La Regulación Interna de la Investigación Preliminar de los Procedimientos Administrativos

Transcripción

1 La Regulación Interna de la Investigación Preliminar de los Procedimientos Administrativos Lic. Julio César Vargas Aguirre A) Preámbulo de la Investigación Preliminar: El fondo del presente instituto, es complejo, tímido, fragmentado y exánime, en vista de que existe una clara y evidente laguna en su regulación, el cual no siempre resulta fácil de abordar y llegar a su objetivo final. Con la promulgación de la Ley General de la Administración Pública en el año 1978, se introducen, entre muchas otras novedades jurídicas, un conjunto de disposiciones que regulan el accionar de la Administración. La finalidad de los promotores de dicho cuerpo normativo buscaba llenar una laguna en cuanto a la forma en que debe actuar la Administración, atendiendo a que no todos los repartos administrativos contaban con una reglamentación de los procedimientos que debían seguirse para llegar a la toma de la decisión final, correspondiente con sus competencias. No obstante, la Ley de cita, como se menciono anteriormente, tiene una evidente laguna de regulación sobre la investigación preliminar de los procedimientos administrativos. Sin embargo, de forma aislada, tímida, fragmentada y exánime, se encuentran algunos aspectos, sobre este instituto, del mismo modo es abordado en Sentencias y Resoluciones Judiciales del Sistema Costarricense de Información Jurídica de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en Dictámenes y el Manual de Procedimiento Administrativo, año 2006, emitido por el Órgano Superior Consultivo, Técnico Jurídico de la Administración -

2 Publica Procuraduría General de la República, la Revista La Investigación preliminar en el procedimiento administrativo, año 2007 del Doctor Ernesto Jinesta Lobo. Se hace necesario e importante, dejar plasmado, que el presente artículo es un gran esfuerzo de tiempo extra laboral, todo con la humilde intención de dejar un aporte que contribuya a una mejora favorable en nuestras instituciones y por ende en beneficio de la sociedad costarricense, por la ausencia o carencia de la regulación del presente cómputo. B) Definición y fines de la Investigación Preliminar: Como primicia del desarrollo de este particular, es importante destacar, el obsequio del Doctor Ernesto Jinesta Lobo, en su revista del año 2007, donde aborda el tema de marras, y se puede lograr, una clarificación relativa, entre varios aspectos, como la definición, fines, derechos del presunto infractor, y nuestro tema principal la falta de regulación. En palabras el Dr. Jinesta Lobo, define, la investigación preliminar y sus fines, como 1) aquella labor facultativa de comprobación desplegada en la administración pública, para determinar el grado de probabilidad o verosimilitud de la existencia de una falta o infracción, 2) permite identificar presuntos responsables, 3) recabar elementos de juicio que permitan efectuar una intimación clara, precisa y circunstanciada, 4) permite determinar si existe merito suficiente para incoar un procedimiento administrativo útil, 5) es un trámite que contiene información previa para justificar la necesidad de eficientar y racionalizar los recursos administrativos y 6) sobre todo para no incurrir en la apertura precipitada de un procedimiento administrativo. En ese orden de ideas, como se cito anteriormente, la Sala Constitucional y la Procuraduría General, mediante resoluciones y dictámenes, se han pronunciado sobre el tema, que lógicamente podrían ser utilizados como fines importantes tanto para la institución como para el presunto infractor, cito al menos cuatro de ellos, en un orden cronológico de fechas de sus respectivas emisiones, los cuales son: La Procuraduría General de la República, en su dictamen N C , del 12 de enero de 1996, literalmente señalo: ( ) la administración tiene la posibilidad de desarrollar ciertos actos preparatorios que ayuden a determinar si hay merito para impulsar el procedimiento

3 administrativo ordinario, que culminaría con la anulación del acto administrativo, todo ello en aplicación del principio de economía procesal que evitaría la inútil pérdida de tiempo y esfuerzo Por su parte, la Sala Constitucional en la resolución N , del 31 de agosto de 2001, sostuvo, textualmente lo siguiente; ( ) la indagación previa es correcta y pertinente, necesaria para reunir los elementos de juicio apropiadas para descartar o confirmar la necesidad del procedimiento formal. De la misma forma, Sala Constitucional en la resolución N , del 29 de agosto de 2003, señalo, lo siguiente; ( ) En cuanto a la fase preliminar del procedimiento administrativo disciplinario la Sala ha mantenido el criterio de que una correcta inteligencia del carácter y fundamentos del debido proceso exige admitir que de previo a la apertura de un procedimiento administrativo en ocasiones es indispensable efectuar una serie de indagaciones preliminares a fin de determinar si existe merito o no para iniciar el proceso que tienda averiguar la verdad real de los hechos objeto de pesquisa. Asimismo, la Procuraduría General de la República, en su dictamen N C , del 24 de febrero de 2005, señalo: ( ) es posible que previo al inicio de un procedimiento administrativo ordinario, se realice una fase previa o preliminar, mediante se pretende la investigación y recopilación de hechos que puedan constituir infracciones o faltas y la identificación de posibles responsables Dicha investigación servirá como base del procedimiento ordinario a fin de determinar si existe merito o no para iniciar el proceso que se tienda averiguar la verdad real de los hechos objetos de investigación Con tan solo la letra de los extractos de los dictámenes y resoluciones, literalmente descritas anteriormente, las investigaciones preliminares, juegan un papel de suma importancia, ya que se busca, i)la aplicación del principio de economía procesal que evitaría la inútil pérdida de tiempo y esfuerzo, en la apertura de procedimientos aventurados innecesarios, ii) reunir los elementos de juicio apropiadas o para descartar o confirmar la necesidad del procedimiento formal, asimismo determinar si existe merito o no para iniciar el proceso e iii) identificación de posibles responsables.

4 Por otra parte, según las palabras del Dr. Jinesta Lobo, puede sostenerse sin temor a equívocos, que en ocasiones la investigación preliminar, busca evitar lesionar la intimidad, la presunción de inocencia de un funcionario público y el honor objetivo y subjetivo, por alguna denuncia o queja acaecida en su contra, puesto que de no existir merito suficiente se evita exponerlo a una eventual lesión de esos valiosos derechos y bienes jurídicos. C) Derechos del presunto infractor o investigado: El fondo del presente computo, es uno de los más complejos del artículo, pues si los fines es de la investigación preliminar busca determinar previamente si existe merito o no para iniciar el proceso que tienda averiguar la verdad real de los hechos objeto de pesquisa, evitando la inútil pérdida de economía procesal, tiempo y esfuerzo y evitar lesionar la intimidad, la presunción de inocencia de un funcionario público y el honor, en congruencia con estos fines, podría resultar necesario e importante, que el investigado al menos tenga la posibilidad presente alegatos y ofrecer contra prueba mediante observaciones, esto como un derecho limitado, posteriormente a la comunicación preliminar de los resultados del estudio, ya que al tratarse de investigaciones acaecidas por denuncias, el ordenamiento jurídico ha sido muy concienzudo en resguardar la protección de los derechos y confidencialidad de la identidad de los denunciantes de buena fe, y la información, documentación y otras evidencias de las investigaciones que efectúan las auditorías internas, la administración y la Contraloría General, cuyos resultados puedan originar la apertura de un procedimiento administrativo, ya que serán confidenciales durante la formulación del informe respectivo, según el artículo N 6 la Ley N 8292, y el artículo N 8 de la Ley Contra la Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, no obstante este ultimo abre una brecha las autoridades judiciales que podrán solicitar la información pertinente, ante la posible existencia de un delito contra el honor de la persona denunciada. Por su parte los artículos N 7, 10 y 18 del Reglamento a esta última Ley, resguarda con celos la garantía de la protección al denunciante y el acceso a la pesquisa. Sobre este particular, con el respeto pertinente de ciertas resoluciones, comparto parcialmente criterio del Dr. Jinesta Lobo y el voto disidente de dos Magistrados de la Sala Especializada, el cual sostienen, su criterio que, contra el sujeto que se le abre una investigación preliminar sea persona física o jurídica debe tener en la investigación de

5 cita, la condición de parte interesada. Tener derechos fundamentales al debido proceso y una defensa de alcance limitada, únicamente como permitir el acceso a formular y presentar alegatos y ofrecer contra prueba, ya que al tratarse de un trámite previo, no tendrá facultades de exigir audiencia o plantear recursos. Se reitera, que lo anterior, tendría congruencia, con el fin de la investigación preliminar, que entre ellos es, evitar un procedimiento inútil precipitado, no obstante, el presunto infractor con estas garantías de derechos, podría presentar evidencias fehacientes que permitan y justifiquen la no apertura del procedimiento administrativo, evitándose incluso la afectación de derechos fundamentales muy sensibles como los de la personalidad. A efecto de evitar confusiones en el presente apartado, se hace necesario e importante aclarar que se comparte el criterio anterior, en vista que la parte administrativa carece de estas herramientas, ya que las Auditorías Internas, con sustento en las Normas Generales de Auditoria para el Sector Publico Publicadas en el Diario Oficial La Gaceta No. 184 del 25 de setiembre de 2014 pueden realizar la comunicación preliminar de los hallazgos, conclusiones y recomendaciones previas a la emisión del informe definitivo con el debido cuidado, pericia y juicio profesional, de conformidad con lo establecido por las políticas y procedimientos de la organización de auditoría, asimismo en apego al cuidado profesional de las potestades de la independencia funcional y de criterio, reguladas en el Ley N Del mismo modo, es importante versar que la Contraloría General de la República, posee una herramienta que permite el derecho al investigado de formular y remitir observaciones ante ese Órgano Contralor, una vez presentado el borrador del informe, en la comunicación preliminar de los resultados del estudio, lo anterior, en cumplimiento a las Directrices para la remisión del borrador del informe de fiscalización posterior, emitidas en Resolución Nro. DFOE del 11 de marzo de 2008, una evidencia de lo anterior es el punto 1.12., del recién INFORME N. DFOE-DL-IF D) Regulación interna de la investigación preliminar: Nuestra Constitución Política, otorgó a las corporaciones municipales una autonomía propia, no obstante existen cuatro fases que implica la autonomía de cita; política, normativa, tributaria y administrativa, para un mayor abundamiento sobre este cómputo, es necesario

6 versar el desarrollo jurisprudencial que la Sala Constitucional ha hecho en relación a la autonomía municipal en sus diversas facetas ha sido muy amplio y completo; podría mencionarse algunos números de sentencias de interés como; , , , , , , , claramente ha explicado cual es el sentido de esta autonomía, sosteniendo: ( ) b) autonomía normativa: en virtud de la cual las municipalidades tienen la potestad de dictar su propio ordenamiento en las materias de su competencia, potestad que en nuestro país se refiere únicamente a la potestad reglamentaria que regula internamente la organización de la corporación y los servicios que presta (reglamentos autónomos de organización y de servicio). En concordancia con lo anterior, Ley N 7794 Código Municipal, otorga facultades al Concejo Municipal, para dictar reglamentos de la corporación municipal. Ahora bien, como se menciono a lo largo del presente cómputo, a pesar de que existen cientos de regulaciones de diferentes rangos en nuestro ordenamiento jurídico, existe una clara y evidente laguna en la normalización de la investigación preliminar de los procedimientos administrativos disciplinarios, pues no se ha reglado expresamente en una norma, sin embrago, de forma aislada, tímida, fragmentada y exánime, se encuentran algunos aspectos, sobre este instituto, en Sentencias y Resoluciones de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en Dictámenes y un Manual de Procedimiento Administrativo de la Procuraduría General de la República, Revistas como la del Doctor Ernesto Jinesta Lobo en el año 2007, la Ley N 8292, las Normas Generales de Auditoria para el Sector Publico, entre otras. La fragmentación de cita y la carencia de regulación, sobre el tema de marras, ha incitado que en vastas ocasiones por la falta de estas herramientas, conocimiento, pericia, competencia profesional, descuido e inobservancia, las áreas administrativas de las instituciones, han incoado directamente de oficio la apertura de procedimientos administrativos disciplinarios por medio de órganos directores y como corolario a órganos decisores de procedimientos innecesarios o inútiles, generando una primera pérdida de economía procesal, tiempo y esfuerzo, que posteriormente llegan a la vía judicial, por afectación a los derechos fundamentales por violaciones burdas, claras y graves, y como secuela otro gasto por la obligación de reparación de los daños y perjuicios causados, por la

7 lesión a la intimidad, reputación, honor y la presunción de inocencia de un funcionario público. Todo lo anterior expuesto, evidencia, que nuestra Constitución Política y la Ley 7794, otorgó potestades, para que las corporaciones municipales, puedan dictar reglamentos internos, asimismo demostró que existe una clara y evidente laguna en la normalización de la investigación preliminar de los procedimientos administrativos disciplinarios, pues nuestro ordenamiento jurídico no se ha ocupado de regularlo en una norma expresa, del mismo modo se evidencio que los fines de la investigación supra cita son de suma importancia para nuestras instituciones y funcionarios. Por lo tanto, el fin del presente aporte, es con la humilde intención, de hacer conciencia que apremia y se hace necesario e importante, incorporar una nueva reglamentación interna en nuestras instituciones, que contenga inteligentemente un apropiado y máximo compuesto con aspectos sobre todo el tema supra citado, lo anterior, en beneficio de la institución, de los funcionarios y como corolario de la sociedad costarricense, sin obviar, el debido respeto de las instancias que se han pronunciado sobre el tema de cita, y de todas las instituciones con potestades de normalizar. Fuentes de las referencias bibliográficas: Ø Sentencias y Resoluciones Judiciales del Sistema Costarricense de Información Jurídica de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Ø Dictámenes y el Manual de Procedimiento Administrativo, año 2006, emitido por el Órgano Superior Consultivo, Técnico Jurídico de la Adam. Publica. Ø Contraloría General de la República. Ø Revista La Investigación preliminar en el procedimiento administrativo, año 2007 del Doctor Ernesto Jinesta Lobo. Autor: Licenciado Julio César Vargas Aguirre, (Costa Rica), Contador Público Autorizado, certificado en Normas Internacionales de Auditoria, Normas Internacionales de Información Financiera, Normas Internacionales de Contabilidad para el Sector Publico, Auditor Interno de calidad ISO 9001:2008, miembro asociado del Instituto de Auditores Internos de Costa Rica The Institute of Internal Auditors, regidor de la Secretaria Técnica de Auditorías Internas Municipales de Costa Rica.

8 "Si un hombre puede organizar sus ideas, entonces él puede escribir" Robert Louis Balfour Stevenson ( )