# 14 Visión de Futuro del Desarrollo Territorial

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1 Documentos de trabajo # 14 # 14 Visión de Futuro del Desarrollo Territorial Luisa Galarza

2 # 14 Visión de Futuro del Desarrollo Territorial Luisa Galarza 3

3 Presidente de la República Ollanta Humala Tasso Presidente del Consejo de Ministros Óscar Valdés Dancuart Presidente del Consejo Directivo del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico Germán Alarco Tosoni Miembros del Consejo Directivo del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico José Antonio Arévalo Tuesta, Javier Enrique Dávila Quevedo, Vladimiro Huaroc Portocarrero, Fabiola María León Velarde Servetto, Sinesio López Jiménez, José Fernando Valdéz Calle Director Nacional de Prospectiva y Estudios Estratégicos Joel Jurado Nájera Director Nacional de Coordinación y Planeamiento Estratégico David Tejada Pardo Director Nacional de Seguimiento y Evaluación Elías Ruiz Chávez Ciencia y Tecnología Modesto Montoya Zavaleta Asesores Arturo Amico, Alejandro Santa María, Ramón Pérez Prieto Responsable de publicaciones Luis Lozano Grández Centro Nacional de Planeamiento Estratégico Av. Canaval y Moreyra 150, Edificio Petroperú, piso 10, San Isidro, Lima, Perú Teléfono: Correo electrónico: planperu@ceplan.gob.pe Dirección URL: Derechos reservados Primera edición: diciembre de 2011 Hecho el depósito legal en la Biblioteca Nacional del Perú N. : ISBN: Imprenta: Punto & Grafía S.A.C. Tiraje: ejemplares El CEPLAN no necesariamente coincide con el contenido y las opiniones vertidas por los autores en los trabajos que publica. Autoriza la reproducción parcial o total de este material por cualquier sistema mecánico, electrónico y otro, sin fines de lucro y citando la fuente. 4

4 CONTENIDO Presentación... 7 Introducción... 9 Capítulo 1. Procesos de Desarrollo Territorial en América Latina que Enmarcan el Escenario Futuro del Perú Consideraciones preliminares Contexto externo Procesos de desarrollo territorial y ordenamiento territorial que se vienen dando en América Latina Contexto interno Factores y procesos para el desarrollo territorial Capítulo 2. Características Físicas y Socioeconómicas del Territorio Características del territorio Condiciones y potencialidades del territorio Distribución de la población en el territorio Índice de Desarrollo Humano (IDH) Capítulo 3. Estructura Productiva por Espacios Macroregionales Comportamiento de la estructura productiva a nivel nacional Comportamiento de la estructura productiva por regiones naturales Estructura productiva por espacios macroregionales Potencialidades por espacios macroregionales Capítulo 4. Sistema Actual de Ciudades Regionales e Intermedias, Vías, Aeropuertos, Puertos y Energía Análisis de la estructura urbana y sistema de ciudades a nivel nacional y en los espacios macroregionales Articulación transversal y longitudinal Sistema portuario

5 4.4 Transporte aéreo Energía Capítulo 5. Propuesta de para el Desarrollo Nacional-Regional al Objetivos Visión del futuro del desarrollo territorial Estrategia para el desarrollo territorial Ámbitos de planificación para el desarrollo territorial integral norte, centro y sur Capítulo 6. Requerimientos de la Gestión para el Desarrollo Territorial Roles de los agentes Fortalecimiento de un sistema de planificación estratégica nacional-regional Las juntas de coordinación interregional y mancomunidades Agencias de desarrollo regional Aceleración del proceso de descentralización El fortalecimiento de la coordinación intersectorial El fortalecimiento de la coordinación intersectorial El trabajo con los gobiernos locales La coordinación con las universidades e institutos técnicos La necesidad que los proyectos respondan a las propuestas de desarrollo territorial y a la priorización regional Uso de la tecnología de información y posibilidades de establecer sistemas nacionales de innovación Bibliografía Anexos

6 PRESENTACIÓN La dimensión territorial es una de las materias claves del planeamiento del desarrollo. Sin embargo, tenemos que precisar que el espacio, hoy en día, es una realidad diametralmente distinta a lo que solíamos considerar como planificación regional. Para empezar, con la globalización y la revolución de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC), el espacio, supera día por día los parámetros de adscripción y demarcación políticas tradicionales. La transfronterización de los flujos económicos, de la cultura y de la gestión pública, tienden a superponerse e inclusive dirigir las regulaciones nacionales y locales convencionales, para promover espacios de decisión y, por tanto, de planeación más amplios como son los acuerdos regionales, las uniones de naciones y los acuerdos con redes de naciones que privilegian el tamaño de mercado y que cambian a lo largo del tiempo. Bajo el enfoque de la competitividad internacional asistimos tanto a la desterritorialización como a la maleabilidad de los espacios geográficos, asumiendo que los nuevos actores del crecimiento son los espacios continentales. Estos espacios tienden a cambiar las relaciones tradicionales de centro-periferia, ya que los intercambios de flujos y los términos de intercambio pueden ser liderados por distintas combinaciones de asociaciones entre países tanto del Norte como del Sur. El presente trabajo, en coherencia con lo anterior, abona a la definición de espacios de planeamiento más extensos, de naturaleza transversal y con capacidad de integrarse a ejes interoceánicos. Por esta razón postula la gestión del territorio del Perú en las macroregiones transversales Norte, Centro y Sur, de forma tal, que se construya la infraestructura logística y las ciudades de innovación que permitan a su vez la competitividad territorial internacional y el crecimiento interno de los mercados. El estudio incorpora seis capítulos, el primero trata sobre los procesos de desarrollo territorial en América Latina que enmarcan el escenario futuro del Perú. El segundo versa sobre las características físicas y socioeconómicas del territorio, siendo especialmente interesante el análisis técnico sobre sus condiciones y potencialidades. En el tercer capítulo, se trabaja la estructura productiva por espacios macroregionales donde se hace un comparativo de dichos espacios, en los que se asentarían los corredores económicos estimando su importancia y potencialidad. En el cuarto capítulo se analiza la estructura urbana del país y la de los espacios macroregionales con su capacidad carretera, portuaria, aeroportuaria y de energía. Este 7

7 apartado nos muestra la estructura y funcionamiento del sistema urbano del país que es la expresión territorial del desarrollo nacional y de las regiones. En el quinto capítulo, se explica la propuesta de visión de futuro del desarrollo territorial, objetivo primordial del presente trabajo, en el que se aborda además una propuesta de estrategia, de ámbitos de planeamiento, sistema de ciudades, entre otros. Finalmente, en el capítulo sexto y final se plantean los requerimientos e instrumentos necesarios para la gestión del desarrollo territorial, que consideran el trabajo concertado entre las regiones, la participación de los gobiernos locales, así como de las universidades y también el uso de las tecnologías de la información para establecer sistemas nacionales de innovación. Consideramos que este trabajo provocará, por su riqueza, amplitud y complejidad, una interesante discusión en tiempos en que la competitividad, la globalización y las demandas sociales nos obligan a una exhaustiva búsqueda de oportunidades para el desarrollo del país, en especial, de sus regiones. Lima, diciembre de 2011 Germán Alarco Tosoni Presidente del Consejo Directivo del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico 8

8 INTRODUCCIÓN El presente estudio denominado, permitirá contar con un instrumento orientador para la gestión del territorio enfocada en el desarrollo socioeconómico y equilibrado de las regiones del Perú. En consecuencia para cumplir con el Eje Estratégico N.º 5 y los objetivos correspondientes del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional al 2021, se propone un acercamiento a una visión de futuro del desarrollo territorial que considere los procesos internos y externos en los que estamos inmersos, como la globalización, la formación de bloques continentales que se expresan en acuerdos de integración comercial, el comercio de materias primas, entre otros. A lo anterior se suma la preocupación mundial por el cambio climático y la crisis energética que han venido revalorizando espacios territoriales como la sierra y la selva, promoviéndose estrategias internacionales de conservación y la promoción de un adecuado uso de los recursos naturales El Perú ha suscrito diversos acuerdos acuerdos internacionales de esta naturaleza, por lo que se plantea aprovechar las oportunidades de dichos acuerdos, poniendo en alto valor el uso sostenible de sus recursos naturales en función del desarrollo nacional. En cuanto al desarrollo territorial, se vienen proponiendo nuevas orientaciones sobre el uso del territorio, entre ellos, por ejemplo, los planteamientos del Banco Mundial y los nuevos procesos que se vienen dando en América del Sur, en la búsqueda de un mejor desarrollo. Se postula que el proceso de integración al mundo globalizado debe ser efectuado construyendo simultáneamente mercados en el interior del país, mediante la organización de los grandes proyectos, en programas de racimos o conglomerados productivos que aprovechen los posibles flujos comerciales de carácter transversal, garantizando, de un lado, los empleos productivos necesarios durante el periodo de vigencia del bono demográfico y, de otro, la sostenibilidad del crecimiento de los espacios macroregionales ligados a las grandes infraestructuras viales, buscando un mejor nivel de vida para sus poblaciones. 9

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10 CAPÍTULO 1 PROCESOS DE DESARROLLO TERRITORIAL EN AMÉRICA LATINA QUE ENMARCAN EL ESCENARIO FUTURO DEL PERÚ 1.1 Consideraciones Preliminares En algunos países de América Latina se viene trabajando el desarrollo territorial, buscando su relación con mercados externos a través de un mayor desarrollo interno. La idea es generar mayor productividad y mayor valor agregado al interior de los países, en las áreas con potencialidades para competir en mejores condiciones en los mercados externos pero, sobre todo, atendiendo y articulando a las zonas menos favorecidas a fin de superar las inequidades regionales. Esto significa un mayor conocimiento de las condiciones territoriales que marcan gran parte de las diferencias, las potencialidades y posibilidades de los diferentes espacios internos y la necesidad, entre otras, de propiciar capacidades, organización para la producción, tecnología y competitividad, donde el Estado, a través de los gobiernos regionales y locales, debería tener rol protagónico. 1.2 Contexto Externo a. La globalización La globalización es una de las macrotendencias que ha venido redefiniendo el contexto mundial desde el término de la guerra fría. La 11

11 experiencia de los esfuerzos para promover el desarrollo en las últimas décadas, demuestra que no es posible aislarse de la comunidad internacional, Esto no implica, en modo alguno, una aceptación pasiva de todas y cada una de las manifestaciones del orden global fracturado. Por el contrario, una de las responsabilidades de los líderes gubernamentales, empresariales y de la sociedad civil en los países en desarrollo es encontrar respuestas creativas a los desafíos del nuevo contexto internacional 1. Este espacio único, global, de interdependencias, genera flujos e interrelaciones en la política, la economía, la tecnología, el modo de producción, la cultura, las finanzas, el comercio, entre otros, a pesar de la dispersión de los diversos países y las enormes distancias entre ellos. Los cambios que se han venido produciendo a nivel mundial, tienen una gran incidencia en los territorios y sociedades internas de los diferentes países, los cuales no pueden mantenerse al margen de las nuevas corrientes. Según Boisier, Una característica relevante de la globalización, reside en las múltiples dialécticas que ella provoca, por ejemplo, en la geografía política, al generar diacrónicamente fuerzas que apuntan a la creación de cuasi-estados supranacionales y cuasi-estados subnacionales, o en la modificación de la geografía locacional de la industria manufacturera, poniendo frente a frente la creación de un único espacio de mercado global y un enorme abanico de lugares productivos discontinuos en la superficie terráquea 2. Otra de las características de la globalización es que existe una creciente movilidad del capital y el libre comercio. Según el Informe Final de Agenda Perú El impacto económico, social y político de la globalización se manifiesta también a través de desregulación competitiva, que consiste en ofrecer cada vez más ventajas al capital extranjero para que coloque sus inversiones en el país. Esto ha llevado a suprimir regulaciones ambientales, liberalizar el mercado de trabajo, otorgar monopolios a inversionistas extranjeros y eliminar las regulaciones que afectan el flujo de capitales. En algunos casos extremos, convenios de estabilidad tributaria y otras garantías ofrecen al capital extranjero mejores condiciones que a los capitales 1. AGENDA PERÚ y Estrategia para el siglo XXI. Informe final del Programa: Agenda Perú BOISIER S. Hay espacio para la el desarrollo local en la Globalización?. Revista de la CEPAL 86. Santiago de Chile Agosto

12 de origen local, y el Estado destina recursos públicos a obras de infraestructura para atraer a la inversión extranjera 3. En el Perú, en muchos casos, la localización de inversiones internas, producto del flujo de capitales, se da en cualquier área interna (de la costa, sierra o selva) sin planificación o priorización de áreas, producto de decisiones solo sectoriales en territorios regionales o locales, superponiéndose en un mismo territorio diferentes actividades, generando conflictos. Agenda Perú menciona que el economista Jagdish Bhagwwatí, calificado apóstol del libre comercio, ha criticado fuertemente el proceso de liberalización de los mercados de capitales, indicando que no tiene razón de ser una perspectiva de bienestar económico que solo responde a los intereses del complejo Wall Street-Departamento del Tesoro, haciendo una comparación con el complejo militar-industrial denunciado por el Presidente de los Estados Unidos Dwight Eisenhower hacia fines del decenio de Similar opinión expresó Dominique Strauss-Kahn director gerente del Fondo Monetario Internacional, en la reunión realizada el jueves 27 de mayo de 2010 en la ciudad de Lima,manifestando que: Para Perú y para muchas economías emergentes en el mundo, el principal riesgo, amenaza y problema, está en cómo manejar los enormes flujos de capitales que van a recibir por los buenos retornos que ofrecen para los apetitos de los inversionistas y que Los inversionistas internacionales están tomando mayores riesgos y menores precauciones 4. Con relación al comercio internacional, Krugman plantea la política de comercio estratégico, según la cual Los gobiernos deberían cumplir la función de conectar a los beneficiarios de la política de comercio estratégico con la economía en su conjunto 5. Además, precisa que los países en desarrollo a menudo necesitan un gran impulso (big push) de inversiones gubernamentales coordinadas para ayudar a las industrias estratégicas a despegar y vincularse a la economía en su conjunto, dado que el problema es que el sistema comercial actual no encaja con estas cuestiones que están en la frontera del pensamiento económico. El sistema comercial mundial hace que sea mucho más difícil para las naciones elaborar políticas de comercio estratégico y políticas industriales orientadas a lograr crecimiento y desarrollo internos. 3. AGENDA PERÚ Agenda y Estrategia para el siglo XXI. Informe Final del Programa: Agenda Perú Reunión en la Universidad Nacional de San Marcos, jueves 27 de mayo. En periódico Gestión, Lima-Perú. 5. GALLAGUER, K. Paul Krugman y el Consenso de Washington En Revista Sur Norte Inversión y Desarrollo N.º 63 noviembre

13 En síntesis, es necesario reorientar la localización de la inversión en el país, por lo que es necesario generar políticas de uso de los territorios y áreas prioritarias para determinadas actividades, teniendo en consideración que algunos de los recursos que demandan los inversionistas, son recursos no renovables y cuya explotación debe favorecer a los territorios donde se encuentran, generando responsabilidad social, mayor productividad, valor agregado, cadenas productivas y, sobre todo, contribuir al desarrollo de la sociedad regional o local donde se ubican, incorporándolos en la economía del país y de otros países. b. El proceso de la crisis actual En el último quinquenio se han venido produciendo cambios en el contexto global que tuvieron su epílogo el año 2008, con el detonante de la crisis económica mundial. Por los impactos que ha producido la crisis, podrá generarse un nuevo orden económico mundial, destacando, entre otros, una mayor intervención del Estado en la economía. De otro lado, se tiene el cambio en las orientaciones del desarrollo que realiza el Banco Mundial, las cuales propician una nueva geografía económica como veremos más adelante. Roberto Sansón Mizrahi, sostiene al respecto que: La crisis contemporánea producirá cambios en el orden económico internacional. Las salidas de la crisis que se adopten determinarán la naturaleza de la transformación y qué países y grupos sociales terminarán favorecidos o perjudicados. Aunque debieran primar criterios de sustentabilidad y justicia, las crudas opciones son, en esencia, dar paso a un nuevo sistema económico global que mantenga, reemplace, extienda, abata o elimine los privilegios del orden que prevalecía en la precrisis 6. Asimismo, precisa que el proceso que culminó en la crisis global fue el resultado de una combinación de factores estructurales y circunstanciales que establecieron un rumbo y una forma de funcionar que condujeron a una creciente concentración de ingresos, del conocimiento y de la información y a un constante deterioro ambiental; su contracara fue el aumento de una severa desigualdad entre las naciones y grupos sociales. Hoy se dan violentas pugnas, algunas abiertas y otras encubiertas, para influir sobre el tipo de salida de la crisis a adoptar y, en consecuencia, sobre el perfil del nuevo orden global de postcrisis. 6. MIZRAHI. R. Nuevo Orden Económico Internacional: Cuál es el rango de opciones?. En Revista Sur Norte, Inversión y Desarrollo. Revista N.º 79. marzo Tomado de internet. 14

14 En los países emergentes, sobre todo de América Latina, ha tenido menos impacto la crisis actual. Dominique Strauss-Kahn Director Gerente del Fondo Monetario Internacional, manifestó en su visita a Lima que: Es cierto que una reducción del crecimiento en general en Europa tendría un impacto en el resto del mundo, sin embargo, no será tan fuerte en el Perú ni en el resto de América Latina y el Caribe 7. También manifestó que: Países emergentes como el Perú, que tienen tasas de crecimiento muy altas y que tendrán un peso en la economía mundial cada vez mayor, deben tener una voz más fuerte y común en el ordenamiento internacional. Sin embargo, es necesario tener en cuenta la alta dependencia que todavía posee la economía peruana sobre las exportaciones de materias primas: Sino basta con recordar la violenta caída de 10 por ciento a 0,9 por ciento que sufrió el PBI en el 2009, por la menor demanda y bajos precios de los metales industriales peruanos 8. Indicó además, que el Perú está adquiriendo una mayor presencia en la escena económica mundial y por eso también debe hacer sentir sus puntos de vista y demandas como las grandes economías lo hacen. Ello no solo en el marco de instituciones multilaterales como el FMI, sino también en el Foro de Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC), así como en sus propios acuerdos comerciales con grandes potencias mundiales como los Estados Unidos, Europa o China. Pamela Cox, vicepresidenta del Banco Mundial (BM), señaló también que el verdadero peligro para Latinoamérica es la caída de los precios de los commodities ya que la crisis de la deuda en Europa o la caída del euro no la afecta directamente. Si los precios de las materias primas son fuertes, crece y, si caen, tienen impacto en sus economías, dijo Cox 9. Según Boisier: Aparentemente ya hay acuerdo en que nunca se había conocido una crisis de la magnitud y amplitud de la actual crisis global, frente a la cual, la crisis del 1929 parece empalidecer. La razón es muy simple: esta es la primera crisis global de la globalización y nadie puede pretender quedar inmune, precisamente debido a la característica más elemental de la globalización: la gigantesca red que interconecta a todos, envolviéndolos en una competencia de todos contra todos, con todo y desde todos los lugares como bien lo plantean Sirkin, Hemerling y Bathattachayra en Globality: Competing with Everyone, from Everywhere, for Everything, transformando, 7. Periódico La República Lima 1 de junio. 8. Periódico La República Lima 31 de mayo. 9. Exposición en Reunión de Ministros de Hacienda de América y el Caribe. Lima, mayo

15 además, el mundo de decisores independientes en otro de enorme interdependencia en el que la convivencia pacífica pareciera revitalizar el mandamiento, ama a tu prójimo como a ti mismo 10. Igualmente afirma: La estatización de enormes entidades financieras en el corazón del mundo capitalista, quiebras de empresas globales emblemáticas, ( ) una situación cercana, matemáticamente, al caos, que, como lo sostiene la teoría respectiva, tarde o temprano se ordenará, se restablecerá el orden, pero será, a todas luces, un orden diferente, con elevado contenido ético y con controles más eficientes como lo sostienen algunos líderes morales como el Papa Benedicto XVI, políticos como el Premier inglés Brown. Hay que recordar que el mismo Primer Ministro inglés estableció, en su discurso inaugural del Grupo de los 20 en abril de 2009 el deceso del Consenso de Washington. Es perfectamente obvio que el discurso de todos los Jefes de Estado esté por ahora centrado en la crisis; no puede ser de otra manera. La inmediatez obliga. Ante esta situación Boisier se pregunta: Cómo tener entonces la audacia de postular el retorno del territorio en tal contexto? y responde: Hay hechos recientes, políticos y académicos que avalan tal postura y esos hechos son de una fuerza inmensa, a nivel del subcontinente latinoamericano y a nivel mundial. c. Los nuevos territorios En todo este contexto de crisis, el Banco Mundial, en el año 2009, presenta su Informe sobre el desarrollo mundial 2009: Una nueva geografía económica 11, donde sostiene que las políticas más eficaces para promover el crecimiento a largo plazo son las que facilitan la concentración geográfica y la integración económica dentro de un mismo país y entre distintos países y que, por tanto, hay que adoptar medidas que contribuyan a la aglomeración, la migración y la especialización. Manifiestan que el crecimiento económico beneficiará a los pobres, siempre y cuando, se obtengan los tres cambios geográficos o las tres D: a) Densidades más altas. Esto significa favorecer las aglomeraciones poblacionales preexistentes más que desarrollar nuevas ciudades en los espacios más atrasados. Especialmente se favorecerá la po- 10. BOISIER S. Es posible hablar del territorio en plena crisis?. Santiago de Chile mayo Banco Mundial (2008) Informe sobre el desarrollo mundial: Una nueva geografía económica. 16

16 larización, con la finalidad de aproximarse a los mercados internacionales. Gracias a la concentración económica, empresarial, de los recursos humanos calificados, en estas grandes ciudades habrá más productividad y consiguientemente más empleo productivo. b) Distancias más cortas. Proponen que antes que llevar nuevas ciudades a los espacios menos desarrollados, importa facilitar la transitabilidad abatiendo los costos de transporte, mediante la inversión en infraestructura, que no solamente debe integrar a las poblaciones más lejanas a los mercados nacionales sino también y, sobre todo, a los mercados externos. Ello debe eliminar la división urbano rural y facilitar la integración mediante el fomento a la movilidad geográfica. c) Menores divisiones. Se promueve la eliminación de las restricciones y los elevados costos de las transacciones que proliferan cuando existen demarcaciones regionales políticas y administrativas que limitan los flujos de personas y mercaderías por los impuestos a la circulación. El informe del Banco Mundial revalora el tema territorial y lo pone en el escenario mundial considerándolo importante en el escenario actual; sin embargo, sus planteamientos han generado críticas en diversos sectores por las posibles implicancias políticas de las orientaciones que presentan y que se pueden traducir en formas de acciones concretas de los gobiernos en este sentido y en la priorización de préstamos para concretar estas políticas, las que generarán más desequilibrios al favorecer los territorios actualmente más favorecidos. Anthony Bebbington 12, manifiesta que la propuesta del Banco Mundial: Es una propuesta de desarrollo que se fundamenta básicamente en la combinación entre lo que el informe ve como la eficiencia del mercado y el papel activo del Estado en dos roles principales; por una parte, la provisión de bienes colectivos, sobre todo en infraestructura e instituciones, que pueden facilitar el funcionamiento de los mercados y, por otra parte, en la política social, destinada a reducir las desigualdades entre personas como resultado del funcionamiento del mercado. El informe no toma en cuenta el papel del Estado en la promoción del desarrollo regional o en la disminución de las desigualdades espaciales a través de la actividad económica. Su visión es que la concentración espacial de la actividad económica genera eficiencias 12. Profesor del Institute of Development Policy and Management-Manchester University. Uno de los autores de The World Development Report 2009 Reshapes Economic Geography Geographical Reflections. 17

17 y que, por lo tanto, no hay que hacer frente a las desigualdades que genera. En esta perspectiva, el rol de las políticas públicas es incentivar que las personas se trasladen hacía los centros de inversión y empleo, pero no promover el empleo en los lugares donde falta 13. Al preguntársele a Bebbington sobre la ausencia en el estudio del análisis de los impactos sociales y ambientales del desarrollo económico, precisa que, al ser una lectura de lo económico muy reduccionista, realmente no encontraría apoyo entre la mayoría de los geógrafos económicos, quienes entienden al espacio y a la economía como productos de procesos y relaciones sociales y políticas estrechamente interrelacionadas con el medio ambiente. Además, expresa que el informe considera endógeno al proceso de crecimiento, al capital humano, al capital natural y al capital social. Interrogándose y si son endógenos, cómo se puede justificar una geografía económica que los excluye de sus análisis?; precisa, además, que otra cosa importante que dicho informe excluye es la historia. Sobre la nueva geografía del Banco Mundial, Bebbington ve el cambio institucional como un desafío unicamente tecnócrata y no político y, a la vez, no toma en cuenta cómo las poblaciones interpretarán un cambio institucional. En el documento recomiendan una flexibilización de los mercados de tierra rural (para facilitar que la gente salga del campo y migre a los centros de concentración de actividad económica) sin considerar las formas en que los distintos actores interpretarán y responderán a tal flexibilización. Preguntado Bebbington sobre su valoración política del informe, responde que una de sus funciones es ofrecer una justificación analítica para la expansión de inversiones en infraestructura a gran escala, lo que impacta en problemas ambientales, sociales, políticos y, obviamente, económicos. José María Caballero 14 mencionado en Equiterra 15, destaca las principales dimensiones del desarrollo que, en su opinión, el informe ignora o no considera con la suficiente profundidad tales como: La pobreza, mencionando que las políticas propuestas en el informe del Banco Mundial, precisan que: Estimularán el crecimiento y así reducirán la pobreza, pero no se explica cómo esto ocurrirá. 13. MONTORY, María E. Revista Equiterra, Revista Rural Latinoamericana N.º 4 de septiembre Artículo Los grandes ausentes del informe del desarrollo mundial Experto en desarrollo rural, exfuncionario del Banco Mundial en Geografía económica o consenso de Washington con rendimientos crecientes? 15. Revista Equiterra. Revista Rural Latinoamericana N.º 4. 18

18 Presumimos lo contrario: esas políticas son excluyentes, concentrando la riqueza en un polo y la pobreza en otro 16. La desigualdad, donde manifiesta que: Contrariamente a la pobreza, la desigualdad está presente en todo el informe. Pero el mensaje central es que la política debería ayudar a profundizar las desigualdades geográficas entre áreas que van adelante y las que se quedan atrás. La desigualdad es vista como parte de los costos necesarios del desarrollo. El medio ambiente: No hay preocupaciones ambientales en el texto, ni se analiza cuál será el impacto de las propuestas políticas sobre el medio ambiente. La descentralización: El propósito de la descentralización es facilitar políticas específicas para un lugar, que es exactamente lo opuesto a lo que el informe 2009 predica. Con relación a las implicancias para el medio rural, en el mismo artículo de Equiterra, Berdegué explica que desde el punto de vista de las poblaciones rurales, el informe establece que lo importante es generar vínculos entre esos espacios y aquellos donde esté el mayor dinamismo económico, aglomeración de población y actividad económica, los que suelen ser los centros urbanos. A este respecto Berdegué manifiesta que: Estoy de acuerdo con que cuanto más fuertes sean los vínculos urbano-rurales como conectividad, infraestructura o posibilidad de las personas de moverse de un lado a otro mejor para la sociedad rural. No creo en el desarrollo rural con superación de la pobreza en forma aislada. Pero pensar que el simple establecimiento de lazos generará las capacidades para el desarrollo de esas zonas es ceguera, no hay ninguna evidencia empírica de que eso haya sucedido. Además, precisa que es inevitable y hasta positivo que las personas de espacios rurales emigren en busca de oportunidades, pero no se puede concluir que no se tienen que hacer inversiones para el desarrollo a menos de que se trate de lugares que ya son ganadores. Asimismo, asegura que una de las miopías del informe es dividir el mundo rural en dos categorías: los que tienen viabilidad de acuerdo al mercado y los que no la tienen. Explica que efectivamente hay zonas muy competitivas económicamente y otras donde es muy difícil que la 16. María Elena Montory (2009), Los grandes ausentes del Informe de Desarrollo Mundial 2009, Revista Equiterra. Revista Rural Latinoamericana N.º 4. 19

19 gente pueda desarrollar una actividad económica que les permita superar la pobreza. Eso es real, pero al medio de esos dos extremos hay una enorme cantidad de territorios rurales, con millones de personas que, dependiendo de las políticas públicas que se apliquen, pueden caer a uno de los dos polos. A continuación, señala que con inversión, infraestructura, apoyo a la innovación, desarrollo social, mejores servicios, respeto a la dignidad de las personas y mejores gobiernos locales, esos espacios postergados podrían articularse a la economía del mundo a partir de sus propias capacidades. Schetjtman, en el mismo artículo de Equiterra, dice que lo más valioso del informe del Banco Mundial es que introdujo el espacio como tema, mientras Berdegué destaca como contribución el resaltar algunos fenómenos económicos del desarrollo regional y territorial, el énfasis en la importancia de los vínculos, la conectividad y el acercamiento de los poblados a través de inversiones en infraestructura. Sin embargo, cree que el informe perdió la oportunidad de posicionar la dimensión espacial como una variable del desarrollo, que normalmente no es considerada por los gobiernos y las autoridades macroeconómicas. En su opinión, es de suma importancia considerar que una misma política pública tendrá un impacto distinto en los territorios y, al mismo tiempo, diferentes espacios tienen distinta capacidad de participar en las oportunidades del desarrollo. De otro lado, habiendo considerado la variable espacial como un elemento importante para el desarrollo, también constituye un reto para los gobiernos de Latinoamérica, el diseñar políticas que se traduzcan efectivamente en una mayor actividad innovadora que pueda sustentar con efectividad una estrategia exitosa de transformación productiva. Existe un patrón productivo, tecnológico y de innovación que se basa en el conocimiento. Las actuales estrategias que conllevan a una transformación productiva están íntimamente ligadas con procesos de innovación que tienden a caracterizar la consolidación y crecimiento de clusters, así como la generación de nuevas actividades. Además, se tiende a mejorar la capacidad para absorber nuevas tecnologías a través de la interacción entre las empresas multinacionales y las empresas domésticas. Estas estrategias pueden, a su vez, redundar en una mayor innovación, con lo cual se establece un círculo virtuoso innovación-transformación productiva, que puede apoyar la sostenibilidad del crecimiento de las economías regionales. Asimismo, la integración regional latinoamericana corre en paralelo con la integración de cada país a los mercados mundiales. El Perú, a la vez que interactúa con sus vecinos, ha firmado tratados de libre 20

20 comercio (TLC) a partir del año Los principales tratados son los suscritos con EE.UU., Canadá, China, Singapur, la Unión Europea y Japón (este último firmado en mayo de 2011). En estos tratados, así como en la propuesta de la Organización Mundial del Comercio, los países latinoamericanos comienzan sancionando la división internacional del trabajo, según la cual tenemos el rol de proporcionar materias primas relacionadas a los sectores agropecuario, minería y pesca; realizando el intercambio con productos de mayor valor agregado que provienen de los países desarrollados. Es necesario precisar que muy pocos países de América del Sur consideran el conjunto de acontecimientos que actualmente están marcando el desarrollo productivo a nivel mundial y, por ende, el desarrollo social. América del Sur no solo se caracteriza por una actividad innovadora muy limitada sino que presenta niveles bajos de eficiencia con relación al resto del mundo. Según Cimoli 17 : Los países latinoamericanos deben agregar conocimiento al sector de materias primas y recursos naturales, que es en lo que se basa gran parte de sus exportaciones. Además, manifiesta que: Es importante invertir en laboratorios y centros de investigación que apoyen el desarrollo tecnológico de estos productos que exporta y que pueden tener mucha importancia en la inserción internacional de América Latina. Si se analizan algunos indicadores de Innovación y Desarrollo (I+D), que pueden explicar la posición que ocupan los países de América Latina en el Índice de Competitividad Global, respecto a otros países (comparando países mineros) se tiene el siguiente resultado. 17. En CEPAL Considera Básica Inversión en tecnología e Innovación, en la Revista Chile Crece-Web. 21

21 Cuadro 1 Indicadores de innovación y desarrollo (I+D) Chile Perú México Brasil Canadá Australia Finlandia Sudáfrica EE.UU. Gasto (US$ millones), Promedio 400,0 55, Gasto per cápita (US$ / 27,82 5, , ,0 970 habitante) % PIB en I+D 0,61 0,10 0,35 0,90 1,90 1,60 3,5 0,62 2,7 Financiamiento por sectores (%) Gobierno Industria 50,54 35,2 Ejecución por Sectores (%) Gobierno Industria Educación Superior 12,7 37,8 33,8 N.D. N.D. 35,4 9,8 44,7 59,1 29,8 39,1 30,3 30,4 58,6 41,0 18,4 37,4 43,6 35,4 46,2 10,5 51,2 38,1 42,4 48,8 19,3 51,2 26,7 25,7 70,0 9,7 70,5 19,2 32,5 53,3 20,0 53,7 25,3 31,0 63,7 12,2 70,1 13,6 Cantidad de Investigadores (tiempo completo), año ,4 millones Fuente: OECD (2005); RICYT (2003); CONICYT (2004); Ministerio de Ciencia y Tecnología de Brasil (2005), en el documento Desarrollo e Innovación Tecnológica Minera en América Latina: Estudio de Casos COCHILCO - IDRC - CRDI ND: No disponible. Según el cuadro, los países de América Latina aún no han superado la barrera del 1% de su PBI destinado a I+D, a pesar de un aumento en el gasto. Se aprecia que el Perú es el que menos gasta en I+D. América Latina no parece estar aprovechando las oportunidades de transferencia tecnológica a través del comercio (importación de bienes intensivos en capital, en mano de obra calificada y en alta tecnología), de la inversión extranjera directa (IED) y de la adquisición de licencias de conocimiento. Estos canales representan una oportunidad importante, dado que la innovación en la región es una actividad más asociada a descubrimientos que a la creación innovadora. El reto para los gobiernos de la región es diseñar políticas que se traduzcan efectivamente en una mayor actividad de esta naturaleza que pueda sustentar con efectividad una 22

22 estrategia exitosa de transformación productiva. Existe un patrón productivo, tecnológico y de innovación que se basa en el conocimiento. d. El proceso que se realiza en Brasil Brasil, por intermedio del Decreto N.º 6047 del año 2006, retomó la Política Nacional de Desarrollo Regional, publicando el documento Estudo da Dimensão Territorial para o Planejamento 18 que considera como eje central el combate de las desigualdades regionales y sociales, promoviendo el desarrollo de las regiones menos dinámicas del interior de su país, en el contexto de las siguientes escalas territoriales: Escala macroregional, para lo cual se recrean las superintendencias del Norte, Nordeste, y Centro-Oeste, definidas estas mismas macrorregiones como prioritarias. Escala subregional o meso-regional, considerando la definición de las meso-regiones diferenciadas (actualmente trece meso-regiones diferenciadas y nueve subregiones). Las áreas prioritarias de la propuesta son: la semiárida, la faja de frontera y las regiones integradas de desarrollo-ride. Brasil, con relación a América del Sur, tiene una visión geopolítica de predominio en este espacio. Tiene como objetivo principal la atención a sus áreas menos favorecidas. Los territorios mediterráneos, con menores ventajas de articulación al resto de su territorio y con menor desarrollo, se ubican también en la frontera con Perú (Estados de Acre y Rondonia). En coherencia con su visión hegemónica en Latinoamérica y en el mundo, Brasil se proponía ser la quinta potencia mundial en el 2020 (objetivo que ya ha sido alcanzado el presente año). Promovió, entre otras acciones, la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA), cuyo objetivo manifiesto es el mejoramiento de la infraestructura regional de transporte, energía y telecomunicaciones en 12 países latinoamericanos. Actualmente, ha derivado esta articulación hacia la infraestructura de ferrocarriles. Brasil observa al Perú como un área que le permitirá satisfacer sus requerimientos de energía eléctrica, en base al enorme potencial andino-amazónico de reservorios y caídas de agua; así como para obtener 18. Ministerio do Planejamento Orcamento e Gestâo da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos do Brasil - Centro de Gestão de Estudos Estratégicos CGEE 23

23 fosfatos para mejorar sus suelos amazónicos, obtener salidas más cercanas al Pacífico para sus zonas mediterráneas y extender su influencia económica. Parte de las obras energéticas previstas en la selva peruana se originan en las necesidades del Brasil, cuidadosamente planificadas, cuya satisfacción interna proteja el desarrollo de sus industrias. 1.3 Procesos de Desarrollo Territorial y Ordenamiento Territorial que se Vienen Dando en América Latina. Por desarrollo territorial, según Escobar-Sánchez 19 se entienden los procesos de transformación productiva y organizativa en cuyo marco el conjunto de actores sociales, presentes en un determinado territorio, mancomunadamente aprovechan potencialidades endógenas. Ello cumple con la finalidad de aumentar la productividad y competitividad del tejido empresarial local, con mayores ventajas para la exportación, de tal manera que este proceso se traduzca en mejoras de la calidad de vida de la población. Esta es concebida en forma integral considerando tanto las necesidades materiales y sociales, así como el postulado de un entorno natural libre de contaminación. Manifiesta también, que este concepto de desarrollo se cumple en cuatro dimensiones: Económica, que apunta al fortalecimiento del empresariado local. Ambiental, que guarda relación con la sustentabilidad ecológica del proceso. Sociocultural, que considera a los valores e instituciones que deben servir de base para los procesos de desarrollo. 24 Político-administrativa, que establece el marco para el conjunto de políticas territoriales que busca promover la creación de un entorno innovador que promueva el desarrollo territorial. Según Boisier 20, se puede definir al desarrollo territorial sustentable, como: El paradigma del crecimiento económico y productivo que busca fortalecer las potencialidades de los territorios según los recursos específicos que ostenta. Manifiesta que uno de los grandes desafíos es que: Este fortalecimiento debe ser sostenible en el tiempo y respetando las condiciones medioambientales, legales, culturales y calidad de vida de cada territorio en particular. 19. ESCOBAR- SANCHEZ MANUEL Desarrollo territorial y descentralización CREDHU Universidad Católica del Norte Chile. 20. BOISIER S. Qué es el Desarrollo Territorial Sustentable y qué Beneficios Trae para la Araucanía? PROARAUCARIA. 7 de Julio del Chile.

24 Para Boisier: El desarrollo territorial es la emergencia de las dimensiones social, económica, tecnológica y cultural, en un determinado espacio que se caracterizan por su alta complejidad, mediante una verdadera ingeniería de las intervenciones territoriales mediante conexiones, conectividad, recursividad, energía y otras cuestiones, todas vinculadas con la teoría dinámica de sistemas, con la lógica difusa, con la irreversibilidad temporal y con el caos. Si esto es efectivamente así, propone que el órgano político territorial aborde dos tipos de tareas: las de administración, que son normalmente cotidianas, rutinarias de corto plazo y orientadas a cuestiones de orden material (para las cuales también es necesario un mejor conocimiento, por ejemplo, acerca de preparación de proyectos, presupuestos, entre otros), y las tareas propias de gobierno, más sustantivas, más estructurales, de mayor alcance temporal, más innovativas, más políticas por que tienen que ver con el poder y con requerimientos extraordinarios de conocimiento 21. En el proceso de desarrollo territorial, se vuelven fundamentales, los roles que puedan cumplir los actores públicos y privados que generen dinámicas de interacción, de tal forma que promuevan la creación de redes de cooperación, dentro y fuera del territorio, que permitan dar solución a los problemas que se presenten y que sitúen en segundo plano las deficiencias asociadas a la localización geográfica. El papel de la innovación y las redes de actores pasa por poner en valor otros recursos: conocimiento, mano de obra calificada, capacidad de gestión, recursos ambientales y culturales, cohesión social y territorrial, convergencia productiva, atención a los aspectos socioculturales, entre otros. En el caso del ordenamiento territorial, desde su origen ha sido concebido de manera diversa, asociándolo principalmente a políticas ambientales, urbanísticas, de desarrollo económico, regional y de descentralización. Algunas definiciones de ordenamiento territorial se dan en el documento Ordenación del territorio en América Latina 22 y son las siguientes: En Colombia (1997) consideran, en la Ley de Desarrollo Territorial, que el ordenamiento territorial es un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física, concertadas, emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas [ ] para orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socio-económico en armonía con el medio ambiente y las tradiciones histórico-culturales. 21. BOISIER S. Desarrollo Territorial y Descentralización. El Desarrollo en el Lugar y en las Manos de la Gente. 22. MASSIRIS CABEZA, A. (2001) Ordenación del territorio en América Latina (Colombia, Departamento de Geografía Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia). 25

25 En Chile, el ordenamiento territorial ha estado ligado, en sus orígenes, al urbanismo, siendo sus principales soportes la Ley General de Urbanismo y Construcciones y la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones. Algunos autores descritos por Massiris, como Van Leeuwen, manifiestan que: El origen del concepto de ordenación del territorio responde al intento de integrar la planificación biofísica, con la socioeconómica. Baeriswyl, en el mismo documento, define a la ordenación del territorio como una Expresión física del estilo de desarrollo, considerando los recursos naturales existentes y procurando el beneficio de la sociedad en función del uso sustentable de los mismos. Para este autor, la ordenación del territorio es un proceso, en el cual no solo existe preocupación por el uso sustentable de los recursos naturales, sino que incluye aspectos institucionales, políticos, socioculturales y económicos. Estas definiciones están orientadas, en la mayoría de los casos, al desarrollo regional interno de los países; pero, en el marco de la globalización, los procesos de integración regional, las relaciones sociales de producción y los acuerdos de libre comercio influyen muy fuertemente en el desarrollo territorial nacional. A partir del análisis anterior, por desarrollo territorial se debe entender como el proceso de desarrollo armónico de los espacios regionales-nacionales como resultado tanto de su integración interna, como de su integración geoeconómica y geopolítica, con la región latinoamericana y el mundo globalizado. En este proceso se establecen nuevas formas de organización del uso y ocupación del territorio, considerando la correspondencia que debe existir entre la población, su distribución en el territorio, el desarrollo de sus actividades acorde con las necesidades sociales, condiciones ambientales, limitaciones, potencialidades, capacidades y disponibilidad de recursos, considerando la identidad cultural con los espacios sociopolíticos. Este desarrollo territorial inmerso en una naturaleza cambiante de las relaciones internacionales, obliga a propiciar un tipo de planificación regional que promueva el mayor acceso a los mercados internos e internacionales, con la mayor competitividad territorial resultado de un desarrollo interno que permita mayor productividad, mayor valor agregado, innovación, tecnología y convergencia productiva, desarrollo de cadenas productivas, los consensos y la identidad regional entre los diversos actores. 26

26 1.4 Contexto Interno En el país nos encontramos en un proceso de descentralización y regionalización que presentan beneficios y oportunidades, aunque todavía todo este proceso está en construcción. Este debe estar inmerso en una reforma del Estado, ya que con la existencia de gobiernos regionales y locales, las funciones del Gobierno central se reducen y deben considerarse las políticas de desarrollo con una visión territorial, superando la actual visión netamente sectorial del desarrollo. Asimismo, los gobiernos locales en el proceso, deben desarrollar condiciones que apoyen a las organizaciones productivas de base, en su promoción, formación, funcionamiento y, en conjunto con los gobiernos regionales y el nacional, promocionar la producción en los mercados. Walter Wust La idea de la regionalización es formar gobiernos, de mayor escala en relación a la actual estructura que se basa en los departamentos, y con funciones de gestión en sus territorios y atender mejor los intereses del nivel regional, promoviendo el desarrollo de las actividades económicas, la relación con mercados externos e internos, incorporar diversos agentes, pero sobre todo promover convergencias en un ámbito democrático. Están también los beneficios referidos a lograr una delimitación más racional del territorio, que incluye la gestión integral de recursos naturales y la especialización del gobierno regional en determinados espacios geoeconómicos. 27

27 En la actualidad, todavía no se han podido conformar macroregiones, aunque hubieron algunos intentos que no se concretaron, como las de Áncash-Huánuco-Ucayali y Amazonas-San Martín. Sin embargo, algunas regiones están actuando, aunque con limitaciones, a través de las juntas de coordinación interregional, pero sus funciones, al presente son solo de coordinación y formulación de proyectos conjuntos, pero se requiere desarrollar principalmente convergencias (como se verá más adelante) y actuar en territorios más amplios, con una visión integral de dichos territorios que, actualmente, se vienen articulando en el país a través de los ejes IIRSA. 1.5 Factores y Procesos para el Desarrollo Territorial De lo estudiado, se cuenta con la definición de desarrollo territorial y los procesos externos e internos, que orientan la construcción de un nuevo ordenamiento territorial. Es necesario precisar que el presente análisis y las propuestas, son iniciales ya que la construcción de una Visión del desarrollo socio-económico del territorio a largo plazo, se realiza con diversos agentes y en procesos de interacción y convergencias. La concreción de las propuestas que se obtengan se darán a largo plazo; sin embargo, las acciones y el camino a seguir se darán en el corto plazo. Las consideraciones más importantes del desarrollo territorial se presentan en el gráfico siguiente. 28