Sistematización de la experiencia de formación de la Mancomunidad Municipal de los Páramos Andinos del Perú: Balances y posibilidades

Transcripción

1 Sistematización de la experiencia de formación de la Mancomunidad Municipal de los Páramos Andinos del Perú: Balances y posibilidades Johana Maritza Cruz Llacsahuanga BR. INGENIERIA AMBIENTAL INSTITUTO DE MOTAÑA

2 CONTENIDO Introducción Capítulo I: Mancomunidad Municipal: Conceptos y Marcos referenciales 1.1. Qué es una Mancomunidad Municipal? 1.2. Marco legal de la mancomunidad 1.3. Incentivos que contempla la ley para las mancomunidades municipales Capitulo II: Proceso de formación de la Mancomunidad municipal Páramos Andinos del Perú 2.1. Quiénes formaron parte de esta iniciativa? 2.2. Qué motivó la formación de la Mancomunidad Municipal de los Páramos? 2.3. Balance de lo planteado y lo obtenido 2.4. Qué factores determinaron esos resultados? 2.5. Lo que se ha logrado y se debe rescatar 2.6. Qué lecciones se aprendieron? 2.7. Qué es lo que demandan las sociedades de los Páramos para que conservarlos sea parte de su bienestar económico, social y cultural? Capitulo III: Anexos 3.1. Directorio de actores estratégicos de la Mancomunidad Municipal Páramos Andinos del Perú Formato de estatuto de la Mancomunidad Municipal de los Páramos Andinos del Perú Formato de acta de constitución de la Mancomunidad Formato de Ordenanza de aprobación de la Mancomunidad. 1

3 INTRODUCCIÓN En el Perú la ecorregión del Páramo abarca un pequeño territorio que se ubica al norte del país, en las alturas andinas de los departamentos de Piura y Cajamarca, por encima de los 3500 m.s.n.m. y tiene gran importancia debido a que es una de las principales fuentes colectoras de agua que permite alimentar importantes ríos tanto en la vertiente Occidental como Oriental de los Andes; siendo además, reconocido por sus importantes funciones ecológicas, los servicios ambientales que brinda y por ser albergue de un importante número de poblaciones andinas que se desarrollan económica, cultural y socialmente en este ecosistema. Debido al pequeño territorio que ocupa dentro del Perú, la ecorregión del Páramo se ha convertido en un ecosistema muy frágil, amenazado por la destrucción que afecta a las regiones boscosas de todo el país, la misma que se ha acentuado debido al incremento de la expansión agrícola, la ganadería extensiva, la introducción de especies exóticas y en especial a la presencia de concesiones mineras dentro de las zonas vulnerables de Páramo. En el marco de esta problemática y tomando como base las experiencias nacionales e internacionales, así como la oportunidad que brinda la normatividad legal vigente, para dinamizar el funcionamiento e incrementar la efectividad de los gobiernos locales de manera colectiva en cuanto a la buena gobernanza y gestión socio ecológica de los páramos andinos surge la propuesta de formación de la Mancomunidad Municipal de los Páramos Andinos del Perú, la cual es un arreglo voluntario, organizativo e institucional de los gobiernos en cuyos territorios se distribuye el ecosistema Páramo, con la finalidad de prestar un conjunto de servicios de calidad, promoción, gestión y ejecución de estrategias, programas y proyectos, promoviendo el desarrollo humano y la participación ciudadana para el manejo y conservación de este ecosistema y su zona de influencia, a partir de la construcción de un sistema de innovación que active un proceso de bienestar familiar y comunal de los que habitan en torno a este ecosistema, basado en actividades productivas, turísticas y de investigación de valoricen su importancia y que tengan como premisa su conservación sostenible. En tal sentido, la constitución de la Mancomunidad Municipal de los Páramos Andinos del Perú, permitirá a las municipalidades que la conforman, realizar una serie de acciones conjuntas, enmarcadas en la normatividad legal vigente, que a su vez facilitará la generación de capacidades, las cuales se traducirán en un desempeño más eficaz y eficiente en el ejercicio de sus funciones en la gestión municipal. 2

4 CAPITULO I: Mancomunidad Municipal: Conceptos y Marco referencial 3

5 QUÉ ES UNA MANCOMUNIDAD MUNICIPAL? La mancomunidad municipal es el acuerdo voluntario de dos o más municipalidades, colindantes o no, que se unen para la prestación conjunta de servicios y la ejecución de obras, promoviendo el desarrollo local, la participación ciudadana y el mejoramiento de la calidad de los servicios a los ciudadanos y las ciudadanas. Aunque no es un requisito que las municipalidades sean colindantes, es recomendable esta opción, pues así se potencian las ventajas de la mancomunidad. También es importante que las mancomunidades no sean demasiado grandes, pues una de las dificultades es el quorum para las reuniones. MARCO LEGAL a. Constitución Política del Perú El artículo 2 de la Constitución Política del Perú, en su numeral 13 sobre Persona y Sociedad, señala como un derecho la libre asociación y constitución de fundaciones y diversas formas de organización jurídica sin fines de lucro, sin autorización previa y con arreglo a Ley. Así mismo, la modificatoria hecha en el año 2002 señala que las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local, con autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. A partir de esta modificación se dio origen a una serie de normas sobre la descentralización y vinculadas al cooperación intermunicipal. b. Ley Orgánica de municipalidades y ley de bases de la descentralización En su artículo 124 (Capítulo II del Título IX), sobre las relaciones entre Municipalidades, la Ley Orgánica de Municipalidades-Ley 27972, del 26 de mayo del 2003 señala que las municipalidades desarrollan la coordinación, la cooperación y la asociación como formas de relación municipal para la ejecución de obras o prestación de servicios, sin limitar las competencias y la autonomía de las mismas. Más adelante en el artículo 125, manifiesta que las municipalidades tienen como órgano representativo a una o más asociaciones de municipalidades que se constituyen conforme a las normas establecidas en el Código Civil. Por otro lado, La Ley de Bases de la Descentralización-Ley 27783, que regula la estructura y organización correspondiente al Gobierno Nacional, Gobiernos Regionales y Gobiernos 4

6 Locales, y define las normas para la descentralización administrativa, económica, productiva, financiera, tributaria y fiscal expresa en su artículo 41 inciso 6, sobre conformación de municipalidades, que estos gobiernos locales cuentan con competencias ejercidas en las mancomunidades. Pero es el Plan Nacional de Descentralización que presenta la cooperación (la mancomunidad concretamente), como una de las estrategias para garantizar la integración del país y la viabilidad económica de sus regiones, provincias y distritos. Entre sus objetivos el Plan estipula la promoción de los procesos de integración territorial y la conformación de regiones económicamente viables, a través de la agregación intra-regional de distritos y provincias para la formación de mancomunidades. Para alcanzar este objetivo, señala el Plan, se debía estimular la conformación de conglomerados municipales para los municipios pequeños que separadamente carecen de viabilidad política y económica c. Ley de Mancomunidad Municipal Ley Estas legislaciones se constituyeron como marco referencial para el establecimiento de asociaciones municipales hasta el año 2007, cuando entra en vigencia la Ley de la Mancomunidad Municipal-Ley Nº 29029, la cual establece el contenido y los alcances para el desarrollo y promoción de las relaciones de la asociatividad municipal. La Ley de la Mancomunidad Municipal aprobada en mayo del año 2007, es básicamente una norma de incentivos económicos para la asociación de municipalidades o la formación de mancomunidades. Sin embargo, su aprobación constituye un hito importante para diversos sectores del país, debido a que el vacío e inconsistencia jurídica existente antes de su promulgación, era entendido como la génesis de los problemas suscitados para una adecuada promoción del desarrollo local y el afianzamiento de las capacidades de las cuales carecen hoy los gobiernos locales. La creación de una Mancomunidad Municipal, destaca la referida Ley, requiere la aprobación previa de los respectivos concejos municipales, que se sustenta en informes técnicos que den viabilidad a su creación y en el Acuerdo de Concejo correspondiente. Asimismo, las mancomunidades municipales deben registrarse en un registro que lleva la Presidencia del Consejo de Ministros, como detalla la Primera Disposición Complementaria de dicha Ley. d. Registro de mancomunidades municipales. Resolución Ministerial Nº PCM A fin de establecer los procedimientos y normas para el Registro de Mancomunidades Municipales así como fundar las normas reglamentarias necesarias para promocionar el cumplimiento de los incentivos establecidos por dicha Ley y permitir la adecuación de asociaciones de municipalidades a mancomunidades municipales, la Presidencia del Consejo de Ministros 5

7 dispuso la apertura del Registro de Mancomunidades Municipales, a cargo de su Secretaría Nacional de Descentralización, y aprobó su reglamento mediante la Resolución Ministerial Nº PCM, publicada en enero del presente año. Asimismo el reglamento consigna que la organización y actualización del Registro estarán a cargo de la Oficina de Gestión de Inversiones de la Secretaría de Descentralización. El documento reitera que la Secretaría de descentralización se encargará de fomentar la constitución de mancomunidades y priorizará la capacitación y asistencia técnica en gestión pública, ya sea a la propia mancomunidad o a cada uno de sus miembros, a través de su oficina de Desarrollo de Capacidades regionales y Municipales y Articulación Intergubernamental. Asimismo, para facilitar el cumplimiento de los incentivos contenidos en la Ley de Mancomunidades, la Secretaría de Descentralización facilitará información sobre la inscripción de mancomunidades a los Gobiernos Regionales para considerar las propuestas de las mancomunidades provinciales en el presupuesto participativo de la región y a las Municipalidades Provinciales, en el caso de las propuestas de las mancomunidades distritales; al Programa de Equipamiento Básico (PREBAM), para la otorgamiento de facilidades en la compra de maquinarias; a la Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI), para la priorización de planes y proyectos de cooperación técnica internacional presentados por las mancomunidades; y a las universidades públicas para la atención en asistencia técnica y desarrollo de capacidades, en las jurisdicciones donde se hayan formado las mancomunidades municipales. INCENTIVOS QUE CONTEMPLA LA LEY PARA LAS MANCOMUNIDADES MUNICIPALES Según la Ley de Mancomunidades Municipales (Ley Nº 29029, modificada por la Ley Nº y su Reglamento promulgado mediante la Resolución Suprema Nº PCM), los incentivos para las mancomunidades se resumen en los siguientes puntos. 1. Los Proyectos de inversión pública de alcance intermunicipal presentados por las Mancomunidades tienen prioridad en su evaluación en el marco de las disposiciones del Sistema Nacional de Inversión Pública-SNIP- y demás normas vigentes. 2. La Mancomunidad formadas tienen prioridad en el Plan Nacional de Capacitación y Asistencia Técnica en Gestión Pública para la obtención de acreditación de las Municipalidades que las integran, en la transferencia de programas sociales y funciones sectoriales. 3. Las Mancomunidades Municipales podrán comprometer los recursos correspondientes a canon y sobrecanon, regalías, FONCOMUN, y participación de Rentas de Aduanas para financiamiento o cofinanciamiento de los proyectos de inversión pública que tengan alcance intermunicipal, en el marco de las normas y disposiciones presupuestales vigentes 4. Los Proyectos elaborados por las Mancomunidades Distritales serán considerados en el presupuesto participativo de la Municipalidad Provincial a la cual pertenecen. 6

8 5. Los proyectos de las Mancomunidades Provinciales serán considerados en el Presupuestos participativo del Gobierno Regional al cual pertenecen. 6. Las mancomunidades que requieran asistencia técnica y desarrollo de capacidades por parte de las universidades públicas de la Región, o para resolver problemas técnicos o desarrollar proyectos técnicos o productivos, reciben el apoyo de dichas universidades, el cual será financiado por el ingreso que perciben producto de las regalía minera y canon. 7. Los proyectos de inversión de las mancomunidades municipales tienen prioridad en la jerarquía y ponderación para la asignación de los recursos del Fondo de Promoción a la Inversión Pública Regional y Local FONIPREL. 8. La Agencia Peruana de Cooperación Internacional APCI prioriza las solicitudes de las mancomunidades formadas para la canalización, preparación y ejecución de Planes, Programas y Proyectos de Cooperación Técnica Internacional. 7

9 CAPITULO II: Proceso de formación de la Mancomunidad Municipal de los Páramos Andinos del Perú 8

10 QUIÉNES FORMARON PARTE DE INICIATIVA? ESTA Cualquier municipalidad del territorio peruano, distrital o provincial puede conformar una mancomunidad; empero, la propuesta para la formación de esta mancomunidad estuvo orientada hacia las municipalidades provinciales en cuyo territorio se albergase el ecosistema Páramo y que además demostraran interés en mancomunarse, las que cumplieron este perfil fueron cuatro: Ayabaca y Huancabamba de la Región Piura y Jaén junto a San Ignacio de la Región Cajamarca. QUÉ MOTIVÓ LA FORMACIÓN DE LA MANCOMUNIDAD MUNICIPAL DE LOS PÁRAMOS? Formar esta mancomunidad municipal estuvo motivada por el interés común de cumplir diversos objetivos, siendo los principales: - Promocionar y ejecutar proyectos sostenibles con fines conservadores que por su monto de inversión y magnitud de operación superen el ámbito jurisdiccional y las posibilidades particulares de cada gobierno local. - Ejecutar acciones, convenios y proyectos conjuntos, que contribuyan en la mejora de la calidad ambiental, la conservación y la protección de los Páramos y bosques de neblina. - Elaborar, gestionar, promover e implementar proyectos ante entidades nacionales e internacionales, públicas y/o privadas, que buscan y auspician el desarrollo económico, productivo, social y cultural. Para ello, podrían gestionar 9

11 recursos financieros, humanos y técnicos ante distintas fuentes, en concordancia con las normas vigentes sobre la materia. - Desarrollar e implementar planes y experiencias conjuntas de desarrollo de capacidades, asistencia técnica e investigación tecnológica, en convenio con universidades, institutos superiores y otras entidades educativas públicas y privadas. 10

12 UN RECUENTO DEL PROCESO PARTIDA La formación de la Mancomunidad Municipal de los Páramos surge como idea de los especialistas del proyecto Comunidades de los Páramos, y se madura junto a los principales actores de la comunidad (Organizaciones de base, regidoras y alcaldes de las municipalidades provinciales) hasta convertirse en una propuesta que adopta e impulsa la plataforma de mujeres regidoras del Páramo en coordinación con los especialistas del Instituto de Montaña, recibiendo además el respaldo de la comunidad. Esta primera propuesta contemplaba mancomunar 04 provincias que albergan este ecosistema en su territorio, Huancabamba y Ayabaca, de la región Piura y, Jaén y San Ignacio, de la región Cajamarca. Se debe tener en cuenta que el proceso inicia a finales del 2013 y se va desarrollando en el transcurso del año 2014, bajo la sombra de un fuerte contexto político debido a las elecciones municipales que se llevarían a cabo ese año. Etapas del Proceso Difusión de la propuesta Plataforma de mujeres regidoras del Páramo Actividades para la formalización ejecutadas Problemas suscitados Difusión

13 Intervención en Sesión Ordinaria del C.P.Ayabaca (26/08/13) Reunión con alcalde provincial de Jaén (27/08/13) Representantes del Instituto de Montaña-IM (Vidal Rondan y Carlos Palacios) manifiestan en sesión ordinaria del consejo provincial de Ayabaca la necesidad de formar una mancomunidad de los Páramos, esta idea fue bien acogida por el alcalde y los regidores, designándose a la regidora Melania Quinde Castillo como representante de la municipalidad provincial de Ayabaca para formar parte de la delegación de difusión de este proyecto ante las municipalidades involucradas. La regidora de Ayabaca Melania Quinde, junto a representantes del IM se reunieron con el Ing. Gilmer Fernández, alcalde de la provincia de Jaén, para socializar la propuesta de formación de la Mancomunidad de los Páramos; en esta reunión, el alcalde expresó su interés y brindó respaldo político para la conformación de la mancomunidad, comprometiéndose además a designar un área que apoye y revise el documento propuesta de la formación de la MAMPAP, así mismo se acordó que la MPJ fuera sede y coorganizador del I Encuentro de mujeres regidoras del Páramo. 7

14 Intervención en Sesión de Consejo Prov. San Ignacio (28/08/13) I Encuentro de regidoras del Páramo (27/09/2013) El equipo impulsor de la Mancomunidad de los Páramos- MAMPAP (regidora de Ayabaca y representantes de IM) socializa la propuesta en la sesión de consejo de la municipalidad provincial de San Ignacio, siendo el resultado, el compromiso asumido por parte de la municipalidad de colaborar activamente en el proceso de formación de la mancomunidad, así como elaborar un borrador de propuesta para gestión de los páramos y participar de la reunión de alcaldes para la formación de la MAMPAP y la aprobación de la participación de las mujeres en la plataforma de regidoras del Páramo. El evento se llevó a cabo en el auditorio de la municipalidad provincial de Jaén, y constituyó un espacio en el que por primera vez se encontraron las regidoras de los municipios que cuentan y comparten ecosistemas de páramos en los departamentos de Piura y Cajamarca. Las participantes dialogaron sobre la importancia de los páramos en el desarrollo local en un contexto de cambio climático, el rol político de las regidoras en la gestión de los ecosistemas de cabeceras de cuenca y estrategias de conectividad participativa entre regidoras del páramo peruano, al final del evento se acordó realizar el II encuentro de regidoras del Páramo en la localidad de Ayabaca. 8

15 II Encuentro de regidoras del Páramo (30/11/2013) Este encuentro tuvo lugar en la sala de actos de la municipalidad provincial de Ayabaca, con el objetivo de socializar el programa de fortalecimiento de liderazgo político y social de las mujeres del Páramo, los temas tratados fueron: Los Páramos y sus bondades naturales, las mujeres frente al cambio climático y la cultura política, entre otros; tomando como acuerdo constituir el grupo impulsor de mujeres regidoras de los Páramos, así como realizar la reunión cumbre de encuentro de alcaldes provinciales para la formación de la Mancomunidad Reunión de técnicos de la Mancomunidad de los Páramos (14/03/2014) La reunión de técnicos, congregó a profesionales de las cuatro municipalidades involucradas en el proceso con el objetivo de revisar, corregir y aprobar el estatuto y el informe técnico de viabilidad, así como establecer compromisos con respecto al proceso 9

16 Formación de la Mancomunidad Municipal Páramos Emisión de Ordenanza N MPH/CM (29/04/14) Andinos del Perú (15/03/2014) En la municipalidad provincial de Huancabamba, se reunieron Mediante esta ordenanza, el consejo de la Municipalidad los alcaldes de las provincias de Ayabaca y Huancabamba Provincial de Huancabamba aprobó la constitución de la pertenecientes a la región Piura y el alcalde de la provincia de Mancomunidad Municipal Páramos Andinos del Perú, Jaén, junto al teniente alcalde de la provincia de San Ignacio integrada por las municipalidades Provinciales de Ayabaca y (en representación del alcalde) pertenecientes a la región Huancabamba Región Piura y por las municipalidades de Cajamarca, contando a su vez con la presencia de la Jaén y San Ignacio Región Cajamarca. El error en la emisión plataforma de mujeres regidoras del Páramo y de dirigentes y de esta ordenanza es que no aprueba el estatuto (que hasta líderes hombres y mujeres de las rondas, comunidades ese momento aún no se terminaba de revisar y aprobar) ni campesinas y otras organizaciones de base social para formar rectifica la elección del presidente del consejo directivo ni del por voto unánime la Mancomunidad Municipal de los gerente general de la mancomunidad, siendo estos, requisitos Páramos fundamentales que exige la PCM en la documentación para la formalización. 10

17 Emisión de Ordenanza N MPA-A (08/05/14) Vacancia de alcalde de Jaén (19/05/14) Mediante esta ordenanza, el consejo de la Municipalidad Provincial de Ayabaca aprobó la constitución y el estatuto de la Mancomunidad Municipal Páramos Andinos del Perú además de ratificar la elección del Sr. Wilson Ramiro Ibañez Ibañez como presidente del consejo directivo y el Sr. Eberth Flores Gonzales en el cargo de gerente general de la mancomunidad, tal como exigen los requisitos de la PCM para la formalización de la mancomunidad. A través de la Resolución N , el Jurando Nacional de Elecciones JNE, declaró fundado el pedido de vacancia en contra del Alcalde Provincial de Jaén, Gilmer Ananías Fernández Rojas y convoca a Llique Ventura, identificado con Documento Nacional de Identidad N , para que asuma el cargo de alcalde de a fin de que complete el periodo de gobierno municipal Este suceso repercutió más adelante en el proceso, provocando serios cuellos de botella que dificultaron el éxito de la formalización de la mancomunidad. Emisión de Ordenanza N CPSI-MEPSI (13/08/14) Emisión de Ordenanza N MPJ (14/08/14) El consejo de la Municipalidad Provincial de San Ignacio aprobó en sesión ordinaria del 28 de Marzo del 2014 la constitución y el estatuto de la Mancomunidad Municipal Páramos Andinos del Perú además de ratificar la elección del Sr. Wilson Ramiro Ibañez Ibañez como presidente del consejo directivo y el Sr. Eberth Flores Gonzales en el cargo de gerente general de la mancomunidad, tal como lo manda el formato de La Municipalidad Provincial de Jaén aprobó la constitución y el estatuto de la Mancomunidad Municipal Páramos Andinos del Perú además de ratificar la elección del presidente del consejo directivo y del cargo de gerente general de la mancomunidad, tal como lo manda el formato de ordenanza enviado por la PCM para la formalización. 11

18 Socialización y firma de documentos de la MAMPAP Proceso electoral municipal 2014 (05/10/14) Se elaboró una carpeta conteniendo los documentos necesarios para la formalización: 01 Acta de formación, 01 Informe técnico de viabilidad, 01 Estatuto, y 04 Ordenanzas municipales y se socializó con todas las municipalidades involucradas, para la revisión y firma final de los documentos (Requisito de la PCM para la formalización) partiendo desde la municipalidad provincial de Huancabamba, luego Ayabaca, pasando San Ignacio y finalizando en Jaén. Al llegar a la última municipalidad, el alcalde que suplantaba al alcalde vacado se negó a firmar los documentos, con la excusa de no El Domingo 05 de Octubre se llevaron a cabo las elecciones municipales 2014, producto de ello, tres de las provincias que se habían involucrado en el proceso eligieron nuevos gobernantes municipales, solo en una provincia fue reelegido el alcalde, siendo esta la provincia de Ayabaca; además en dos 12 de las 04 provincias se suscitaron altercados de violencia entre la sociedad y la municipalidad (Jaén y Ayabaca) por la disconformidad con los resultados de la elección.

19 Fórum: Páramos y Bosques de neblina en la perspectiva III Encuentro de regidoras y mujeres de los Páramos de Del desarrollo sostenible de la sierra piurana (18/09/2014) Ecuador, Colombia y Perú (23/09/2014) En la provincia de Huancabamba se realizó el primer foro denominado: Páramos y Bosques de neblina en la perspectiva del desarrollo sostenible de la sierra piurana; este evento sirvió como canal de difusión de la formación de la mancomunidad ante la sociedad y como fuente de información para la obtención de demandas con enfoque innovador. Piura se convirtió en la sede del III Encuentro de Regidoras y Mujeres de los Páramos de Ecuador, Colombia y Perú, este evento permitió el intercambio de experiencias de las representantes de estos tres países, para la promoción y conservación de los páramos. Esta vez, en representación de las mujeres regidoras del Páramo hizo presencia la regidora Melania Quinde, pero en los temas de agenda no se hizo alusión a la mancomunidad. 13

20 14

21 Síntesis del proceso de formación de la Mancomunidad IM-Proy. Comunidades de los Páramos Articulador y soporte técnico PROCESO Aliadas principales del proceso Plataforma de mujeres regidoras del Páramo Nexo con Difusión Bases sociales: Rondas Campesinas, Comunidades Campesinas Alcaldes Provinciales (Jaén, San Ignacio, Huancabamba, Ayabaca) Fórum descentralizado para obtención de demandas Unidos para formar la Mancomunidad Provincial de los Páramos Andinos del Perú Principales documentos Informe Técnico de Viabilidad (01) Difusión en diferentes espacios y reuniones sociales Congreso de Rondas Campesinas Acta de constitución (01) Medios de Comunicación Estatuto (01) Ordenanzas (04) Firma de Documentos (Por las 04 municipalidades) PROCESO NO CONCLUIDO

22 BALANCE DE LO PLANTEADO Y LO OBTENIDO Sobre el proceso se plantearon dos cosas importantes, de las cuales es necesario hacer un balance con lo obtenido, de modo tal que tenemos lo siguiente: PLANTEADO Se vislumbró a la mancomunidad como una ruta para mejorar las capacidades de gestión de las municipalidades aliadas, que permita desarrollar fortalezas y superar debilidades de manera cooperativa, compartiendo no sólo conocimientos sino también recursos Vincular a las mujeres en el proceso de formación de la mancomunidad, a través de la Plataforma de mujeres regidoras del Páramo, contribuyendo al fortalecimiento de su liderazgo político. OBTENIDO La mancomunidad municipal de los Páramos Andinos del Perú fue una iniciativa que no se llegó a concretar, por las mismas deficiencias en las capacidades de gestión de las municipalidades provinciales que esta iniciativa se propuso mejorar. En teoría, las mancomunidades nacen de la libre voluntad de un conjunto de municipios que acuerdan formar parte de una entidad superior a la que delegan funciones y competencias, de acuerdo a las normativas y especificidades del país en el que se desarrolla el proceso, y cuyos beneficios siempre redundarán entre sus miembros; sin embargo la realidad demuestra que es muy difícil que diferentes municipalidades lleguen a acuerdos concretos con fechas específicas y que estos se cumplan, siempre hay diferencias enmarcadas en contextos políticos que dificultan los procesos de tal manera que los hacen lentos llegando a aburrir a los actores hasta el punto en que nunca dejan de ser iniciativas. Si bien es cierto, la plataforma de mujeres regidoras del Páramo ha jugado un rol importante en los primeros pasos del proceso de formación de la mancomunidad, por su rol de nexo con los alcaldes y el equipo técnico de su jurisdicción, fue un grupo que nunca llegó a legalizarse y carecía de recursos y de iniciativa para movilizarse independientemente por lo que no llegaron a actuar de manera propia, asimismo varias de las regidoras miembros de esta plataforma carecían de liderazgo político por lo que fue perdiendo sostenibilidad en la misma medida que mermaron los recursos del proyecto que eran destinados para su desarrollo. 16

23 QUÉ FACTORES DETERMINARON ESOS RESULTADOS? 1. Diversidad de intereses y el débil compromiso de los actores políticos: Si bien es cierto, al inicio del proceso los actores estuvieron de acuerdo con la propuesta planteada sobre la formación de una mancomunidad municipal, la realidad es que a medida que avanzó el tiempo los intereses de los actores políticos fueron cambiando, el interés común se disipó y aparecieron intereses individuales que no contribuían al objetivo planteado, los acaldes priorizaron las actividades asistencialistas de sus agendas políticas debido a la cercanía de los procesos electorales prolongando el tiempo de entrega; al analizar el avance del proceso se puede visualizar claramente que esta iniciativa no fue la prioridad de todos, solo de algunos, y es más, ninguno de los municipios involucrados tomó responsabilidad total sobre esta iniciativa, todos dependían de la convocatoria y articulación que realizaba la Ong. Instituto de Montaña, asumiendo un rol secundario, cuando debieron asumir roles primarios; por qué ocurrió esto? Porque los actores fueron sensibilizados sobre la importancia de la formación de una mancomunidad (alcaldes y regidores) más no asimilaron como suyo el proceso, sino que se produjo una distorsión del mensaje que se impartió como ong, asumiendo que todo el proceso estaba a cargo de la ong, y que parte de ellos muchos de los creyendo que esta era otra de sus iniciativas y sobre estos recaía el proceso 2. Contienda electoral municipal provincial y regional para el periodo La contienda electoral que se llevó a cabo en el mes de octubre del 2014 fue uno de los factores que más influyó en la lentitud del proceso; la reunión de formación de la mancomunidad se llevó a cabo en Marzo del 2014, ahí los alcaldes se comprometieron a agilizar los documentos necesarios para la formalización de la mancomunidad ante la PCM, sin embargo no todos asumieron el compromiso, debido a las apretadas agendas políticas que tenían, en pro de sus reelecciones. 3. Débil cumplimiento de roles por parte de la gerencia encargada de la mancomunidad El término gerente es un eufemismo para designar el acto de guiar a los demás, lograr que las cosas se hagan, dar y ejecutar órdenes según Ditcher A partir de la constitución de la mancomunidad se nombró un gerente, el mismo que debió asumir el liderazgo que le correspondía para culminar el proceso de formalización de la mancomunidad, sin embargo la persona que estaba designada no se dedicó de lleno a cumplir con los roles correspondientes debido a que 17

24 ejercía un cargo importante y de bastante presión dentro de la municipalidad provincial de Huancabamba el mismo que consumía su tiempo y su concentración dejando descuidado la iniciativa de formalización, si bien es cierto había un asistente este no se bastó para lidiar con el proceso. 4. Respuestas tardías en las diferentes etapas del proceso de formalización: Por respuestas tardías se debe entender a los retrasos e incumplimientos de parte de algunas municipalidades en la revisión, redacción y emisión de los documentos necesarios para la formalización como el estatuto, las ordenanzas municipales y el documento de viabilidad; quienes demostraron una mayor frecuencia de retrasos fueron las autoridades de la región de Cajamarca (Jaén y San Ignacio), esto es visible notablemente en la fecha de emisión de las ordenanzas de las municipalidades aliadas; mientras que Ayabaca y Huancabamba emitieron sus ordenanzas de aprobación a la formación de la mancomunidad los meses de Abril y Mayo, las provincias de Jaén y San Ignacio emitieron sus ordenanzas el mes de Agosto. 5. Débil comunicación entre equipos técnicos de las municipalidades aliadas La comunicación es fundamental en todo proceso, en especial en procesos de cooperación intermunicipal, sin embargo en el transcurso de esta iniciativa se observó una deficiente comunicación entre los actores involucrados; uno de los grupos técnicos con los que se sufrió más en términos de comunicación e interacción fue el equipo técnico de San Ignacio, a esto se debe añadir que fue una de las municipalidades que menos información técnica presentaba en su página web. 6. Lejanía de los territorios: Otro de los factores que influenció en el proceso es la lejanía de los territorios, aunque son territorios colindantes, la distancia de un municipio a otro es significativa, en especial las distancias que se tiene con respecto a las municipalidades de Jaén y San Ignacio; por otra parte hay que destacar que debido a que el proyecto actúa sobre los territorios de Ayabaca y Huancabamba el vínculo con estas municipalidades es más estrecho, a diferencia del vínculo que se tiene con las municipalidades de Jaén y San Ignacio, con quienes no se ha realizado ningún trabajo con anterioridad. 7. Lentitud del proceso La lentitud del proceso debido a los retrasos de alcance de los documentos por parte de las municipalidades mermó el interés de los actores, quienes veían cada vez más lenta la concretización de esta iniciativa, restándole importancia al proceso, si hay algo bien claro es que las municipalidades priorizan sus esfuerzos por procesos a corto plazo. 18

25 8. Imprevistos: Son eventos suscitados en el transcurso del proceso que constituyen agentes externos que no se pueden controlar, el primer imprevisto fue la vacancia del alcalde de Jaén, en mayo, a dos meses de formada la mancomunidad, lo que ocasionó una desestabilización en el proceso, a la hora de firmar los documentos correspondientes para la formalización debido al desconocimiento del proceso por parte de la persona que fue asignada a cubrir esta plaza. Así mismo otro imprevisto surgido fueron las fuertes lluvias durante los meses de Marzo a Abril lo que provocó que el estado central declare en emergencia estas cuatro provincias. LO QUE SE HA LOGRADO Y SE DEBE RESCATAR Producto del acercamiento a las municipalidades y a los actores locales 1. Se ha identificado a las organizaciones del territorio (se hizo un reconocimiento a través de las reuniones con las rondas campesinas a las que fue invitada la mancomunidad y a través del Foro Páramos y Bosques de Neblina en la perspectiva del desarrollo sostenible de la Sierra de Piura que realizó la mancomunidad en alianza con la municipalidad de Huancabamba) y se ha establecido una fuerte red de contactos vinculados a las municipalidades y al entorno social. Ver anexo Se realizó una estrategia de conformación de la mancomunidad que ha sido aplicada en el territorio y de la cual ha surgido una propuesta que recoge la metodología de la experiencia nacional pero alimentada con la propuesta local. 3. Se ha Posicionado al ecosistema Páramo en la agenda de los gobiernos provinciales y locales; así mismo, se ha difundido el tema en diferentes sectores de la población, teniendo participación en el IV y V Congreso de rondas campesinas de Huancabamba y Ayabaca. 4. Se tienen a disposición 04 ordenanzas municipales que avalan la formación y el estatuto de la mancomunidad. 19

26 QUE LECCIONES SE APRENDIERON? Sobre la mancomunidad: - Entender que la dinámica de articulación de los gobiernos locales es débil, y que la propuesta local de articulación con enfoque de territorio no está presente en la agenda de desarrollo de cada uno de los municipios. - La gestión del territorio la hacen las organizaciones que están asentadas en su territorio sin embargo los recursos que estas poseen son escasos, en este punto débil entran a tallar las ongs, que proporcionan los recursos necesarios para levantar las diversas iniciativas locales; sin embargo una vez que estás se retiran lo que suele suceder es que estas iniciativas se debilitan o desaparecen; esto sucedió en el proceso de formación de la mancomunidad, lo cual pone en manifiesto que sigue siendo una propuesta débil. Cuando se vaya a gestionar un proceso, se debe recurrir a las rondas que constituyen la principal organización social del territorio. - Dos aspectos básicos entre otros- caracterizan la situación municipal actual: un manejo inadecuado y poco equilibrado del territorio, y la falta de una redistribución equitativa de los recursos. Sobre la Plataforma de mujeres regidoras del Páramo: Lo que debe rescatarse de este proceso es que las regidoras si funcionaron como nexo entre el proyecto y las municipalidades y ayudaron a agilizar de cierta forma el proceso, sin embargo todo quedó ahí, no funcionaron como gestoras de iniciativas propias. Algo que se formuló y no se llevó a cabo fue la escuela de formación política para mujeres regidoras del Páramo, esta iniciativa es algo con lo que se debió partir y que aún debe ponerse en marcha debido a que en muchas ocasiones se vio que el liderazgo político de las regidoras era casi nulo, además es necesario incluir en este grupo tanto a las mujeres regidoras como a las mujeres líderes locales y formalizar legalmente la iniciativa. 20

27 QUÉ ES LO QUE DEMANDAN LAS SOCIEDADES DE LOS PÁRAMOS PARA QUE CONSERVARLOS SEA PARTE DE SU BIENESTAR ECONÓMICO, SOCIAL Y CULTURAL? Se ha conversado con las organizaciones que forman parte del proyecto Comunidades de los Páramos sobre la mancomunidad municipal y se ha obtenido que: - Al menos el 60% de los socios y socias desconocen sobre la iniciativa de formación de la mancomunidad Municipal de los Páramos y sobre los beneficios que ello implica. - El 40% de las personas que tiene conocimiento corresponden al grupo de líderes y lideresas que encabezan los proyectos. - Al menos el 90% de los socios y socias ha perdido confianza en la gestión de los gobiernos locales y prefiere trabajar prioritariamente con ongs. - El 100% de los socios busca proyectos de carácter productivo sostenibles y que vayan de la mano con la conservación de los Páramos. Algo que nos ayuda a aclarar las demandas de las sociedades de los páramos para su conservación son las conclusiones presentadas en el documento Análisis de demandas del I Foro Páramos y Bosques de Neblina en la perspectiva del desarrollo sostenible de la sierra piurana, las mismas que exponen lo siguiente: - La principal actividad ejercida por las poblaciones rurales de la sierra piurana es la agricultura, seguida de la ganadería, cabe resaltar un creciente interés por la psicultura como actividad económica y la toma de conciencia ambiental a través de actividades como la reforestación y forestación de las cabeceras de cuencas y la conservación de los ecosistemas; así mismo al ser el Páramo un atractivo turístico esotérico por la presencia de sus famosas lagunas hay un interés creciente por temas como el turismo y la elaboración de artesanías. - Sobre los productos demandados, podemos concluir que hay un gran interés por apostar por alimentos tradicionales como los cereales (maíz y trigo), sin embargo también hay demanda por innovar y experimentar con cultivos de Quinua, Kiwicha y ampliar los cultivos de cebada; así mismo hay una fuerte demanda por los tubérculos, liderando los productos demandados está la papa, seguido de la oca y los ollucos; las leguminosas no se quedan atrás, dentro de estas la arveja es la de mayor interés, seguida del frejol y el haba. Debido a los efectos del cambio climático sobre los cultivos (desaparición de unos y la adaptación de otros) la población ha mostrado interés por apostar por nuevas especies que por hoy han tenido una gran acogida en el mercado, ese es el caso de la chía, el café, la tara, el cacao y el ajo, los cuales vienen siendo demandados por la población ante la rentabilidad que muestran. - Sobre los proyectos demandados, podemos concluir que están directamente ligados a las actividades de interés rural, así pues tenemos que una de las principales es el interés por aprender a partir de las asesorías técnicas y/o capacitaciones sobre temas transversales a todas las actividades productivas y económicas; seguida del interés por proyectos que abarquen la instalación de riegos tecnificados y obras ligadas a la infraestructura de riego como canales y reservorios, para un óptimo 21

28 aprovechamiento del agua durante las estaciones de verano e invierno, esto basado en la prolongación de los días secos que ha venido suscitándose durante estos últimos años; otro proyecto de interés es la mejora genética del ganado para obtener la máxima productividad en cuanto a carne como a leche y a capacidad reproductiva, claro está, esto debe ir acompañado de proyectos que abarquen la mejora de los pastizales y a la par dar origen a proyectos enfocados en la obtención de semilla mejorada y la certificación de la misma (hay un mayor interés por la papa y la alfalfa), Existe un grupo de campesinos que ha logrado poner los intereses del ambiente antes que sus intereses, estos ciudadanos demandan proyectos de reforestación y forestación con especies nativas en las cabeceras de cuencas y lugares erosionados, así mismo demanda una mayor inversión en proyectos de conservación de los ecosistemas (bosques de neblina y páramos). Otra de las cosas que busca la comunidad es lograr dar valor agregado a los productos vegetales y animales que produce, y lograr buscar un mercado justo para colocar sus productos. - Es claro que uno de los proyectos de mayor interés para la comunidad es la asesoría técnica y/o capacitación hacia los campesinos, pero cuál es el tema de mayor demanda para ser abordado dentro de las asesorías y capacitaciones, bueno pues, los resultados indican que la población se inclina por técnicas innovadoras aplicadas a la agricultura y la ganadería, para estar acorde con los avances del mundo actual, así mismo demandan se les oriente en cuanto a mejoramiento genético de razas, la mejora de la calidad de los pastos, y la instalación de riegos tecnificados; en cuanto a la agricultura cada vez se visualiza y perfila más hacia lo sostenible es por ello que surge el interés saber más sobre las herramientas y conocimientos que permitan un manejo sostenible e integral de los cultivos y de la actividad ganadera, así como las formas más eficientes de identificar, combatir y/o controlar las enfermedades y plagas que surgen en la agricultura y ganadería. Sin embargo, Más allá de las actividades agrícolas y ganaderas, los jóvenes apuestan por capacitaciones sobre la elaboración de proyectos que busquen la mejora de la comunidad. CÓMO DEBE FORMARSE UNA MANCOMUNIDAD ORIENTADA A LA CONSERVACIÓN DE LOS PÁRAMOS? En teoría, las mancomunidades nacen de la libre voluntad de un conjunto de municipios que acuerdan formar parte de una entidad superior a la que delegan funciones y competencias. A partir de la experiencia vivida podemos concluir que el concepto tradicional es un concepto errado y constituye la principal causa por lo que muchas mancomunidades no funcionan, el nacimiento de una mancomunidad para que tenga éxito, en especial las que están orientadas a la conservación de los ecosistemas, nace de la libre voluntad y del interés de las organizaciones sociales que gestionan el territorio, de la mano con sus municipios, acordando formar parte de una entidad superior a la que delegan funciones y competencias. 22

29 Las organizaciones sociales han demostrado que tienen mayor capacidad de gestión que los gobiernos locales, porque estas se mueven por intereses colectivos y cuentan con mayor respaldo de la población que los gobiernos locales. Partiendo de este concepto, una mancomunidad orienta a la conservación de los Páramos debe: 1. Partir desde las organizaciones sociales; la idea de formación de una mancomunidad debe madurar en conjunto con las organizaciones sociales, principalmente con las rondas y comunidades campesinas, puesto que estás han demostrado ser las principales gestoras del territorio; no solo se trata que las organizaciones acepten la idea, sino que sean ellas quienes la maduren, la compartan, sometan a votación con la población y se distribuyan roles para lograr lo planteado. 2. Una vez que las organizaciones maduran la idea y la convierten en propuesta deben ser ellos los que por iniciativa propia creen comisiones que impulsen la formación de la mancomunidad, partiendo por una comisión que difunda la propuesta en cada uno de los gobiernos locales con los cuales ellos crean que es conveniente formar una mancomunidad. La ong debe limitarse a orientar y brindar las herramientas correspondientes para el éxito del proceso. 3. Seguir los pasos necesarios para conformar una mancomunidad. QUÉ PASOS SON NECESARIOS SEGUIR PARA CONFORMAR LA MANCOMUNIDAD? Para lograr conformar la mancomunidad municipal de los Páramos, es condición fundamental la voluntad política compartida de las autoridades de las municipalidades que deciden hacerlo; así como tener claridad sobre el propósito de conformar la mancomunidad, que puede ser un solo tema específico o varios (para esta mancomunidad, los temas temas giran en torno a la gestión del ambiente para la gestión sostenible de los Páramos y Bosques de neblina). El proceso político para la conformación de la mancomunidad tiene que comprender: PASO 1 Contar con la voluntad política de los alcaldes y demás autoridades de las municipalidades que conformen la mancomunidad. Para lo cual se recomienda convocar a una primera reunión de alcaldes (Pacaipampa, Ayabaca, El Carmen de la Frontera, Huancabamba, Tabaconas), esta reunión tiene como 23

30 objetivo principal evaluar el interés de los gobiernos municipales por formar parte de la mancomunidad de los Páramos (un indicador de interés es la asistencia a la reunión). Se recomienda que la reunión maneje la siguiente agenda: - Taller: Mancomunidades: Qué son y que implican? - Difusión de interés en formar una mancomunidad de los Páramos - Acuerdos y compromisos. Es necesario que: o Una vez adoptado el acuerdo por los alcaldes, se procede a conformar un equipo técnico para organizar y agilizar los trámites. Este equipo tendrá como función elaborar el Informe Técnico que sustenta la viabilidad de la futura mancomunidad, así como elaborar y revisar el estatuto. Este equipo se caracteriza por ser multidisciplinario y estar formado por funcionarios/as de cada municipalidad, designados por el respectivo alcalde o alcaldesa. El equipo técnico deberá elegir a su coordinador o coordinadora responsable. o Establecer fecha de próxima reunión para dar acuerdo a la formación de la mancomunidad, aprobar el estatuto y el informe técnico de viabilidad, y asumir el compromiso de emitir ordenanzas que aprueben su PASO 2 Definir alianzas estratégicas de los actores que apoyarían el proceso de conformación de la mancomunidad. Cuando ya se está seguro del interés político que existe para formar la mancomunidad, es necesario identificar a las organizaciones aliadas que estén dispuestos a apoyar el proceso de formación de la mancomunidad de los Páramos, ya sea proporcionando asistencia técnica o brindando apoyo logístico. Para ello, se ha elaborado un directorio de actores estratégicos políticos y sociales que muestran interés en la formación de la mancomunidad. Ver Anexo 1. PASO 3 Diagnóstico y análisis técnico de viabilidad y potencialidades Una vez que se ha tomado la decisión política e identificado el propósito para conformar la mancomunidad, el equipo de alguna de las municipalidades que conformará la mancomunidad necesita realizar un análisis de la realidad local (distrito o provincia) e institucional para identificar cuáles son los recursos clave, las potencialidades y los principales problemas que enfrenta cada municipalidad. Para este diagnóstico puede analizarse, por ejemplo: Aspectos productivos: Para identificar los productos que más se explotan (agrícola, ganadero, acuícola, etc.), así como las otras actividades que también se desarrollan en la zona (ej. Actividades mineras). 24

31 Recursos humanos: Análisis sobre el nivel educativo y socioeconómico de la población, sirve para identificar a los grupos excluidos y comunidades indígenas o nativas que existen en la localidad. Infraestructura: Para conocer la infraestructura con la que se cuenta, sea vial (carreteras por tipo), telecomunicaciones (si hay telefonía o Internet), etc. Servicios: Análisis general para identificar la existencia de restaurantes, albergues, hoteles, terminales, etc. Turismo: Permite conocer si contamos con algún patrimonio arqueológico o natural, etc. En este diagnóstico también es necesario considerar aspectos clave que determinarán la viabilidad de la mancomunidad como son: Recursos: Saber qué recursos proceden de Foncomún, canon, recursos propios, etc. Este análisis es importante para definir con qué contamos, en qué y cómo lo gastamos, y qué parte de estos recursos irán a la mancomunidad. Servicios municipales: Establecer un diagnóstico situacional de la calidad de servicios que se brinda a la población. Se puede: Conformar un equipo técnico y/o contratar un consultor que elabore el informe de viabilidad, sea de manera individual por cada municipio o de manera conjunta. PASO 4 Involucramiento de los respectivos Concejos Municipales Una vez que se ha completado los pasos anteriores y se cuenta con un informe técnico de la viabilidad de la mancomunidad, en función al objetivo establecido, se confirma la propuesta con las respectivas autoridades municipales para estar seguros que la propuesta de formación de mancomunidad cuenta con su apoyo para proseguir con la conformación de la mancomunidad. PASO 53.- Elaboración de estatuto Para la elaboración del estatuto de constitución de la mancomunidad debe establecerse: a) Denominación que deberá iniciarse con la expresión Mancomunidad Municipal. b) Domicilio de la mancomunidad. c) Distritos o provincias que corresponden a las municipalidades que participan en la mancomunidad. d) Objeto, competencias y funciones de la mancomunidad, referido a los objetivos priorizados por la mancomunidad municipal, y a las competencias y funciones delegadas a la mancomunidad. Cabe indicar que la mancomunidad se puede formar para diversos objetivos, no necesariamente para brindar todos los 25

32 servicios u obras municipales mancomunadamente. Por ello, en esta sección, no se puede copiar lo que menciona la Ley de Mancomunidades como objeto de la mancomunidad, sino que se requiere evaluar preguntas específicas cómo Para qué queremos conformar una mancomunidad? Qué tipo de intervenciones se realizarán bajo la mancomunidad? Por ejemplo, si el objetivo de la mancomunidad es la suma de esfuerzos para mejorar los servicios de saneamiento básico en la zona, o de recolección de residuos sólidos, etc. Para ello, el modelo de Estatuto incluido en los Anexos te será de utilidad (Este modelo de estatuto toma como antecedente el estatuto propuesto para mancomunidad provincial de los Páramos). Ver anexo 2 e) Órganos directivos y de administración y la estructura orgánica que se requiera. El estatuto de la mancomunidad debe considerar la estructura básica que presenta el Reglamento de la Ley de Mancomunidades, esto es el Consejo Directivo y la Gerencia General. Asimismo, de acuerdo a su objetivo, tamaño y características es posible proponer una estructura orgánica más detallada a nivel de oficinas u otras gerencias. Esta estructura podrá ser modificada por acuerdo del Consejo Directivo en función el objetivo y fines de cada mancomunidad. f) Recursos: los aportes dados por cada municipalidad al momento de constitución y el compromiso genérico de los aportes necesarios para el cumplimiento del objeto de la mancomunidad. Por ejemplo, estos recursos pueden comprender los camiones recolectores de residuos sólidos de ambas municipalidades (si la mancomunidad estará a cargo de esta labor), el centro de cómputo de recaudación tributaria de una de las municipalidades para que se realice una recaudación conjunta, entre otros. Las mancomunidades que más ventajas han tenido para poner en marcha su funcionamiento definieron sus aportes y presupuesto en el estatuto de creación, en base a proporcionalidad de recursos de cada municipalidad, para la Gestion Inicial y para elaboración de proyectos. g) Plazo de duración, puede ser de duración determinada o indeterminada, en función del objetivo de c/mancomunidad. h) Disposiciones para garantizar la participación ciudadana en la gestión de la mancomunidad. i) Los mecanismos y procedimientos para ventilar y resolver las controversias. j) Reglas para la adhesión de nuevas municipalidades y la separación de alguna de sus municipalidades integrantes. k) Procedimiento de modificación del Estatuto. l) Reglas para la disolución, la forma de liquidación y por consiguiente de disposición de su patrimonio. A TENER ENCUENTA: La propuesta de estatuto debe ser socializada a los equipos técnicos de las municipalidades interesadas, a la par del informe técnico de viabilidad; para ser revisada y evaluada hasta cumplir con las expectativas de las municipalidades miembros. Este documento, debe estar listo junto al documento de viabilidad y debe ser presentado en la reunión de aprobación de la constitución de la mancomunidad, a la cual asistirán todas las municipalidades que decidieron continuar el proceso durante la primera reunión. 26