SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN A LA LEY Y AL DERECHO. FUENTES DEL DERECHO PÚBLICO.LA LEY Y EL REGLAMENTO.

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1 SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN A LA LEY Y AL DERECHO. FUENTES DEL DERECHO PÚBLICO.LA LEY Y EL REGLAMENTO. SOMETIMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN A LA LEY Y AL DERECHO. A. Evolución histórica de la limitación del Poder Absoluto. Al iniciarse la Edad Moderna, las Monarquías Europeas procuran que pase a ellas el poder que los Señores Feudales ostentaban sobre sus vasallos, los gremios sobre los artesanos y las ciudades sobre sus habitantes. Durante esta época se produce una lucha constante intentando los monarcas reunir en sus manos todos los poderes y oponiéndose a ello el resto de las Instituciones sociales. Ante esta situación, en la sociedad europea continental surge un movimiento de reacción contra la monarquía absoluta y por consiguiente, de defensa de las libertades de los grupos sociales y de los individuos en general. Los principios teóricos que protagonizan este movimiento de reacción son Montesquieu, con sus tesis sobre la división de poderes y Rousseau, con la formulación del principio de legalidad. Ni uno ni otro pretenden abolir la monarquía, sino solamente desean limitar el Poder del Rey. La aplicación de estos principios, que suponen la limitación del poder real, se produce en el continente europeo con el triunfo de la Revolución Francesa en el año B. Estado de Derecho. Al mismo tiempo que evolucionaron, de una u otra forma, las ideas sobre el poder absoluto de los monarcas, también fue evolucionando el significado de las relaciones entre el Gobierno (o la Administración) y los ciudadanos. Estas relaciones, en la época de las monarquías absolutas, estaban dominadas por la idea de la sumisión y del vasallaje. En los países no existían ciudadanos, sino súbditos, vasallos. Las actuaciones de los representantes del poder eran arbitrarias en el sentido de que no estaban reguladas por normas jurídicas. Solamente con el triunfo de las doctrinas de la separación de poderes, del principio de legalidad y del cambio de titular de la soberanía (que pasa del monarca al pueblo), se empezó a considerar que las relaciones de los Gobiernos con los ciudadanos eran relaciones reguladas por normas jurídicas, y por consiguiente, que ambos (gobierno y ciudadanos) eran titulares de derechos y deberes recíprocos, cuyo cumplimiento podía ser exigido ante las instituciones pertinentes. Surge así el llamado Estado de Derecho, porque es un Estado en el que las relaciones entre los ciudadanos entre sí y entre estos y el Gobierno están regulados por normas jurídicas, es decir, por el Derecho. C. Sistemas o tipos de sometimientos. El Estado de Derecho se caracteriza porque a través del mismo se consigue un sometimiento de la Administración a la Ley. Ahora bien, este sometimiento no ha sido igual ni en todos los tiempos ni en todos los países. El primero en el tiempo fue la llamada doctrina del fisco, de origen esencialmente germánico; el segundo fue el sistema del rule of law, fundamentalmente británico; el tercero el régimen administrativo, nace y se desarrolla en Francia.

2 a) Doctrina del fisco. La doctrina del fisco nace en un momento en el que el Estado no solía aún sujetar sus actos al Derecho. Esta actuación fundamental es respetada en esencia por el fisco, pero con una alteración que con el tiempo será transcendental. En esencia, la doctrina del fisco se caracteriza porque se somete a la ley (y en consecuencia, podía exigirse su cumplimiento ante los tribunales de justicia) la actividad de carácter privado del Gobierno y las consecuencias económicas de su actividad pública. La obligación de someterse a la Ley y de responder ante los tribunales no correspondía al Estado sino a un organismo ficticio denominado fisco. Así por ejemplo en los casos de expropiación forzosa, el Gobierno imponía la expropiación pero, a la vez, el fisco ser responsabilizaba de la indemnización. b) Rule of law. El Rule of Law, o imperio de la Ley, es una institución anglosajona, y se le suele definir como el sistema que somete toda la actuación administrativa al Derecho Civil Común, como si fuese un ciudadano más. c) Régimen administrativo. El Régimen Administrativo, de origen francés, supone una solución nueva al problema de la subordinación del Estado al Derecho. La Administración se somete totalmente al Derecho, pero teniendo en cuenta la situación especial en que se encuentra la Administración (cuyo principal objetivo es la satisfacción de los intereses generales). Se hace preciso que el Derecho al que se someta sea un Derecho especial basado en el principio de desigualdad de las partes. Este Derecho especial, que surgió tras la Revolución Francesa, será el Derecho Administrativo. Del mismo modo, y en atención a la situación especial de la Administración, el enjuiciamiento de su actividad se llevará a cabo por Tribunales especiales, a diferencia de lo que ocurría con la doctrina del Fisco y del Rule of Law, en la que el enjuiciamiento de la Administración lo realizaban los Tribunales ordinarios. D. Características del Régimen Administrativo español. En España se sigue esencialmente el sistema de Régimen Administrativo, respondiendo a las siguientes peculiaridades: a) La Administración en España es un Poder jurídico, sus actos son ejecutorios y dispone de los medios necesarios para asegurar su ejecución. b) La separación entre la Administración pública y los Tribunales ordinarios es absoluta. c) La justicia administrativa está encomendada a los Tribunales Contencioso-Administrativos, encuadrados en el Poder judicial, en virtud de un principio de especialidad técnica. d) Los conflictos entre Administración y Poder Judicial se resuelven por un Tribunal de Conflictos Jurisdiccionales, creado mediante Ley Orgánica de 18 de mayo de Podemos concluir que el sometimiento de la Administración a la Ley y al Derecho nace en definitiva como consecuencia de la Revolución Francesa y tiene su base en lo que se va a denominar el Principio de Legalidad. FUENTES DEL DERECHO PÚBLICO. A. Concepto. El Derecho Administrativo está montado en torno a la idea de que la Administración debe estar sometida a la Ley, deduciéndose de ello que está vertebrada por el Principio de Legalidad y el Principio de Estatalidad, que es la primacía del Derecho Estatal. Podemos entender con GARRIDO FALLA por fuentes del Derecho Administrativo aquellas formas a través de las cuales el Derecho Administrativo manifiesta su vigencia.

3 B. Enumeración. En el Derecho Administrativo las fuentes directas y las fuentes indirectas son las misma que las restantes ramas del derecho interno, y por ello se pueden enumerar de la siguiente forma: Fuentes Directas: 1) La Constitución, norma suprema y ocupa el primer rango de la jerarquía normativa 2) Tratados Internacionales, válidamente celebrados y publicados oficialmente en España, tal como prevé la Constitución Española en su artículo 96. 3) Reglamentos de la Comunidad Europea, se trata del Derecho derivado y se considera fuente del Derecho de aplicación directa en España, se trata de un Derecho supranacional. 4) La Ley, por debajo de la Constitución, siempre respetándola, y de los Tratados Internacionales y Reglamentos de la Comunidad Europea. Se pueden distinguir las Orgánicas, las ordinarias y las disposiciones dictadas por el Gobierno con valor de Ley formal como son Decretos Legislativos y los Decretos Leyes. 5) Los Reglamentos, norma jurídica emanada de la Administración con rango inferior a la Ley y que por regla general suele desarrollar la aplicación de alguna de ellas. 6) La Costumbre, uso seguido de manera uniforme, general, duradera y constante, como expresión de una convicción jurídica. 7) Los Principios Generales del Derecho, se aplicarán en defecto de Ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico, podemos citar el de unidad del ordenamiento jurídico, el de buena fe, el de que nadie puede ir contra sus propios actos, el de proporcionalidad en la actuación administrativa, y otros Fuentes Indirectas: 1) La Jurisprudencia Contencioso-Administrativa, solamente sirve para conocer e interpretar el Derecho, no para crearlo. 2) La Doctrina Científica, como divulgadora de conocimientos jurídicos e investigadora de nuevas formulaciones. C. Jerarquía. Es necesario establecer el orden de aplicación de las normas jurídicas al caso concreto y el criterio para solucionar las contradicciones que surjan entre normas de distinto rango. Para ello se manejan dos criterios fundamentales: 1) Primacía del Derecho escrito estatal. 2) El criterio de la Jerarquía del órgano del que emana la regla escrita del Derecho. Con respecto al primer criterio, hay que decir que las fuentes no escritas van a quedar relegadas en el Derecho Administrativo a la categoría de fuentes subsidiarias. Por ejemplo, la Costumbre únicamente será posible acudir a ella en defecto de Ley aplicable. Los Principios Generales del Derecho podrán ser invocados a falta de texto jurídico escrito aplicable. Con relación al segundo criterio, debemos remitirnos a la propia jerarquía del órgano estatal que dicta la norma. A estos efectos debe establecerse en primer lugar, la subordinación de las disposiciones administrativas, y dentro de las fuentes de la Administración hay que considerar dos reglas fundamentales: a) A mayor jerarquía del órgano, mayor valor formal de la norma dictada. b) Las normas reglamentarias de las Entidades de carácter público integradas en el Estado no pueden contradecir el Derecho Estatal. Asimismo y con respecto a las fuentes en el Derecho Administrativo hay que advertir lo siguiente: En cuanto a las fuentes directas, el reglamento es la fuente más importante del Derecho Administrativo, siendo esta rama del Derecho donde con más frecuencia se aplica, lo que no supone que en el orden de jerarquía se encuentre situado por encima de la Ley formal.

4 En relación con la Costumbre hay que decir que tiene un reducido ámbito de aplicación en esta rama del Derecho, siendo negada incluso como fuente del Derecho Administrativo por un importante sector doctrinal. Con referencia a los Principios Generales del Derecho, la doctrina más moderna tiende a resaltar, cada vez más, el papel de estos en el ámbito jurídico-administrativo. Sobre las fuentes indirectas, interesa consignar la decisiva significación de la Jurisprudencia y la Doctrina Científica en la elaboración y evolución del Derecho Administrativo, fundamentalmente en Francia, pero también en los restantes países en que se aplica el Régimen Administrativo. LA LEY Y EL REGLAMENTO. LA LEY A. Concepto. Se reserva el término de Ley para denominar a la norma escrita y dictada por el Estado, pero por el órgano que dentro de el asume el Poder legislativo, es decir, por la Cámaras o Parlamento. Esta concepción de Ley es al que se conoce como Ley formal, en oposición a la Ley material que son las disposiciones emanadas del Gobierno y las de carácter reglamentario del Parlamento. B. Requisitos internos de la Ley. 1) Legitimidad y justicia, la Ley debe representar siempre un ideal de justicia. 2) Obligatoriedad, ya que no se concibe el derecho positivo sin la idea de la obligatoriedad y la sanción. 3) Universalidad o generalidad, es una opinión muy clásica señalándola como característica esencial de la Ley. C. Requisitos externos de la Ley. 1) Sanción, que es el refrendo que el Jefe del Estado hace las Leyes aprobadas por el Parlamento. 2) Promulgación, acto solemne por el que el Jefe del Estado atestigua la existencia de la Ley y ordena a las autoridades que la cumplan y la hagan cumplir. El artículo 91 de la Constitución Española señala que el Rey sancionará en el plazo de 15 días las Leyes aprobadas por las Cortes Generales y las promulgará y ordenará su inmediata publicación. 3) Publicación, que es la notificación solemne de la Ley a los ciudadanos. D. Clases de Leyes. En cuanto a las clases de leyes pasaremos a estudiar pormenorizadamente cada una de ellas: 1) La Constitución. Es considerada como Ley fundamental, son normas programáticas que han de inspirar la restante actividad legislativa del Estado. En nuestro país, con fecha 29/12/1978 entró en vigor la Constitución, la cual derogó las anteriores Leyes Fundamentales del Régimen del General Franco. 2) Leyes Orgánicas. Son aquellas que ocupan un lugar intermedio entre las Leyes constitucionales y las ordinarias. Para algunos autores constituyen el desarrollo directo de alguno de los puntos concretos de la Constitución o tienen alguna característica especial. Las Leyes Orgánicas se regulan en el Art. 81 de la CE, disponiendo que desarrollan los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el Régimen electoral y las demás previstas en la Constitución. Su aprobación, modificación o derogación exige mayoría absoluta del Congreso en una votación final sobre el conjunto del proyecto. 3) Leyes Ordinarias. Son las que dicta el Poder Legislativo y a éste le corresponde su aprobación, teniendo solamente el Jefe del Estado las funciones de sanción y promulgación de las mismas. La Constitución Española, en su artículo 87 clasifica las Leyes en : Leyes iniciadas por el Congreso. Leyes iniciadas por el Senado. Leyes iniciadas por el Gobierno.

5 A este respecto el artículo 88 de la CE dispone que los proyectos de Ley serán aprobados en Consejo de Ministros, que los someterá al Congreso, acompañados de una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos. Leyes iniciadas por las CCAA El artículo 87.2 de la CE dispone que las Asambleas de las CCAA podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de Ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de Ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea para su defensa. Leyes de Iniciación Popular. El artículo 87.2 de la CE señala que una Ley Orgánica regulará este ejercicio, LO 3/1984 de 26 de mayo, dichas iniciativas no proceden en materia tributaria, leyes orgánicas, o de carácter internacional, ni de prerrogativa de gracia. Legislación Básica, prevista en el marco del artículo 149 de la CE respecto de las competencias exclusivas del Estado. Leyes marco, reguladas en el art de la CE, en materias de competencia estatal, las Cortes podrán atribuir a todas o alguna de las CCAA la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por una Ley estatal. Leyes Orgánicas de transferencia o delegación, siguiendo el punto anterior, el Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas facultades correspondientes a sus materias. Leyes de armonización, el Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las CCAA. Igualmente debemos incluir las Leyes Autonómicas aprobadas por las Asambleas Legislativas de las CCAA en virtud de las competencias recogidas en el art. 148 de la CE. Los Tratados Internacionales, forman parte del ordenamiento jurídico interno, una vez publicados oficialmente en España. También debemos hacer referencia a las disposiciones del Gobierno que tienen valor de Ley formal, como son los Decretos Leyes y los Decretos Legislativos. Decretos-Leyes, que son disposiciones legislativas provisionales aprobadas por el Gobierno en casos de extraordinaria y urgente necesidad, y que deberán ser ratificados por el Congreso de los Diputados, establecidos en el artículo 86.1 de la CE. Decretos-Legislativos, que son las normas con rango de Ley aprobadas por el Gobierno cuando esté autorizado por las Cortes, contemplados en los artículos comprendidos entre el 82 al 85 de la CE. EL REGLAMENTO Se llama potestad reglamentaria al poder en virtud del cual la Administración dicta reglamentos, siendo quizá su potestad más intensa e importante por cuanto implica del participar en la formación del ordenamiento. Concepto. El reglamento es la fuente más importante del Derecho administrativo, hasta el punto que se ha considerado por algunos autores fuente exclusiva de tal disciplina. Según Laubadere, el reglamento es un acto que emana de la autoridad administrativa en el que se promulga una prescripción de carácter general García de Enterría dice que se llama reglamento a toda norma escrita o dictada por la Administración y Garrido Falla define el reglamento como toda disposición jurídica de carácter general dictada por la Administración Pública y con valor subordinado a la Ley.

6 Concretando, el Reglamento, se puede definir como una norma jurídica emanada de la Administración con rango inferior a la Ley. Desglosando esta definición, aparecen sus notas características: 1. Es una disposición de carácter general 2. Es una norma jurídica, es decir, forma parte del Ordenamiento Jurídico y excluye todas las declaraciones administrativas que no tienen rango normativo (como son los actos administrativos). 3. Emanan de la Administración, de cualquiera de ellas. 4. Han de referirse a materias y servicios de la Administración. 5. Tienen rango inferior a la Ley, por lo que un Reglamento no puede contradecir a una Ley, está subordinado a ella. Clases de Reglamentos. Suelen barajarse por los autores distintas clasificaciones de los Reglamentos, tomando por base criterios diferentes: 1. En una consideración subjetiva, se clasifican según la Administración de la que proceda, tenemos Reglamentos Estatales, Autonómicos, de la Provincia, del Municipio, etc. 2. Por razón de la materia que tratan pueden ser tantos como sean aquellas. La variedad de fines de la Administración influye en esta clasificación, así hay Reglamentos de Población, sanitarios, de edificación, etc. 3. Por razón de su contenido se clasifican en jurídicos y administrativos, los primeros establecen normas de Derecho objetivo y los segundos son los que dicta la Administración para la organización y régimen de sus servicios 4. Quizá la clasificación más importante sea la que los contempla en relación con la Ley. Así se clasifican en Reglamentos ejecutivos, independientes y de necesidad. Son Reglamentos ejecutivos los que desarrollan aspectos contenidos en Leyes. Los Reglamentos independientes son los nacidos para satisfacer necesidades de carácter general a falta de Ley. Los Reglamentos de necesidad son los dictados por la Administración para suspender la aplicación de una Ley o para imponer especiales obligaciones a los administrados por graves causas naturales (tales como epidemias, inundaciones, etc..) o sociales (como guerras, trastornos interiores, etc). En España no se utilizan estos Reglamentos en el ámbito de la Administración Local. Así por ejemplo, según el artículo 21 de la Ley 7/1985, los Alcaldes podrán adoptar personalmente y bajo su responsabilidad, en caos de catástrofe o infortunio públicos o grave riesgo de los mismos, las medidas necesarias y adecuadas. Bibliografía utilizada: Admón. Corporaciones locales, Editorial Meta, Sevilla Centro del opositor Madrid Centro de Estudios financieros, Valencia Sección de formación de la UNED, Madrid 2003