ALGUNOS ASPECTOS RELEVANTES DE LA LEY 24/2013, DE 26 DE DICIEMBRE, DEL SECTOR ELÉCTRICO

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1 FUNCIVA DOCUMENTOS Nº 214 ALGUNOS ASPECTOS RELEVANTES DE LA LEY 24/2013, DE 26 DE DICIEMBRE, DEL SECTOR ELÉCTRICO Mercedes Canseco Técnico de la CMNC Julio2014

2 La Fundación Ciudadanía y Valores como institución independiente, formada por profesionales de diversas áreas y variados planteamientos ideológicos, pretende a través de su actividad crear un ámbito de investigación y diálogo que contribuya a afrontar los problemas de la sociedad desde un marco de cooperación y concordia que ayude positivamente a la mejora de las personas, la convivencia y el progreso social Las opiniones expresadas en las publicaciones pertenecen a sus autores, no representan el pensamiento corporativo de la Fundación.

3 Sobre la autora Mercedes Canseco García-Pita, abogado, trabaja desde 2003 en la Comisión Nacional de Energía, centrando su trabajo en temas de energías renovables, aspectos energéticos relacionados con el cambio climático o la política energética en el entorno europeo.

4 FUNCIVA DOCUMENTOS Nº 214 ALGUNOS ASPECTOS RELEVANTES DE LA LEY 24/2013, DE 26 DE DICIEMBRE, DEL SECTOR ELÉCTRICO El pasado 28 de diciembre de 2013 entró en vigor la Ley del sector eléctrico 24/2013, de 26 de diciembre, que sustituye la Ley anterior 54/1997, de 27 de noviembre, salvo las disposiciones adicionales sexta, séptima, vigésima primera y vigésima tercera 1, sin perjuicio de lo especificado en la Disposición Final Tercera de dicha Ley. La Ley del sector eléctrico y su normativa de desarrollo han sufrido durante los últimos años múltiples modificaciones, intentando solucionar los fallos económicos en el sistema eléctrico, derivados, entre otros, del incremento de la cuantía del llamado déficit tarifario, el aumento descontrolado del número de instalaciones de generación a partir de energías renovables con una retribución primada de origen estatal, basada en su producción, que también provocando así el coste del sistema, o la falta de ajustes en la retribución de las actividades reguladas del sistema eléctrico, además de la necesaria adaptación a las directivas correspondientes 2 La nueva Ley, parece haber incrementado las situaciones de control por parte del Gobierno no solo en lo que se refiere a las actividades que no constituyen monopolio natural (transporte y distribución), sino también incrementando también la necesaria protección del consumidor, incluyendo los requisitos que debe tener un mercado de comercialización de energía eléctrica liberalizado, como es la seguridad, calidad, eficiencia, objetividad, transparencia y al mínimo coste., algunas de ellas reconocidas de forma tangencial en la Ley anterior. 1. Ley 17/2007, de 4 de julio, por la que se modifica la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, para adaptarla a lo dispuesto en la Directiva 2003/54/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad Sin ánimo de ser exhaustivos, se destacan algunas modificaciones legislativas con implicaciones prácticas y económicas de gran trascendencia en el sector energético: En su Artículo 2.2 la Ley modifica el carácter del servicio esencial 3 de suministro eléctrico por el de servicio de interés económico general, concepto definido en el contexto de la legislación europea para la conformación de un mercado liberalizado y competitivo como actividades económicas de interés general que no se realizarían o que se realizarían de manera diferente en términos de calidad, de seguridad, de accesibilidad, de igualdad de trato, de precio, si la sola iniciativa privada se hiciera cargo de ellas, sin intervención del estado. Para ello el Estado pude imponer obligaciones de servicio público a uno o varios proveedores (como se verá posteriormente con la figura de los comercializadores de referencia), así como la exigencia de prestar el servicio a un precio accesible, sin perder de vista las condiciones particulares nacionales. COMPETENCIAS ESTATALES Y AUTONÓMICAS Una de las modificaciones más polémicas de la Ley, es la referida a las competencias administrativas, desarrolladas en el Artículo 3. Algunas de las competencias administrativas que en la legislación anterior estaban adjudicadas a las Comunidades autónomas en su ámbito territorial, han sido absorbidas por la Administración General del Estado (no en vano el título del mencionado artículo también se ha modificado de competencias administrativas a competencias de la Administración General del Estado ). 2. El servicio público ha quedado referido al conjunto de actividades prestacionales asumidas o reservadas al Estado, a fin de satisfacer necesidades colectivas de interés general, siendo nota distintiva la titularidad pública de la actividad en cuestión y la subsiguiente quiebra de la libertad de empresa, en ocasiones, ha ido acompañada de la gestión directa por la propia. 3. Entendido como aquél productor que autoconsumía su propia energía no solo para la generación de electricidad (consumos propios) sino para el propio consumo final, y lo sobrante era vertido en la red con una contraprestación. 4

5 ALGUNOS ASPECTOS RELEVANTES DE LA LEY 24/2013, DE 26 DE DICIEMBRE, DEL SECTOR ELÉCTRICO Sin embargo, dado que los propios Estatutos de autonomía reconocen estas competencias como propias de las Comunidades Autónomas, el Tribunal Constitucional ha tenido que admitir a trámite varios recursos presentados contra los artículos 3.13.a), 9, 15, 33.5, 38.8, 40, 43.5, 46, 51, 52 y disposición final segunda de la presente Ley, referidos a la autorización para la construcción de nuevas instalaciones de producción, instrucciones relativas a la ampliación y adaptación de las redes de transporte y distribución, lo relativo a la inscripción y comunicación de datos al registro administrativo de autoconsumo, así como las condiciones técnicas para las condiciones económicas y técnicas de esta modalidad, lo relativo a los procedimientos para el establecimiento de acometidas eléctricas y enganche o las competencias para la resolución de litigios en materia de consumo y calidad del suministro. AUTOCONSUMO Como novedad, el artículo 9 de la Ley incluye la regulación básica de la modalidad de autoconsumo, entendida ésta como consumo de energía eléctrica proveniente de instalaciones de generación conectadas a través de una red interior del propio consumidor o mediante línea directa asociada a dicho consumidor. El desarrollo de la regulación del autoconsumo ya estaba prevista en el Real Decreto 1699/2011, de 18 de noviembre, por el que se regula la conexión a red de instalaciones de producción de energía eléctrica de pequeña potencia, que imponía al Ministerio de Industria Turismo y Comercio, en el plazo de cuatro meses desde la entrada en vigor del presente real decreto, la elevación al Gobierno de una propuesta de real decreto cuyo objeto fuera regulación de las condiciones administrativas, técnicas y económicas del consumo de la energía eléctrica producida en el interior de la red de un consumidor para su propio consumo. La propuesta de dicho desarrollo legislativo, que fue informada dos veces por la extinta Comisión Nacional de la Energía, contemplaba diversas posibilidades de autogeneración, consumo instantáneo y neteo entre la energía consumida y vertida a la red por el llamado prosumidor 4. Sin embargo, esta modalidad de consumo informada nunca llegó a desarrollarse apareciendo ahora su regulación especificada en la nueva Ley con una orientación distinta a la original, que contempla la obligación de contribuir a los costes y servicios del sistema mediante el llamado peaje de respaldo, así como la necesaria inscripción en un registro para el adecuado control de la actividad. En la Ley actualmente aplicable se establecen dos modalidades de autoconsumo, la modalidad de suministro con autoconsumo, en el que no existe una instalación de producción de las inscritas en el registro de instalaciones de producción del Ministerio de Industria Turismo y Comercia, y la modalidad de producción con autoconsumo, cuando dicha instalación de producción sí que esté registrada. Además deja la puerta abierta la posibilidad de cualquier otra modalidad en la que el consumo de energía eléctrica provenga de una instalación de generación asociada a un consumidor. Aunque hasta la entrada en vigor de esta Ley, el autoconsumo no ha sido una modalidad explícitamente regulada, en la práctica existe la posibilidad de que instalaciones que por su actividad industrial generen energía, puedan verter a la red la sobrante, de forma que realizando un neteo en sus medidas eléctricas 5 reciban una contraprestación económica por ello. 4. El Real Decreto 413/2014, de 6 de junio regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energías renovables, cogeneración y residuos y sustituye al Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo. Por su parte, la Orden IET/1045/2014, de 16 de junio, aprueba los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos. 5. La Disposición transitoria décima establece que hasta que este término no se haya establecido, las personas físicas que tengan contratada una potencia inferior a 3 kw en su vivienda habitual, así como familias numerosas, pensionistas etc, podrán acogerse al bono social regulado en la legislación anterior. 5

6 FUNCIVA DOCUMENTOS Nº 214 Es por ello, que la Disposición Transitoria novena establece una mora temporal hasta el 31 de diciembre de 2019, para el cumplimiento de lo exigido en el artículo 9.3, referente a la obligación de contribuir a los costes y servicios del sistema eléctrico a aquellas instalaciones de cogeneración que estuvieran ya inscritas con carácter definitivo en el registro de instalaciones de producción de energía eléctrica del Ministerio de Industria Turismo y Comercio, y que hayan cumplido los requisitos de rendimiento eléctrico equivalente exigidos. Existe además una excepción a las modalidades de autoconsumo en la Disposición Adicional duodécima, referida a aquellos consumidores conectados a la red de alta tensión, que debido a la adopción de medidas de ahorro y eficiencia energética, tengan distintos momentos de energía eléctrica recuperada que no pueda ser consumida en su propia instalación. En este caso, se les exime del pago del peaje de respaldo, si bien tendrán que cumplir las limitaciones económicas que establezca el gobierno según el artículo 9.3 de la Ley. La Disposición se refiere al aprovechamiento de la energía generada en el proceso de frenado de los trenes de alta velocidad que devuelven a la red eléctrica de suministro la energía generada en dicho proceso. SEPARACIÓN DE ACTIVIDADES De acuerdo con el carácter de liberalización de las actividades de generación y comercialización, la ley destaca la necesidad de que las sociedades que desarrollan actividades reguladas de transporte, distribución y operación del sistema lo hagan de forma exclusiva sin que puedan realizar al mismo tiempo actividades de producción, de comercialización o de servicios de recarga energética. En la nueva ley se refuerza la independencia de las actividades, estableciendo criterios de obligado cumplimiento, incluyendo el deber de garantizar la independencia de los responsables de la gestión de sociedades que realicen actividades reguladas, que además no podrán poseer acciones ni participar en estructuras organizativas del grupo empresarial que en sociedades que realicen actividades de producción Por otra parte, con la intención de nuevo de establecer una regulación orientada a la protección del consumidor, se obliga a las empresas distribuidoras y comercializadoras de referencia que formen parte de un grupo de sociedades que desarrolle actividades reguladas, no crearán confusión en su información y en la presentación de su marca e imagen de marca respecto a la identidad propia de las filiales de su mismo grupo que realicen actividades de comercialización, lo cual ha de estar reflejado, tal y como indica la Resolución de 23 de mayo de 2014, en la factura eléctrica emitida por éstas. SOSTENIBILIDAD ECONÓMICA Y FINANCIERA DEL SISTEMA ELÉCTRICO La denominación del título III de la nueva Ley, viene a reforzar la finalidad de la reforma legislativa orientada a eliminar el déficit del sistema eléctrico y revisar la metodología de retribución de algunos conceptos, incluidos en el escandallo de costes eléctricos. El texto define sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico como la capacidad para satisfacer la totalidad de los costes del mismo, conforme a lo establecido en esta ley y en su normativa de desarrollo El propio artículo 13 establece un criterio esencial para cuadrar las cuentas en el sistema eléctrico: toda medida normativa en relación con el sector eléctrico que suponga un incremento de costes para el sistema eléctrico o una reducción de ingresos deberá incorporar una reducción equivalente de otras partidas de costes o un incremento equivalente, criterio por otra parte lógico para evitar que decisiones políticas y no económicas lleven a desequilibrios en las cuentas del sistema. Las partidas de ingresos y gastos tendrán que ser previstas ex ante para un control más eficaz por parte del gobierno: Con carácter anual, por orden del Ministro de Industria, Energía y Turismo previo acuerdo de la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, y previo informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, se aprobará una previsión de la evolución de las diferentes partidas de ingresos y costes del sistema 6

7 ALGUNOS ASPECTOS RELEVANTES DE LA LEY 24/2013, DE 26 DE DICIEMBRE, DEL SECTOR ELÉCTRICO eléctrico para los seis siguientes años. Asimismo, el texto introduce el destino de los ingresos, con el fin de obtener un mayor control del mismo: Los ingresos del sistema eléctrico serán destinados a pagar exclusivamente la retribución propia de las actividades destinadas al suministro eléctrico y el resto de costes del sistema definidos en el artículo 13, sin que puedan destinarse a otros fines Conjuntamente, con el fin de solucionar los posibles excesos ocasionados por el desarrollo de producción a partir de energías renovables basados en primas y subvenciones, se establece un nuevo régimen retributivo específico para éstas, cuyos parámetros se fijarán atendiendo a criterios de coyuntura económica, evolución de la demanda y concepto de rentabilidad razonable. Tal y como queda descrita esta previsión, deja abierta la posibilidad de ajustar el sistema de ayudas a las energías renovables a futuro, en vez de tener que ajustarlos ex post, con la intención de evitar la inseguridad jurídica impuesta hasta ahora por los numerosos cambios regulatorios. En cuanto al régimen retributivo de las actividades de transporte y distribución se establecerán al menor coste necesario para el sistema eléctrico. La retribución de estas actividades será también fijada teniendo en cuenta la situación cíclica de la economía. Además, la Disposición adicional décima define los periodos regulatorios que habrán de tenerse en cuenta en la retribución de cada una de estas actividades. La Disposición adicional decimoquinta establece un que desde el 1 de enero de 2014, los extracostes derivados de la actividad de producción de energía eléctrica cuando se desarrollen en los sistemas eléctricos aislados de los territorios no peninsulares de acuerdo a lo dispuesto en la Ley del Sector Eléctrico, serán financiados en un 50 por ciento con cargo a los Presupuestos Generales del Estado. Esta previsión lleva reclamándose por distintos agentes del sector que consideran que éste (y otros costes que todavía no se han trasladado a presupuestos) no debe ser considerado como coste del sistema, estrictamente entendido, sino parte de la política energética estatal. Por su parte, y en relación con el 7 fomento de las energías renovables, la Disposición adicional decimosexta establece también que parte de la financiación de los costes del sistema eléctrico, referidos a dicho desarrollo sean cubiertos por los presupuestos generales del estado. Conviene recordar que en la estructura de costes que engloba la factura eléctrica, se empezaron a incluir conceptos de coste no relacionados estrictamente con el sistema eléctrico, y que venían a trasladarse a los consumidores. El incremento de estos costes y la política energética de algunos años de no aumentar en exceso el precio de la factura de la luz, llevó al incesante incremento del déficit en la tarifa eléctrica. LA NUEVA REGULACIÓN PARA LAS INSTALACIONES DE PRODUCCIÓN A PARTIR DE ENERGÍAS RENOVABLES, COGENERACIÓN Y RESIDUOS Si bien la retribución económica de ayudas primadas en el sector renovables se ha tanto en esta Ley como en el Real Decreto de desarrollo, la legislación mantiene algunas prerrogativas en el funcionamiento de estas instalaciones. La prioridad de despacho así como la prioridad de acceso y de conexión a la red, para instalaciones de producción a partir de renovables viene reconocida en el artículo 26: La energía eléctrica procedente de instalaciones que utilicen fuentes de energía renovable y, tras ellas, la de las instalaciones de cogeneración de alta eficiencia, tendrá prioridad de despacho a igualdad de condiciones económicas en el mercado, sin perjuicio de los requisitos relativos al mantenimiento de la fiabilidad y la seguridad del sistema, en los términos que reglamentariamente se determinen por el Gobierno. La legislación establece un régimen retributivo específico a la inversión para aquellas instalaciones que producen electricidad a partir de energías renovables y cogeneración. Para que dicha retribución específica se haga efectiva, las instalaciones han de estar inscritas en un registro que incluirá los parámetros retributivos aplicables a las mismas. Esta nueva metodología de retribución va a suponer un cambio drástico para las instalaciones del antiguo régimen especial, sector que ya ha manifestado su desacuerdo con la nueva regulación, no solo por la

8 FUNCIVA DOCUMENTOS Nº 214 nueva metodología que se lleve a cabo, sino por el efecto retroactivo de su aplicabilidad, prevista en la Ley 54/1997, por la modificación llevada a cabo en el Real Decreto-Ley 9/2013. La reducción de las ayudas económicas a las energías renovables, se produce en razón del descenso notable de los costes de producción de materiales necesarios así como de la operación y mantenimiento, y también de la necesaria integración de estas instalaciones en el mercado de competencia. Pero dicha reducción no debe perjudicar al cumplimiento de los objetivos comprometidos con el marco europeo en el ámbito de las energías renovables. Así, en virtud de la Disposición adicional decimotercera, la Administración general del estado preverá los mecanismos necesarios para el fomento de la energía verde, sin descuidar la necesaria aprobación de los mismos de manera individualizada, con el fin de supervisar el gasto económico que puede suponer este tipo de decisiones de política energética. La Disposición Adicional decimocuarta aclara que podrá establecerse también un régimen retributivo específico a aquellas instalaciones.de las tecnologías para las que los objetivos de potencia previstos en el Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, no hubieran sido alcanzados hasta un máximo de 120 MW. Conviene recordar que algunas de estas tecnologías superaron los objetivos previstos (solar fotovoltaica, termoeléctrica, eólica), y quedando algunas como la biomasa o la cogeneración que no habían cumplido los objetivos de potencia. Los pormenores de la regulación del derecho a recibir la retribución por parte de estas instalaciones, ha sido desarrollado por el mencionado Real Decreto 413/2014, de 6 de junio. REGULACIÓN DEL SUMINISTRO ELÉCTRICO. LOS CONSUMIDORES Otro de los grandes giros legislativos es la consideración del consumidor como parte activa en la relación contractual del suministro de energía eléctrica. El artículo 43 determina que un reglamento establecerá ( ) medidas de protección al consumidor que deberán recogerse en las condiciones contractuales para los contratos de suministro de los comercializadores con aquellos consumidores que por sus características de consumo o condiciones de suministro requieran un tratamiento contractual específico Por otra parte, se establece la posibilidad de utilizar, además de los canales habituales de reclamaciones, el sistema arbitral de consumo, y en las ocasiones en las que dichos sistemas no sean suficientes, se podrá someter la controversia al Ministerio de Industria Turismo y Comercio, mediante procedimiento, que se aprobará por orden del Ministro de Industria, Energía y Turismo, y que deberá ser transparente, sencillo y gratuito El Artículo 44, por su parte, reconoce un extenso elenco de derechos y obligaciones de los consumidores. El artículo define el contenido que deberá tener el contrato que formalicen la empresa distribuidora o suministradora con el consumidor, en el que se enfatiza de nuevo la especial consideración legal de la defensa al consumidor mediante medidas como la protección a los clientes contra los métodos de venta abusivos o equívocos, la necesidad de que la información de la oferta ofrecida así como los precios sean transparentes, o la disposición de un servicio de asistencia telefónica gratuito dispuesto por el distribuidor para información al usuario. Asimismo, los siguientes artículos 46 y 47 establecen las obligaciones por parte de las empresas comercializadoras así como las consecuencias legales y económicas de su incumplimiento. Todos estos derechos y obligaciones, son los reconocidos a los consumidores y comercializadores en los distintos sectores de consumo, en su relación contractual con los suministradores y bienes y servicios, en un sector liberalizado, como es el eléctrico. 8

9 ALGUNOS ASPECTOS RELEVANTES DE LA LEY 24/2013, DE 26 DE DICIEMBRE, DEL SECTOR ELÉCTRICO recurso, y que como es sabido, se disparó en el mes de diciembre, por circunstancias aparentemente Como novedad en el sistema de precios, se establece el Precio Voluntario para el pequeño consumidor, que será único en todo el territorio nacional. Este precio (PVPC) tendrá un tope máximo que podrán cobrar los comercializadores que asuman las obligaciones de suministro de referencia (los llamados ahora Comercializadores de referencia) y que deja la tarifa de último recurso para su aplicación a categorías de consumidores que tengan la condición de vulnerables (concepto pendiente de definir), así como los que todavía no cumplen los requisitos para que pueda aplicárseles el PVPC, y todavía no dispongan de un contrato de suministro en vigor con un comercializador en mercado libre. El comercializador de referencia sustituye la anterior figura de suministrador de último recurso. La figura, de nueva creación, cobrará a sus consumidores un precio no superior al establecido como precio voluntario del pequeño consumidor (PVPC). El artículo 6 especifica que reglamentariamente se establecerá el procedimiento y los requisitos para ser comercializador de referencia En cuanto a la transparencia de precios y con el fin de otorgar mayor protección al consumidor, se establece la obligación de desglosar en la factura los diferentes costes incluidos en la misma, al menos el coste de la energía consumida, los peajes y tributos. En este sentido, ya se han desarrollado aspectos legales con el contenido mínimo y el modelo de facturación de electricidad. La metodología de cálculo de los precios voluntarios para el pequeño consumidor ha quedado desarrollada en el Real Decreto 216/2014, que se incluirá, como ya viene establecido en la Ley del Sector Eléctrico de forma aditiva en su estructura el coste de producción de energía eléctrica, peajes de acceso, cargos y los costes de comercialización que correspondan. Este Real Decreto, que fija también el procedimiento de cálculo del coste de producción, se publica meses después de la anulación de la subasta mediante la cual se fijaba el coste estimado de los contratos mayoristas para el cálculo de la tarifa de último atípicas, lo que conllevó a una fijación del precio de la tarifa de último recurso muy alta. El coste de producción ahora pasa a fijarse con base en el precio horario de mercado diario durante el periodo al que corresponda la facturación. Además, el consumidor podrá participar en la gestión de la demanda: Los consumidores, bien directamente o a través de comercializadores, podrán participar, en su caso, en los servicios incluidos en el mercado de producción de acuerdo a lo que reglamentariamente se determine Asimismo, y en relación con la supervisión de los cambios de suministrador, que el consumidor realice en el mercado libre, la Oficina de Cambio de Suministrador, creada por el Real Decreto 1011/2009, de 19 de junio, quedará sustituida en sus funciones, a partir del 30 de junio, por la Comisión Nacional de los Mercado y la Competencia, tal y como establece la Disposición Transitoria Tercera del texto legislativo. Aunque los desarrollos normativos de esta ley han ido sucediéndose, aún quedan algunos textos por publicar, esenciales para poder ejecutar la reforma que conlleva la publicación de la misma en el sector energético. En este sentido cobra relevancia las funciones de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, descritas en la Ley 3/2013 tales como la de proposición normativa económica y técnica, la elaboración de estudios y trabajos sobre el sector., gestionar, para la protección del consumidor, el sistema de comparación de los precios del suministro de electricidad y gas natural sobre la base de las ofertas que realicen las empresas comercializadoras, así como la elaboración de informes que contengan la comparación y evolución de los precios del suministro de electricidad y gas y de los mercados minoristas. La reforma energética llevada a cabo mediante esta Ley y otros textos legislativos, implica una mayor supervisión por parte del Gobierno y la Administración pública de todas las actividades del sector, si bien, en mi opinión, dicha supervisión debe entenderse como el asentamiento de las bases necesarias para el 9

10 ALGUNOS ASPECTOS RELEVANTES DE LA LEY 24/2013, DE 26 DE DICIEMBRE, DEL SECTOR ELÉCTRICO desarrollo de un mercado cada vez más competitivo, solicitado más allá de nuestras fronteras. Como se ha venido viendo en estos últimos años, la liberalización del mercado en cualquier sector, no debe suponer en ningún caso la inexistencia de regulación. En aras de la consecución de un adecuado mercado libre, el estado debe velar por mantener las condiciones que permitan la apertura a nuevos entrantes en el mercado en situación de igualdad, si bien teniendo en cuenta la aplicación del principio de subsidiariedad en la previsión del entorno jurídico y económico favorable para la prestación de un servicio considerado esencial. 10

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