretación finalista de las normas, en función de los valores fundamentales comprometidos, ha habido un avance transcendental que ha sido muy positivo. Es lo que ha ocurrido en materias tan trascedentes como la nulidad e invalidación, la desviación de poder, el ámbito de la discrecionalidad, la publicidad de los actos, la continuidad del servicio público, la irrevocabilidad de los actos, la prescripción y la caducidad, el respeto a los principios básicos que regulan los contratos administrativos, la aplicación de la doctrina del enriquecimiento sin causa, la naturaleza y efectos de las contrataciones a honorarios, la probidad administrativa, etc. 3. El cometido de emitir dictámenes sobre tales materias, siendo específico, se inserta en la vasta y compleja función fiscalizadora de la Administración del Estado que la Constitución y las leyes han radicado en la Contraloría General y que se traduce en diferentes procedimientos de control: ingreso e inversión de los fondos estatales, toma de razón de decretos supremos y resoluciones de autoridades administrativas, registro de actos relativos a los personales de la Administración y bienes del Estado, examen y juzgamiento de las cuentas de los funcionarios y personas obligados a rendirlas, inspecciones y auditorías en los servicios afectos a la fiscalización de la Contraloría, vigilancia del cumplimiento del Estatuto Administrativo, instrucción de sumarios administrativos e investigaciones sumarias, contabilidad de la nación, balance general de la Administración, control de la deuda pública interna y externa, etc., en la medida en que todas estas actividades exigen contar con asesoría jurídica para la recta aplicación de las normas que gobiernan los asuntos en que ellas inciden. Los dictámenes que forman la jurisprudencia de la Contraloría son vinculantes para los órganos de la Administración del Estado, como lo dice el artículo 9º de la Ley Nº , al expresar que sus informes serán obligatorios para los funcionarios correspondientes, en el caso o casos concretos a que se refieran. Por su lado, el artículo 19 del mismo texto previene que los abogados, fiscales o asesores jurídicos de las distintas oficinas de la Administración Pública o instituciones sometidas al control de la Contraloría, estarán sujetos a la dependencia técnica de la Contraloría, cuya jurisprudencia y resoluciones deberán ser observadas por esos funcionarios. 3 Reflexiones sobre la Modernización de la Contraloría General. La Contraloría General y el Estado de Derecho, Imprenta de la Contraloría General, Santiago, 2002, p

4 LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA DE LA CONTRALORÍA GENERAL Y SU III. Otras jurisprudencias administrativas La función de despachar tales dictámenes es exclusiva en las materias que describe el artículo 6º de la Ley Nº , pero existen otros organismos públicos habilitados para pronunciarse sobre el sentido de las disposiciones que les incumbe aplicar en la ejecución de sus actividades institucionales. Se trata, entre otros, de las Superintendencias de Seguridad Social, de Bancos e Instituciones Financieras, de Valores y Seguros, de Electricidad y Combustibles, de Administradoras de Fondos de Pensiones, de Servicios Sanitarios, de Salud y de los Servicios Nacional de Aduanas y de Impuestos Internos, de la Dirección del Trabajo y otras Instituciones mediante las cuales se desarrolla la función reguladora del Estado en el campo económico social y a las que toca interpretar las normas que rigen la materias en que actúan a través de informes o circulares obligatorias para las entidades y personas sujetas a sus potestades. El Consejo de Defensa del Estado, pese a que no desempeña funciones fiscalizadoras, igualmente puede emitir dictámenes a solicitud del Presidente de la República o de Ministros de Estado, en conformidad con el Nº 10 del artículo 3º del Decreto con Fuerza de Ley Nº 1, de 1993, del Ministerio de Hacienda. De estos organismos emanan, entonces, otras jurisprudencias administrativas en sus respectivos campos de acción. Si bien ellos están sometidos a la fiscalización de la Contraloría General, en conformidad con lo prevenido en el artículo 16 de la misma Ley Nº , los informes y resoluciones que se emiten ordinariamente se hallan sujetos a la revisión de los tribunales, mediante los variados procedimientos que contemplan las leyes al efecto. IV. Relaciones entre la jurisprudencia administrativa y la judicial Un sencillo cotejo entre la jurisprudencia de la Contraloría General y la de los Tribunales muestra las similitudes y diferencias que ellas presentan. V. Alcance Desde luego, la función jurisdiccional tiene un ámbito de aplicación más vasto, porque, al tenor de los artículos 76 de la Carta Fundamental y 1º del Código Orgánico de Tribunales, se extiende al conocimiento exclusivo de todas las causas civiles y criminales que se originen en el territorio nacional y algunas fuera de éste, su resolución y la ejecución de lo juzgado. La labor de la Contraloría General en la interpretación de las normas jurídicas se encuentra referida al ámbito de la Administración del Estado y a las materias sujetas a su control. VI. Efectos Las sentencias tienen efectos relativos solamente en el juicio en que se pronuncian, como lo dice el inciso segundo del artículo 3º del Código Civil. La obligatoriedad de los dictámenes 152

5 LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA DE LA CONTRALORÍA GENERAL Y SU del Organismo Contralor que consulta el antes mencionado inciso final del artículo 9º de la Ley Nº se produce en el caso o casos concretos a que se refieran, si bien la misma Contraloría General ha señalado que la interpretación de las normas legales efectuada por esta entidad de control a través de sus dictámenes, es de efectos generales y posee fuerza vinculante. Los fallos de los tribunales, según se indicó, no tienen ese imperio fuera del pleito, ni siquiera son obligatorios para el mismo tribunal que los ha dictado, al margen del valor y fuerza de convicción de los razonamientos que en ellos se consignan. VII. Exigencias procesales Las sentencias judiciales son el resultado de los procedimientos que regulan la actuación del tribunal y la acción de las partes interesadas en el juicio y que se contienen en diversos Códigos y normativas procesales. Ellos, en general, deben ceñirse a las exigencias y principios del llamado debido proceso que impone el Nº 3 del artículo 19 de la Carta Constitucional y su infracción puede dar lugar a la anulación del fallo. A su vez, la elaboración de los dictámenes de la Contraloría General no está sujeta a procedimientos fijados en la ley, sino a las disposiciones de carácter interno aprobadas en la materia. VIII. Efectos de cosa juzgada Las sentencias firmes de los tribunales producen acción y excepción de cosa juzgada, es decir, permiten perseguir su ejecución forzada ante los mismos tribunales, y una vez afinado el juicio, no es posible discutir nuevamente lo fallado, salvo por la vía excepcional del recurso de revisión. Consisten en actos jurisdiccionales, que son manifestaciones de voluntad, en ejercicio de un poder legal, que tiene por objeto comprobar con fuerza de verdad legal, una situación jurídica general o individual o hechos y constituyen, así, una res judicata pro veritate habetur, en las palabras de Manuel María Diez 4. No obstante ser obligatorios, el cumplimiento de los dictámenes de la Contraloría General sólo puede lograrse compulsivamente de manera indirecta, a través de un procedimiento disciplinario en contra del funcionario renuente en acatarlos. La misma Contraloría General puede revisar el asunto que ha sido objeto de un dictamen y confirmarlo, dejarlo sin efecto o modificarlo, de modo que sus informes no tienen el referido efecto de cosa juzgada. En el Dictamen Nº , de 1963, se manifestó que la Contraloría General tiene el deber de buscar afanosamente la correcta interpretación de la ley y atender a las peticiones de reconsideración que se presenten, porque no es posible perseverar en un error si posteriormente se adquiere pleno convencimiento de él. 4 El Acto Administrativo, Tipográfica Editora Argentina S.A., Buenos Aires, 1961, p

6 LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA DE LA CONTRALORÍA GENERAL Y SU IX. Modificación Los cambios en la jurisprudencia administrativa han planteado la necesidad de considerar sus consecuencias en los derechos ejercidos o beneficios concedidos al amparo de las conclusiones del dictamen que posteriormente es dejado sin efecto o modificado. La validez de estas situaciones ha sido reconocida por la misma jurisprudencia administrativa sobre la base de aplicar principios generales del derecho: teoría del error común, apariencia y buena fe. En síntesis, se ha sostenido que los dictámenes que reconsideran uno anterior rigen para el futuro, es decir, sólo pueden tener incidencia en situaciones surgidas con posterioridad a su emisión formal y no pueden afectar las situaciones jurídicas completamente constituidas bajo la vigencia de un anterior pronunciamiento (Dictámenes Nºs , de 1964; 1.073, de 1968; , de 1982; de 1988, y , de 1989). X. Interpretación de la ley Ciertamente, en los fallos judiciales y en los dictámenes de la Contraloría General deben observarse las reglas de la hermenéutica legal fijadas en el párrafo 4º del Título Preliminar del Código Civil. La infracción de esta normativa, en el caso de las sentencias definitivas inapelables e interlocutorias que ponen fin al juicio o hacen imposible su continuación dictadas por Cortes de Apelaciones, puede hacerse valer por medio de recursos de casación en el fondo, si ellas han influido sustancialmente en lo dispositivo de la resolución recurrida. La interpretación de las normas administrativas fue materia de la Circular Nº , despachada por el contralor general con fecha 15 de octubre de 1970, en la que se expresó que si bien las normas generales del Código Civil regían en su integridad en ese campo, en la aplicación de las leyes administrativas surgen aspectos particulares derivados de su propia naturaleza, entre ellos, la circunstancia de que la ley debe siempre entenderse dirigida a fines determinados, cuya realización persigue el legislador y por ello debe ser apreciada como un instrumento para lograr tales fines. Este predicamento fue ratificado, en el carácter de política institucional, por la Resolución Nº 419, del año 2002, del contralor general. XI. Revisión Las sentencias están afectas a revisión por parte de los tribunales superiores en el respectivo juicio, a través de los distintos recursos procesales que establece la ley con ese propósito. Se trata de una actividad exclusiva, pues está vedado al Presidente de la República y al Congreso Judicial avocarse causas pendientes, revisar los fundamentos o contenidos de las sentencias o hacer revivir procesos fenecidos, según lo previene el inciso primero del ya citado artículo 76 de la Carta Constitucional. A su turno, la Contraloría no intervendrá ni informará los asuntos que por su naturaleza sean propiamente litigiosos o que estén sometidos al conocimiento de los Tribunales de Justicia, en conformidad con lo que prescribe el inciso tercero del artículo 6º de la Ley Nº

7 LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA DE LA CONTRALORÍA GENERAL Y SU Aunque con arreglo al inciso primero del artículo 8º de la Ley Nº , las resoluciones definitivas que dentro de su competencia dicte el Contralor entre las cuales pueden comprenderse los dictámenes de orden jurídico no serán susceptibles de recurso alguno ante otra autoridad, esos informes del Organismo pueden ser revisados por los Tribunales. Porque, como se apuntó antes, ellos configuran actos administrativos y pueden ser materia del recurso de protección que establece el artículo 20 de la Constitución Política para amparar el legítimo ejercicio de la mayoría de los derechos fundamentales que asegura a todas las personas el artículo 19 del mismo texto. En relación con este punto, sostiene don Pedro Pierry que La evolución que ha tenido el recurso de protección ha producido un debilitamiento de la Contraloría General al aceptarse indiscriminadamente recursos contra dictámenes de ese organismo y que es evidente que en todo estado de derecho es absolutamente necesario el control del juez sobre la Administración. Sin embargo, el recurso de protección no parece ser la vía adecuada, salvo para casos excepcionales de ilegalidad manifiesta 5. Eventualmente, esos pronunciamientos también podrían ser impugnados mediante la acción de nulidad de derecho público que se hace derivar de lo previsto en el inciso final del artículo 7º de la Carta Política vigente, en la medida que concurran las condiciones que señala este precepto. Esta acción se funda en la doctrina que en su oportunidad elaboró y difundió el eminente constitucionalista y abogado de la Contraloría General don Mario Bernaschina González. Este señero aporte al Derecho Público nacional fue originalmente enunciado con notable sencillez en un trabajo publicado en el Boletín del Seminario de Derecho Público de la Escuela de Derecho de la Universidad de Chile, sustentado en la visión del Estado de Hans Kelsen y en diversas normas de la Constitución Política de La mayor apertura de los tribunales ordinarios al conocimiento de acciones o demandas en contra de organismos estatales se originó en la reforma al inciso segundo del artículo 38 de la Carta de 1980, introducida por el Nº 17 del artículo único de la Ley Nº , de 17 de agosto de Ella permite a toda persona que sea lesionada en sus derechos por la Administración del Estado, de sus organismos o de las municipalidades, reclamar ante los tribunales que determine la ley, eliminando la referencia a los tribunales contenciosos administrativos que aparecía primitivamente en el texto constitucional. A este respecto, don Enrique Silva Cimma dice que existe consenso en estimar que mientras el legislador no haga uso de la facultad que le confiere el artículo 38, inciso 2º de la Carta Política, los tribunales ordinarios tiene plena competencia para conocer de asuntos contenciosos administrativos, con excepción de aquellos que en virtud de una norma expresa se encuentren entregados al conocimiento de tribunales especiales, como ocurre, v. gr., con el reclamo de avalúos de inmuebles que regula el Código Tributario, 5 Transformaciones del Derecho Administrativo en el Siglo XX, La Contraloría General de la República y el Estado de Derecho, Imprenta de la Contraloría General, Santiago, 2002, p Bases Jurisprudenciales para una Teoría de las Nulidades Administrativas, Boletín del Seminario de Derecho Público, Santiago, 1949, p

8 LA JURISPRUDENCIA ADMINISTRATIVA DE LA CONTRALORÍA GENERAL Y SU con la competencia de los Tribunales de Aduanas y con el Juicio de Cuentas que regula la Ley Nº CONCLUSIONES En suma, es posible anotar que, pese a sus diferentes naturalezas y caracteres, las jurisprudencias administrativa y judicial son manifestaciones de actividades que se complementan en la configuración de un cabal y auténtico sistema de estado de derecho. Porque la función jurisdiccional, traducida en sentencias, es elemento indispensable de ese régimen al contribuir al logro de la paz social entre los individuos y al ejercicio efectivo de sus derechos esenciales. Por su parte, los dictámenes que emite la Contraloría General en el marco de su función fiscalizadora de la Administración estatal interpretan las disposiciones que rigen la conducta de los agentes públicos estatales y hacen efectivo el principio de legalidad cuya observancia es condición necesaria de dicho régimen. Específicamente, entre otros aspectos de interés en este plano, ambas actividades, desarrolladas con independencia y objetividad, concurren idóneamente a la ejecución de la noción básica de la igualdad ante la ley, mediante la interpretación uniforme de las disposiciones que gobiernan a la comunidad y al aparato estatal. Abril de Derecho Administrativo Chileno y Comparado; El Control Público, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 1994, p