El control parlamentario sobre el presupuesto público

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1 Presupuesto y Gasto Público 48/2007: Secretaría General de Presupuestos y Gastos 2007, Instituto de Estudios Fiscales El control parlamentario sobre el presupuesto público MIGUEL ÁNGEL MARTÍNEZ LAGO Profesor Titular de Derecho Financiero Recibido: Junio 2007 Aceptado: Octubre 2007 Resumen Pese a los progresos de la Contabilidad Pública, la lectura de los Presupuestos es un arte que sigue siendo ignorado. Por otro lado, el Parlamento ha ido vaciándose de contenido y de capacidad de control del Ejecutivo, lo que implica también que haya perdido influencia sobre el Presupuesto. No obstante, el principio de reserva de ley en materia presupuestaria, consagrado constitucionalmente, sirve para guardar las apariencias y que, en un plano puramente formal, el Parlamento base su centralidad sobre el Presupuesto. Palabras clave: ilusión financiera, control político, presupuesto, parlamento. Clasificación JEL: H61. Abstract In spite of the progresses of the Public Accounting, the interpretation of the Budgets is an art that continues being ignored. On the other hand, the Parliament has been drained of content and capacity of control of the Executive, which also implies that there is lost influence on the Budget. However, the principle of reserve of law in budgetary matter, consecrated constitutionally, serves to keep the appearances and that, in a purely formal plane, the Parliament bases its central position on the Budget. 1. Ilusión sobre el derecho al Presupuesto Hace ciento cuatro años que se publicó en Italia, en el seno de la «Biblioteca de Ciencias Sociales y Políticas» de la Editorial Remo Sandron de Palermo, la obra de un profesor ordinario de Hacienda Pública, Amilcare Puviani, titulada Teoría della Illusione finanziaria. Setenta años después del acontecimiento, se tradujo al castellano por Álvaro Rodríguez Bereijo, publicándose por el Instituto de Estudios Fiscales del Ministerio de Hacienda en una colección de «Obras básicas de Hacienda Pública». Dentro de aquella obra, Puviani distinguía formalmente la época anterior y posterior a la Revolución francesa para observar el fenómeno de ocultación en la cantidad, cualidad y duración de los gastos e ingresos públicos en el Presupuesto. Así, el autor de la Teoría de la Ilusión Financiera consideraba que, con anterioridad a la proclamación de las modernas Constituciones políticas, un conocimiento completo de las cuentas públicas «estuvo impedido por un gran número de instituciones y prácticas; y éstas

2 130 Miguel Ángel Martínez Lago fueron: el método contable de la pluralidad de cajas y luego la confección incompleta de la cuenta general con la producción de los ingresos al neto y con su distribución de ejercicios de extensión imprecisa; el secreto impuesto a los funcionarios superiores de la administración y a sus subordinados; la facultad de votar los fondos limitada o incluso suprimida para todos los contribuyentes; la corrupción de los miembros encargados de consentir los impuestos; el privilegio de estos miembros y de los cuerpos encargados del control; la falta de una organización unitaria entre estos últimos; las restricciones llevadas a cabo en su número; en fin, las prohibiciones establecidas de ocuparse, mediante la prensa, de los asuntos financieros y los castigos a los que se opusieran a la política tributaria del Príncipe» (Puviani 1972: 82). En su conjunto, todos esos hechos denunciados por Puviani contribuyeron al resultado de la confusión y secreto fuera de control de los ingresos y gastos públicos. Pero, en la época moderna, posterior a la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano hecha por la Revolución francesa, no puede decirse que las cosas hayan mejorado. En efecto, el derecho al Presupuesto, generalmente concebido como una magnífica conquista del pueblo como «el más envidiado y temible de sus derechos» no es más que una enorme exageración. Se ha realizado un gran progreso formal, como reconocía Puviani, pero no se ha avanzado gran cosa en el camino de garantizar un efectivo conocimiento popular del empleo que se hace de las contribuciones. Y, como sostenía el profesor de la Universidad de Perugia, «el Presupuesto moderno continúa siendo una región oscura, misteriosa, llena de sorpresas para la gran masa del pueblo, para la prensa, para la mayor parte del Parlamento. A pesar de los progresos de la Contabilidad Pública, la lectura de los Presupuestos es un arte más ignorado que nunca. La cosa no debe sorprender. Prescindiendo de las artimañas contables, creadas con el propósito deliberado de ocultar verdades desagradables..., y prescindiendo también de los tumores monstruosos producidos en la administración contable por el predominio de los intereses privados sobre los públicos, por una parte, la materia contable se ha extendido en proporciones inauditas con la ampliación de las actividades del Estado moderno, cuyos millares de brazos recaudan, administran y gastan bajo formas cada vez más variadas; por otra parte, toda esta actividad pública ha creado en el aspecto contable, un inmenso número de problemas nuevos de difícil solución y cuyas formas explicativas adquieren apariencias complejas, elaboradas» (Puviani 1972: 86). 2. La pérdida de la centralidad del Parlamento Resulta un lugar común considerar que, correspondiendo a una sociedad en la que se asienta el principio de democracia representativa, está el papel central que dentro de la misma debe ejercer el Parlamento, como pieza fundamental, ineliminable, del pluralismo político. Sin embargo, de un tiempo para acá se ha producido una progresiva fusión entre la mayoría parlamentaria yel gobierno y parte del poder judicial que introduce el riesgo de disolver la tripartita división de poderes. El Parlamento ha ido vaciándose de contenido y de capacidad de control del Ejecutivo. La descodificación es un ejemplo de ello debido al creciente desplazamiento del poder del Parlamento al Gobierno, la actividad reglamentaria de la Administración y las facultades legisladoras del Poder Ejecutivo (Giménez 2002). El resultado del proceso lleva a la idea de la irreversible desaparición de la vieja centralidad de los Par

3 El control parlamentario sobre el presupuesto público 131 lamentos (Dahrendorf 2002: 12), cuyas funciones más tradicionales les han sido en buena parte expropiadas a lo largo del pasado siglo por los Gobiernos (Guerrero 2005: 5). Dada la conexión esencial entre Presupuesto y democracia parlamentaria, puesta de relieve no hace mucho por el Tribunal Constitucional (STC 3/2003, de 16 de enero, FJ 3.º), se ha propuesto partir de dos hipótesis contrapuestas en torno a esa relación: bien la de que la crisis del Parlamento está motivada por la forma en que el Presupuesto se debate y aprueba; bien que es la crisis del Parlamento la que implica también la deficiente discusión y forma de aprobación del Presupuesto. La primera hipótesis invitaría a pensar que, del mismo modo que las asambleas medievales (precedentes de nuestros Parlamentos) tuvieron su origen en la concesión de cantidades al rey para la ejecución de determinados gastos, la actual situación de pérdida de funcionalidad de los Parlamentos se debería a su cada vez menos influyente intervención en la asignación de gastos y autorización de ingresos (Ramallo 2003: 12). El resultado de anorexia parlamentaria actual unido a la bulimia presupuestaria que devora información indigerible (las expresiones son de Ramallo 2003: 13) es expresivo, siquiera parcialmente y desde nuestro campo, de la pérdida de centralidad del Parlamento, por más que ésta haga referencia a diversos fenómenos, entre los que se encuentran: La migración del debate político, que abandona la instancia parlamentaria para reflejarse en los medios de comunicación, donde resulta más fácil puntualizar, desmentir, rectificar, etc. (ibidem). En cierta forma, ello explica una suerte de legitimación política directa del Gobierno (Guerrero 2005: 10) que proviene de la homogeneidad con la mayoría parlamentaria que lo sustenta y que provoca un progresivo reduccionismo desde el partido hasta la figura del candidato a primer ministro, como si se transmutara a unas «Presidenciales» la cualidad de las elecciones generales. El cambio de eje de la función legislativa, que explica el práctico monopolio de la iniciativa legislativa gubernamental, así como la capacidad normativa propia del Gobierno y de la Administración. La pérdida de centralidad parlamentaria se explica aquí debido a la incidencia de tres factores: 1.º Como aspecto de carácter interno del propio proceso prelegislativo, el debate parlamentario cuenta con amplias zonas de oscuridad y fuertes impedimentos para el pleno conocimiento del alcance de la ley que se aprueba. Como ejemplo paradigmático está el frecuente incumplimiento por el Gobierno del deber de remitir al Congreso la memoria económica de los proyectos de ley, lo que supone una omisión de los «antecedentes necesarios para pronunciarse sobre ellos» (arts. 88 CE y 109 RCD). Poca ayuda ha prestado al Parlamento la STC 108/1986, de 29 de julio (FJ 3.º), al entender que «la ausencia de un determinado antecedente sólo tendrá trascendencia si se hubiere privado a las Cámaras de un elemento de juicio necesario para su decisión». Varias veces el Consejo de Estado ha denunciado el contenido insuficiente de la memoria económica de diversos anteproyectos de ley. Sin ir más lejos y por la importancia que tiene, en su dictamen de 10 de julio de 2003, sobre el anteproyecto de la nueva Ley General Presupuestaria, estimó que la memoria se limitaba a señalar que el anteproyecto no suponía la necesidad de acometer ningún gasto, ni de su aprobación habría de derivarse coste alguno, ya que según afirmaba el Gobierno, la nueva ley redundaría «en la mejora de la gestión de los gastos e ingresos del sector público estatal y en consecuencia, en una mayor economía, efica

4 132 Miguel Ángel Martínez Lago cia y eficiencia en la asignación y aplicación de los ingresos públicos». El Consejo reclamó una vez más que resulta crucial dar cumplimiento sustancial y no meramente formulario a estos trámites de estudio previo de los proyectos normativos, siendo especialmente exigentes cuando se trata de la preparación de las grandes leyes, cuasi codificadoras o de regulación de amplios sectores sociales o económicos. Ni que decir tiene que, como ha sostenido el profesor Ramallo (2003: 14), si la ley a la que se priva de antecedentes es la de Presupuestos o la de acompañamiento de los mismos, ello provoca una pérdida de control del Parlamento sobre estas leyes, convirtiendo la centralidad de la actuación parlamentaria en algo puramente formal. 2.º Desde fuera del Parlamento, el Gobierno aparece investido constitucionalmente con importantes poderes normativos. Ejerce la potestad reglamentaria (art. 97 CE) y es titular de la iniciativa legislativa (art CE), pero además puede dictar, por razones de extraordinaria y urgente necesidad, leyes provisionales que reciben el nombre de decretos-leyes (art. 86 CE), y asimismo puede refundir leyes previas y desarrollar leyes de bases por medio de decretos legislativos (art. 85 CE). Quedándonos sólo con la figura del decreto-ley por ser la que mejor ilustra del fenómeno de subrogación por el Gobierno en una función que es propia de las Cortes Generales (Martínez 1997: 9 y ss.), cabe señalar que la relajación de las cautelas contenidas en la Constitución por una interpretación bastante generosa del Tribunal Constitucional ha favorecido el frecuente empleo de dicho instrumento, casi como para legislar de ordinario en las legislaturas en las que los Gobiernos no han conseguido mayoría absoluta. Las recientes reformas estatutarias operadas en Cataluña, Valencia y Andalucía otorgan a los respectivos Consejos de Gobierno esta atribución reservada hasta ahora al Gobierno central, lo que nos parece inconstitucional y perturbador para la potestad legislativa autonómica (Martínez y García 2006: 127). Desde la aprobación de la Constitución, el número de decretos-leyes dictados y con incidencia presupuestaria ha sido: Período de tiempo Cuadro 1 Decretos-leyes dictados desde la aprobación de la Constitución P. Político en el Gobierno UCD PSOE PP PSOE Total decretos-leyes Total del período Media anual ,7 9,4 18,6 14,0 Decretos-leyes presupuestarios Total del período Media anual ,0 4,0 9,4 6,7 Porcentaje de estos últimos sobre total decretos-leyes Total: , , Como número de años de cada período se ha tomado la diferencia entre el año final y el año inicial de dicho período. En la celda de abajo se consigna el resultado de dividir el respectivo total (387 o 166) por la diferencia entre 2007 y 1978 (29 años). 2 Hasta 27-febr.-2007, incluyendo en el cómputo 2 decretos-leyes dictados en Fuente: Elaboración propia con datos tomados del propio «BOE»

5 El control parlamentario sobre el presupuesto público 133 Cualitativamente, la importancia de algunos de estos decretos-leyes en el ámbito presupuestario no puede obviarse. Por ejemplo, el primero que se dictó tras la aprobación de la Constitución, adelantando la vigencia del Presupuesto para ; también el que alteró las condiciones de la prórroga presupuestaria en que se incurrió, nada más abrirse la primera legislatura socialista tras las elecciones de octubre de ; por supuesto el que se dictó como consecuencia de la primera devolución de los Presupuestos Generales del Estado al Gobierno en ; uno de los primeros que dictó el Gobierno popular en 1996, aprobando diversos créditos extraordinarios con cargo a los que imputar gastos del ejercicio anterior 4 ; así como dos de los primeros decretos-leyes del actual Gobierno, uno con objeto de resolver, entre otras situaciones con incidencia presupuestaria, la liquidación definitiva del sistema de financiación de la Comunidad Autónoma de Andalucía en el quinquenio , y otro que modificó, en materia de pensiones públicas, lo que dispondría cuatro días después la Ley de Presupuestos Generales del Estado para , publicándose ambas normas ley y decreto-ley en la misma fecha («BOE» de 28 de diciembre de 2005). Esa amplia capacidad normativa del Gobierno contrasta sobremanera con la pequeña tasa de éxito que tienen las proposiciones de ley, que resulta testimonial en algunas legislaturas frente al amplio porcentaje de proyectos de ley aprobados y que aún serían más si no fuera por computar los que decaen por disolución de las Cámaras para celebración de elecciones. Cuadro 2 Actividad legislativa de las Cortes Generales en las siete primeras legislaturas Iniciativas legislativas Legislaturas I II III IV V VI VII Proyectos de ley presentados Aprobados % aprobados 69,3 89,2 86,4 78,9 86,6 89,6 98,8 Proposiciones de ley Aprobadas % aprobadas 31,3 13,7 8 12,3 19,3 13,7 5,1 % props. de ley aprobadas s/ leyes aprobadas 22,3 8,5 10,7 19,2 25,2 21,8 9,9 Fuente: Guerrero (2005: 20), y elaboración propia. La posición del Parlamento sale aún peor parada si tenemos en cuenta que desde 1993 hasta 2004 con la salvedad del año 1995, en que no se aprobó, porque corrió la misma suerte que la Ley de Presupuestos para el año siguiente, los distintos Gobiernos han empleado sin pudor alguno el expediente de las llamadas leyes de acompañamiento (formalmente: leyes de medidas fiscales, administrativas y del orden social), consiguiendo aprobar reformas express en los campos más variados y llegando a rebasar el centenar de normas modificadas (Guerrero 2005: 20). Emparentadas con este instrumento normativo que sirvió para burlar la doctrina constitucional recaída en la STC 76/2992, de 14 de mayo, reiterada posteriormente en numerosas

6 134 Miguel Ángel Martínez Lago ocasiones 7, pueden situarse las tácticas de acumular toda una serie de proyectos de ley en un momento temporal determinado y con plazo fijo para su aprobación (Ramallo 2003: 14), así como la introducción por el grupo parlamentario mayoritario de enmiendas a la Ley de Presupuestos Generales del Estado u otras leyes en el trámite final seguido en el Senado, lo que hurta el debate por el Congreso, que tiene que limitarse a aprobarlas o rechazarlas en bloque, resintiéndose la transparencia (Guerrero 2005: 20) 8. Referencias a comportamientos como los señalados se pueden encontrar en la obra de Puviani (1972: 94-95), quien señalaba que para favorecer el secretismo en torno al Presupuesto, «se moderan de manera especial las discusiones, hábilmente se apresura o se reduce su tiempo... se someten a discusión cautamente, cuando la Cámara está cansada, distraída... en la víspera de la clausura de la sesión o de las vacaciones que preceden a las fiestas más solemnes». 3.º Un tercer factor de pérdida de centralidad parlamentaria consiste en la desvinculación que de lo aprobado por la Ley hace el Ejecutivo a la hora de su aplicación. Se trata de un fenómeno especialmente perceptible a lo largo de la ejecución de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, dadas las múltiples modificaciones que experimentan las cifras de las consignaciones presupuestarias inicialmente autorizadas por el Parlamento (Ramallo 2003: 13 y 14). El tema de las modificaciones presupuestarias ha sido bien estudiado por nuestra doctrina científica, donde destacan los trabajos de Corcuera (1996) y el más reciente de Andreu (2005), sacando del error a quien ingenuamente estimase que la supremacía parlamentaria está garantizada suficientemente por la exigencia de que el Presupuesto sea aprobado por las Cortes Generales. Aunque parecía lógico pensar que la aprobación de las leyes de estabilidad presupuestaria en 2001 iba a implicar una reducción de la variada tipología modificativa de los créditos presupuestarios, tal y como había sugerido Pascual (2002: 317) y nosotros en otro lugar (Martínez 2002: 152), lo cierto es que no ha ocurrido así y la continuista Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria mantiene prácticamente inalterado el cuadro previsto anteriormente, incurriendo, además, en una grave quiebra del principio de competencia con la regulación del denominado fondo de contingencia de ejecución presupuestaria. En efecto, de resultas de lo dispuesto por el artículo 55.3 de la LGP, el Gobierno queda eximido de seguir el camino que prescribe el artículo de la Constitución para los casos en que, una vez aprobados los Presupuestos Generales del Estado, hubiese que recurrir a su variación para aumentar el gasto público o disminuir los ingresos que se presupuestaron. Frente a la presentación de un proyecto de ley, como prevé la norma fundamental, la LGP se contenta con facultar al propio Gobierno para que autorice los créditos extraordinarios y suplementarios para atender obligaciones del ejercicio corriente, cuando se financien dichas variaciones con baja en el fondo de contingencia. Nos hallamos, en suma, ante una limitación, no prevista constitucionalmente, de las facultades de las Cortes Generales sobre el gasto público, ya que las Cámaras dejan de aprobar o rechazar la modificación que les propondría el Gobierno por medio de un proyecto de ley y pasan a recibir simplemente

7 El control parlamentario sobre el presupuesto público 135 información del empleo dado por el Ejecutivo al fondo de contingencia. Esa información ni siquiera es puntual, sino trimestral (art LGP). Compartimos, por tanto, la crítica realizada por Orón (2004: 27), quien también la refiere a la posibilidad de creación de créditos nuevos a través de transferencias de créditos (art LGP), lo que devalúa mucho la intervención parlamentaria aprobatoria del plan financiero estatal, en provecho de la competencia del Gobierno durante la ejecución presupuestaria (Martínez y García 2006: 229). 3. Mitos y paradojas de la configuración constitucional de la Ley de Presupuestos La consagración del principio de reserva de ley en materia presupuestaria que realiza el artículo 134 de la Constitución sirve para guardar las apariencias y que, en un plano puramente formal, el Parlamento base su centralidad sobre el Presupuesto (Ramallo 2003: 15). Así resulta, ante todo, de las competencias diferenciadas que se encarga de atribuir el apartado 1.º del precepto y que ratifica para eventuales modificaciones que pudieran sufrir los Presupuestos durante su ejecución el apartado 5.º Al quedar residenciada en las Cortes Generales la facultad de aprobar el Presupuesto y las variaciones que tenga a lo largo del ejercicio, no faltan argumentos para considerar contraria a la Constitución esa práctica tan habitual en los Gobiernos de turno dictando decretos-leyes con una incidencia presupuestaria evidente. Lo mismo cabría decir de la delegación legislativa, habida cuenta de los requisitos establecidos en el artículo 82 de la Constitución. Sin embargo, al menos en el País Vasco, el Gobierno de esta Comunidad aprobó un texto refundido de Presupuestos Generales de Euskadi para 1983 (Decreto legislativo 1/1983, de 18 de abril), reuniendo disposiciones contenidas en tres leyes aprobadas en la misma fecha (23 de marzo de 1983), que ponían fin a la prórroga de los Presupuestos del ejercicio anterior. Para el ejercicio de esa función condomial como es la presupuestaria, la posición del Gobierno se torna preeminente, pues sólo él puede dar comienzo al trámite de aprobación del Presupuesto. No cabe la presentación de proposiciones de ley ni de enmiendas a la totalidad de texto alternativo en este ámbito. Un Gobierno que falta a su deber de presupuestar, puede seguir gobernando gracias al instrumento de la prórroga automática y lo más probable es que el Parlamento que ve puesta en entredicho su centralidad presupuestaria, no tenga la posibilidad de poner fin a la situación por la vía pertinente para ello (art. 113 CE). Así sucedió en el País Vasco cuando el Gobierno no presentó el proyecto de Presupuestos para Antes aconteció la retirada ilegal según decía García Añoveros del proyecto de Presupuestos de Andalucía para También podríamos considerar que se incumplió el deber de presupuestar al dejar de presentar un nuevo proyecto de ley, tanto por el Gobierno de la Nación como por el de la Comunidad de Extremadura, cuando para 1996 les fueron devueltos los respectivos Presupuestos y se incurrió en la situación de prórroga de los anteriores.

8 136 Miguel Ángel Martínez Lago Pese al reconocimiento constitucional de la facultad de enmienda, el ejercicio de este derecho se convierte en pura retórica incapaz de variar sustancialmente el plan financiero que presenta el Gobierno. A favor de éste juegan el mecanismo de la prórroga automática y las limitaciones a la iniciativa parlamentaria erróneamente deducidas del artículo de la Constitución, que no deberían regir durante la tramitación del proyecto de Presupuestos. Este punto de vista debería ser fácilmente compartido: cuando se debate un proyecto de Presupuestos futuro, no se han aprobado aún las autorizaciones de gasto que comenzarán a regir con el nuevo ejercicio. Las variaciones que se sugieran entonces en ese proyecto, de aprobarse, tendrían su incidencia real en el siguiente ejercicio, no afectando a los ingresos ni a los créditos del Presupuesto corriente. De acuerdo con lo expresado en el precepto e interpretado por el Tribunal Constitucional las más recientes sentencias en esa dirección serían las SSTC 223 y 242/2006, de 6y24de julio, respectivamente, las restricciones de las facultades parlamentarias sobre los Presupuestos sólo deberían operar cuando se produjeran modificaciones en un Presupuesto en vigor y que está ejecutándose. Los preceptos de los Reglamentos de las Cámaras en relación a la tramitación de la Ley de Presupuestos lisa y llanamente sobran, o son inconstitucionales. 4. La necesaria reforma en la tramitación del Presupuesto La decadencia en que se sumen actualmente los debates de Presupuestos (Lucena 2003: 10) muy lejos de ese momento estelar del año parlamentario que constituían hace años aconseja aprovechar cuantas posibilidades surjan para que los reglamentos parlamentarios resulten de una vez reformados. Con todo, las variaciones que pudieran darse en el procedimiento de aprobación de los Presupuestos representan sólo un aspecto de los cambios que debieran darse para revitalizar el Parlamento. Entre las posibles modificaciones a introducir en la tramitación de los Presupuestos no puede omitirse la necesidad de mejorar la información proporcionada por el Gobierno a las Cámaras. Por ahora, posiblemente, lo único que ha cambiado es el formato de remisión al Parlamento. En lugar de los muchos tomos que se descargaban de la furgoneta ministerial, ahora está la más fría, minimalista y tecnológica presentación en «flash drive». Pero y el contenido?, habrá mejorado también? Nos tememos que no, a la vista del reciente planteamiento del Director Adjunto del Gabinete de la Presidencia del Gobierno: «La información que proporciona el Gobierno a las Cámaras con la presentación del Proyecto de Ley de Presupuestos es abrumadora en cantidad y dudosa en calidad, absolutamente independiente de la ejecución del año anterior, carente de una evaluación y de una especificación de los resultados obtenidos en las políticas concretas, poco relevante para un enfoque crítico, opaca sobre los criterios con los que se elaboran las previsiones de ingresos y gastos, sin proyecciones rigurosas sobre el impacto inmediato de las medidas que contiene y falta de análisis sobre la sostenibilidad a medio y largo plazo de las finanzas públicas» (Guerrero 2005: 25). Con información de ese tipo, no nos extraña nada lo que decía Puviani (1972: 99 y 100): «El diputado que quisiese entender, al menos discretamente, el Presupuesto necesitaría

9 El control parlamentario sobre el presupuesto público 137 dedicarle una buena porción de tiempo». Generalmente el diputado no se preocupa del Presupuesto, pues «no tiene la ambición de dominar suficientemente todas las leyes, todas las instituciones, todas las necesidades públicas, que se reflejan en el Presupuesto. Tiene que hacer prevalecer algunas ideas de carácter general, cuando las tiene; o algunas necesidades de carácter local. Es ajeno a toda la masa restante de la actividad del Estado. El Presupuesto es un caos aburrido, bueno únicamente para quien tiene la oportunidad de pronunciar discursos generales, académicos, que satisfacen el amor propio, y lo que es más común, de hablar a favor de un interés local». En unas recientes jornadas organizadas por la Fundación para la Modernización de España, Allen Schick (2003), planteaba la necesidad de «redemocratizar los Presupuestos». Para ello explicaba la pérdida de liderazgo como institución democrática de los Presupuestos. El argumento principal es que «a medida que el Gobierno se fue expandiendo y se fueron elaborando técnicas, los Presupuestos se volvieron más cerrados, más opacos y menos accesibles a los ciudadanos ordinarios». También consideraba los esfuerzos para corregir esa tendencia a través del mantenimiento de la disciplina fiscal, la efectiva distribución de los recursos y la eficiencia de las operaciones y servicios gubernamentales. Para el profesor de la Universidad de Maryland, una forma de determinación de los objetivos fiscales como es la que contempla el Pacto de Estabilidad y Crecimiento Europeo (fijación de un déficit máximo permitido como porcentaje del PIB nacional) representa una medida de contención del gasto público que impide a los gobiernos acceder a las preferencias de los votantes; de manera que la internacionalización de reglas fiscales puede cuestionar la fidelidad de los procesos adoptados a los más elementales requisitos de la democracia. Al propio tiempo, la fijación de límites macroeconómicos como marco de referencia de Presupuestos estables, alienta prácticas artificiosas de mantenimiento del déficit (Guerrero 2005: 24), de ocultación del gasto público (Lucena 2003: 5). Sin ir más lejos lo que produce es una dualidad presupuestaria: por un lado los Presupuestos Generales del Estado, comprensivos de los CapítulosIaIXde ingresos y gastos referidos a todo el sector público estatal, sea cual fuere la forma jurídica a través de la que actúe cada ente; por otro lado un Presupuesto a efectos de estabilidad que abarca exclusivamente los Capítulos I a VII de ingresos y gastos no financieros de las llamadas Administraciones Públicas y Seguridad Social. La distinción favorece una cierta ingeniería financiera consistente en variar el concepto objetivo del gasto y el concepto subjetivo del ente público a quien se le autoriza dicho gasto. Mediante ambas modificaciones, objetiva y subjetiva, se pueden trasvasar cantidades de gasto desde unas partidas que entran en el cómputo de la estabilidad (por ejemplo, del Capítulo VI, de inversiones reales, o del Capítulo VII, transferencias de capital) a otras partidas que, formando parte del Presupuesto General no forman parte del Presupuesto de Estabilidad (por ejemplo, al Capítulo VIII, activos financieros, mediante la adquisición por el Estado de acciones de una empresa pública o mediante la concesión de un préstamo por el Estado a dicha empresa sin exigir su devolución). Así se cumple, pero sólo formalmente, la estabilidad presupuestaria, pero a largo plazo supondrá un aumento de la deuda pública para equilibrar los déficit reales pro

10 138 Miguel Ángel Martínez Lago ducidos por los préstamos no reembolsados o por las aportaciones patrimoniales (Ramallo 2003: 39 y 40; Lucena 2003: 18). Por otro lado, y de cara a ganar en transparencia, el Presupuesto que se elaborase y considerasen las Cámaras, debería ser un Presupuesto por objetivos, basado en medir la eficacia y la eficiencia relativa de los programas alternativos de gasto para alcanzar un objetivo definido. La tramitación parlamentaria del mismo debería abandonar las clasificaciones orgánica y económica (Lucena 2003: 12) sobre las que se asienta. 5. El control de la ejecución presupuestaria Una vez que los Presupuestos se han aprobado, los instrumentos de control de que disponen las Cámaras en la fase de ejecución y liquidación son también insuficientes para evaluar los resultados y la adecuación a los objetivos. Para algunos, es en el ámbito del control donde más puede avanzar el Parlamento, ya que no se trata de decidir, lo que siempre está en manos de la mayoría, sino de provocar el escrutinio y debate sobre la eficacia de la gestión del Gobierno. Para esa función, puede que tenga abundante información bruta suministrada por el Gobierno, pero carece de datos continuados, a la vez que sintéticos y particularizados (Guerrero 2005: 26). En función del momento en que se verifica el control parlamentario sobre el Presupuesto, se puede hablar de un control concomitante, realizado durante la propia ejecución presupuestaria y cuyos medios serían las preguntas que diputados y senadores pueden dirigir al Gobierno, las interpelaciones, proposiciones no de ley, constitución de comisiones de investigación o encuesta, etc. Por otro lado, estaría un control a posteriori, cuya expresión más clara consiste en el examen y aprobación de la Cuenta General del Estado. Respecto de ambas formas de control aunque se perciba más en relación con el desempeño de un control concomitante, debe de entrada señalarse que nuestro Derecho parlamentario, tanto el estatal como el autonómico, está influenciado por los principios de la mayoría parlamentaria yde defensa de la estabilidad del sistema político. El control que las Cámaras pueden ejercer, por tanto, se corresponde con un modelo de parlamentarismo racionalizado 9 que persigue corregir los excesos en las funciones encomendadas al órgano legislativo, limitando las facultades de control o atribuyéndolas a quien ostente la mayoría parlamentaria (Embid 1992). Lógicamente, la «calidad del control» que se puede esperar de un modelo que responde a la distribución de escaños deja mucho que desear. Otras variables, nada despreciables, pasan por observar si existe o no una competencia política efectiva, si se percibe o no la posibilidad de una alternativa real, etc. Desde 1977, el control se ha mostrado dinámico y efectivo en períodos de confrontación política eficaz y ha languidecido en aquellos de cómoda mayoría y gran estabilidad. La percepción de las situaciones de crisis ha incentivado el control, que se ha convertido, a la vez, en un factor de agudización de aquéllas y en un indicador sobre la viabilidad y proximidad de la alternancia (Guerrero 2005: 29).

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