DIVISIÓN DE FISCALIZACIÓN OPERATIVA Y EVALUATIVA ÁREA DE SERVICIOS SOCIALES

Transcripción

1 Al contestar refiérase al oficio No de junio, 2012 DFOE-SOC-0451 Licenciado Javier González Castro Auditor General MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL Estimado señor: Asunto: Emisión de criterio solicitado por la Auditoría Interna del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social sobre la competencia de esta para fiscalizar la ejecución de los programas financiados con recursos del Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF). Se atiende su oficio AU del 01 de marzo de 2012, mediante el cual consulta a este órgano contralor si a la luz de la normativa vigente, esa Auditoría Interna tiene facultad legal o competencia para fiscalizar la ejecución de los programas que son financiados con recursos del FODESAF. I. Motivo y antecedentes de la consulta Entre otros aspectos, transcribe el artículo 19 de la Ley No. 5662, reformada por la Ley No del 13 de octubre de 2009, que establece: Créase la Dirección General de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (Desaf) como una dependencia técnica permanente del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, cuyo superior jerárquico es el titular de esa cartera y tendrá a su cargo, además de lo que se establece en otros artículos de esta Ley, la ejecución de las escalas y los montos de los beneficios que se lleguen a otorgar en efectivo. / También, le corresponderá evaluar y fiscalizar que las instituciones y unidades ejecutoras del Fondo aseguren el acceso en igualdad de condiciones a las personas con discapacidad, a los servicios brindados con los recursos establecidos en esta Ley. Por otra parte, indica que en el transitorio V del Decreto No MTSS (ya derogado por el Decreto No del 8 de febrero de 2010), que contenía el anterior Reglamento a la Ley No. 5662, se establecía la potestad de la Dirección General de Auditoría Interna del Ministerio de Trabajo, de fiscalizar los programas financiados con recursos del FODESAF. Indica que aun cuando la nueva normativa no fue explícita en cuanto a la competencia de esa Auditoría para fiscalizar los programas financiados con recursos del T: (506) F: (506) C: contraloria.general@cgr.go.cr S: Apdo , San José, Costa Rica

2 DFOE-SOC de junio, 2012 FODESAF, considera que su ámbito de fiscalización se mantiene y se amplía respecto de esos programas. Subraya además, que la Auditoría Interna de ese Ministerio es el órgano auxiliar y de apoyo a la gestión que realiza el Despacho del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, y que en consecuencia le corresponde evaluar, controlar y fiscalizar la gestión financiera, contable, presupuestaria, de sistemas, a nivel interno de las actividades propias del Ministerio de Trabajo y a nivel externo de los recursos del FODESAF y órganos adscritos al MTSS, cuyo superior jerárquico es el Ministro de Trabajo. Asimismo, expone que el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Auditoría Interna del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, establece como parte de la estructura de esa Auditoría Interna, un Departamento de Auditoría DESAF-FODESAF, responsable de la fiscalización de la DESAF y de los programas financiados con recursos de ese Fondo. En esa línea, sostiene que el artículo 18 del Reglamento señalado en el párrafo anterior, establece que el ámbito de acción de esa Auditoría está conformado por los entes y órganos públicos y privados sujetos a su competencia institucional, lo anterior con fundamento en el artículo 22 de la Ley General de Control Interno No. 8292; y que en su criterio, las instituciones ejecutoras de los recursos provenientes del FODESAF se encuentran incorporadas bajo ese ámbito de competencia al ser el Ministro de Trabajo y Seguridad Social el superior jerárquico del Fondo. En adición a lo anterior, señala que si bien la nueva normativa establece que la DESAF tiene la facultad de fiscalización de los recursos del FODESAF, esa Dirección no cuenta con una auditoría propia en su estructura organizativa para ejercer dicha competencia. En esa línea, la Auditoría Interna de ese Ministerio, atendiendo el criterio de su ex asesor legal incorporó, como universo auditable, la totalidad de los programas financiados por el Fondo, dentro de los planes de trabajo de los años , remitidos a este órgano contralor. Como conclusión indica que limitar la potestad de fiscalización de la Auditoría Interna del Ministerio de Trabajo sobre los programas financiados con recursos del FODESAF, constituiría un debilitamiento significativo de la fiscalización de esos recursos, con las implicaciones que eso tiene por el aumento de los niveles de riesgo al que estarían expuestos. II. Criterio del Área La consulta planteada, se circunscribe a la competencia y a la potestad legal que en criterio del consultante le asiste a esa Unidad de Auditoría Interna, para fiscalizar a las unidades ejecutoras en la ejecución de los programas financiados con recursos del FODESAF, y que son entes externos al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. Lo anterior lo fundamenta en una competencia que le otorgaba el transitorio V del Decreto No MTSS (ya derogado por el Decreto No del 8 de febrero de 2010), para fiscalizar los programas financiados con recursos del FODESAF; además, en el hecho de que esa Unidad de Auditoría es el órgano auxiliar y de apoyo a la gestión del Despacho del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, así como en el Reglamento de Organización y Funcionamiento de esa Auditoría y en el artículo 22 de la Ley General de Control Interno.

3 DFOE-SOC de junio, 2012 En primer término, y en relación con el transitorio V del Decreto No MTSS, esta Contraloría General no comparte el criterio del consultante, toda vez que desde el punto de vista jurídico, no podrían mantenerse vigentes los efectos de una norma que en la especie ya fue derogada. En su momento, aun y cuando dicha norma otorgó cierta competencia en esta materia a esa Unidad de Auditoría, lo cierto del caso es que tampoco era clara en establecer si esa competencia se extendía hacia los entes externos e independientes del Ministerio de Trabajo, razón por la que habría que acudir a una lectura integral de la normativa que rigió en su momento, con el fin de determinar el verdadero alcance de dicha competencia. Nótese que inclusive, estamos hablando de una norma transitoria cuya característica, en buena teoría, es que sus efectos no son permanentes en el tiempo y están limitados al cumplimiento de un plazo, término o a una condición resolutoria. Ahora bien, la Ley No , reformada por la Ley No y su Reglamento 2, no establecen expresamente ninguna competencia de fiscalización a la Auditoría Interna del Ministerio de Trabajo, pero si señala en forma clara que la DESAF, dentro de una serie de competencias, tiene la responsabilidad respecto del control y fiscalización de los recursos del FODESAF en las unidades ejecutoras. Inclusive, se establece la obligación de la DESAF de cesar el financiamiento de los programas cuando se compruebe que una institución ha destinado recursos provenientes del Fondo a financiar gastos administrativos u otros objetivos no autorizados por esta Ley o sus leyes constitutivas. Por otro lado, dado que con excepción de la Asociación pro Hospital Nacional de Niños, la mayoría de las unidades ejecutoras de los recursos del FODESAF son entidades públicas que cuentan con sus propias unidades de auditoría interna, el aceptar la tesis que plantea el consultante podría derivar en un conflicto de competencias entre auditorías y en una eventual trasgresión del ámbito competencial y de la independencia funcional y de criterio de las auditorías internas que poseen los entes que ejecutan los recursos del FODESAF. Por tanto, corresponderá a cada una de las auditorías internas de las unidades ejecutoras, incorporar dentro de sus planes de trabajo, estudios de auditoría que coadyuven a controlar la utilización de esos recursos, de acuerdo con los fines públicos encomendados por el legislador. No obstante lo señalado en los párrafos anteriores, no se puede perder de vista que el control que corresponde a la Administración, en este caso la DESAF, es diferente al control posterior e independiente que realiza la Auditoría Interna del Ministerio de Trabajo, de conformidad con sus competencias establecidas en el artículo 22 de la Ley General de Control Interno, en el artículo 18 de su Reglamento de Organización y Funcionamiento y demás normativa aplicable. Por tanto, aun cuando la Ley No. 5662, reformada por la Ley No. 8783, y su Reglamento, no establecen la competencia de fiscalización de la Auditoría Interna de ese Ministerio respecto de las unidades ejecutoras de los programas financiados por el FODESAF, lo cierto es que esa Auditoría tiene dentro de su ámbito de fiscalización a la DESAF y los recursos que ésta administra, toda vez que, tal y como indica el consultante, esa unidad de 1 Ver artículos 17 y 18 de la Ley No Artículos 3, 31 y 37 del Decreto No del 8 de febrero de 2010.

4 DFOE-SOC de junio, 2012 Auditoría Interna es el órgano auxiliar y de apoyo a la gestión del Despacho del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, de ahí que forma parte del sistema de control interno sobre el uso de los recursos del Fondo en mención. Así las cosas, y en atención a su competencia institucional, esa Auditoría Interna sí tiene plena competencia para fiscalizar y controlar que el Ministerio de Trabajo y concretamente la DESAF, estén ejerciendo el control sobre los recursos transferidos, y por ende está facultada para girar las recomendaciones que estime pertinentes al Ministro de Trabajo y/o a la DESAF, en cumplimiento del mandato establecido en la Ley No y su Reglamento. En esa línea, puede apersonarse a las unidades ejecutoras a solicitar la información que sustenta la ejecución de esos recursos y realizar en ellas pruebas de auditoría, a efectos de evaluar si los controles implementados por la DESAF y el Ministerio de Trabajo aseguran razonablemente que los recursos del FODESAF están siendo utilizados para los fines previstos por el legislador, además de señalar los eventuales riesgos que podrían afectar a esos recursos. Bajo ese supuesto, corresponderá a los jerarcas del Ministerio de Trabajo y de la DESAF, tomar las acciones correctivas para mejorar, corregir e implementar los controles dirigidos a las unidades ejecutoras en procura de una correcta utilización de los recursos del fondo. En suma y como respuesta al tema consultado, esta Contraloría General considera que la Auditoría Interna del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, carece de competencia para fiscalizar en forma directa a las unidades ejecutoras de los recursos del FODESAF y por ende tampoco tiene competencia para girar recomendaciones a los jerarcas de éstas, toda vez que están fuera de su competencia institucional, siendo que en su mayoría son entes u órganos públicos que son ajenos e independientes a ese Ministerio; sin perjuicio, como ya se dijo, que como parte de sus auditorías en la DESAF, esa unidad de control pueda solicitar información a las unidades ejecutoras para sustentar sus estudios y, eventualmente, girar recomendaciones al Ministro de Trabajo o a la DESAF con el objetivo de que éstos, como responsables del FODESAF, optimicen los controles sobre tales recursos. En esa línea, debe acotarse que adicional y complementariamente, el artículo 30 de la Constitución Política garantiza el libre acceso a los departamentos administrativos con propósitos de información sobre asuntos de interés público, por lo que, de dicho enunciado constitucional, también deriva en sentido amplio el derecho de acceso a la información de carácter pública, que asiste en este caso particular a la Auditoría Interna del Ministerio de Trabajo respecto de los recursos FODESAF que administran las unidades ejecutoras y, que en la especie, tal y como lo ha indicado la Sala Constitucional en los Votos Nos y indica que es un mecanismo de control, óptimo de legalidad, oportunidad, conveniencia o mérito y, en general, de la eficacia y eficiencia de la función administrativa desplegada por los diversos entes públicos 3. En relación con la consulta planteada, interesa aclarar que esta Contraloría General, mediante el oficio FOE-SO-138 (3393) del 29 de marzo de 2001, había señalado que esa Auditoría Interna tenía competencias de fiscalización respecto de los recursos que eran transferidos por la DESAF vía convenio. No obstante, esta situación jurídica cambió a la luz de 3 V. JINESTA LOBO (Ernesto), op. cit., p

5 DFOE-SOC de junio, 2012 la nueva normativa, en la cual dicha potestad de fiscalización respecto de las unidades ejecutoras le es atribuida en forma exclusiva a la DESAF, sin distingo de que la transferencia de los recursos se origine en una ley o en la suscripción de un convenio interinstitucional. Otro de los puntos señalados en la consulta, menciona que por disposición del artículo 18 del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Auditoría Interna del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, el ámbito de competencia de esa Unidad está conformado por los entes y órganos públicos y privados sujetos a su competencia institucional. Empero a lo anterior, dicha norma tampoco es lo suficientemente clara, como para extraer una competencia de fiscalización de la Auditoría Interna respecto de las unidades ejecutoras de los recursos del FODESAF; además de que, esa norma no podría interpretarse en forma extensiva en perjuicio de una norma de rango superior como lo es la Ley No. 5662, ni tampoco, frente a una normativa posterior y de carácter especial como es el caso del Decreto No del 8 de febrero de 2010, que reglamenta la Ley antes señalada y que se reitera, otorga esa competencia a la DESAF. En la consulta se reconoce que la DESAF tiene la facultad de fiscalización de los recursos del FODESAF, pero se indica que esa Dirección no cuenta con una auditoría propia en su estructura organizativa para ejercer dicha competencia. Bajo la línea de análisis, esa situación no puede constituir una habilitación jurídica para que la Unidad de Auditoría Interna fiscalice directamente a las unidades ejecutoras de los recursos del FODESAF, sino que debe ser analizada a la luz de otros controles que esa Dirección aplica en la actualidad sobre el uso de tales recursos y eventualmente comunicada a las autoridades superiores del Ministerio para que, si se considera procedente, se procure elevar la capacidad de la DESAF para ejercer el control. En ese análisis, se debe considerar que la Ley No le otorga recursos a la DESAF para que pueda ejercer las funciones de fiscalización y control sobre los fondos transferidos. Así, se reitera que la Auditoría Interna de ese Ministerio debe ejercer su competencia de fiscalización verificando que la DESAF utilice en forma correcta los recursos que le son asignados para su funcionamiento, y que ejerza en forma adecuada su función de control y fiscalización sobre la utilización de los recursos del FODESAF por parte de las unidades ejecutoras, en cumplimiento de la Ley No y su Reglamento. III. Conclusiones 1. A la luz de la normativa vigente, la Auditoría Interna del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, carece de competencia para fiscalizar directamente y girar recomendaciones a las unidades ejecutoras de los recursos FODESAF. 2. La Auditoría Interna del Ministerio de Trabajo, sí tiene plena competencia para fiscalizar y controlar: 1- Que la DESAF ejerza el control sobre los recursos transferidos, en cumplimiento del mandato establecido en la Ley No y su Reglamento. 2- Que esté utilizando en forma eficiente los recursos asignados para su funcionamiento y que como parte de ello, ejerza las funciones de control y fiscalización que le corresponden. 3. De conformidad con lo que establece el artículo 22 de la Ley General de Control Interno No y 30 de la Constitución Política, la Auditoría Interna,

6 DFOE-SOC de junio, 2012 por ser en su especialidad un órgano auxiliar y de apoyo a la gestión del Despacho del Ministro de Trabajo y Seguridad Social, y por el libre acceso a la información de interés público que le garantiza el numeral constitucional antes señalado, puede apersonarse a las unidades ejecutoras y solicitar la información que sustenta la ejecución de los recursos del FODESAF y realizar en ellas pruebas de auditoría, a efectos de evaluar si los controles implementados por la DESAF y el Ministerio de Trabajo aseguran razonablemente que los recursos del FODESAF están siendo utilizados para los fines previstos por el legislador, además de señalar los eventuales riesgos, mal uso o desvíos que pueden afectar esos recursos. Las conclusiones y recomendaciones derivadas de estos estudios, deben ser giradas al Ministro de Trabajo o a la DESAF, según corresponda. Atentamente, Lic. Rafael Picado López FISCALIZADOR Licda. Giselle Segnini Hurtado GERENTE DE ÁREA GSH/RGBI/RPL/jsm Ci: Despacho de la Ministra de Trabajo y Seguridad Social Licda. Amparo Pacheco, Directora FODESAF Expediente Ni: 4020 G: