SELECCIÓN E INDEPENDENCIA DEL TJUE TRAS EL TRATADO DE LISBOA

Transcripción

1 SELECCIÓN E INDEPENDENCIA DEL TJUE TRAS EL TRATADO DE LISBOA Aida Torres Pérez Barcelona, Universitat Pompeu Fabra, 10 de Febrer de La independencia de los jueces internacionales En un Estado de derecho la independencia es el elemento definidor de la función judicial y condición de legitimidad del poder ejercido. Mientras que la legitimidad del poder de las otras ramas del Estado se sustenta en el consentimiento del pueblo (directa o indirectamente), la legitimidad del poder judicial depende precisamente de la toma de decisiones con sujeción a la ley sin atender a presiones ni influencias de otros poderes públicos o de terceros, es decir, de su independencia. Lo que es más, la autoridad del juez depende de la percepción de independencia por parte de los destinatarios de sus decisiones. Mientras que la independencia del poder judicial en el seno de los Estados constitucionales ha sido objeto de un estudio profundo, la independencia de los jueces internacionales, sólo últimamente con la proliferación de tribunales internacionales, está recibiendo una mayor atención por parte de la doctrina. A nivel internacional, por un lado, la independencia es especialmente importante para sustentar la reclamación de autoridad y obediencia, ya que los tribunales internacionales no disponen de fuerza coercitiva para obligar al cumplimiento de sus sentencias. Por otro lado, su autoridad también depende de un cierto grado de conexión con los Estados que forman parte de la organización internacional de que se trate, a lo que algunos se han referido en términos de accountability o representatividad. Al final, la percepción de legitimidad del juez internacional depende a la vez de la independencia y la representatividad, y estos son dos elementos en tensión. Esa tensión se pone de manifiesto en la regulación del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Existen diversos elementos en la configuración del estatuto del juez que son relevantes desde la perspectiva de la independencia. Nos centraremos en dos momentos clave: el inicio y el fin del mandato de los jueces del Tribunal de Justicia (TJ). 2. La selección de jueces del Tribunal de Justicia El artículo 19.2 TUE regula la designación de los jueces del TJ y contiene los elementos que se analizarán a continuación: número de jueces, criterios de elegibilidad, sistema de nombramiento y duración del mandato. Todos ellos están conectados con la independencia judicial. Artículo 19.2 TUE: El Tribunal de Justicia estará compuesto por un juez por Estado miembro [ ] Los jueces y abogados generales del Tribunal de Justicia y los jueces del Tribunal General serán elegidos entre personalidades que ofrezcan plenas garantías de independencia y que reúnan las condiciones contempladas en los artículos 253 y 254 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. Serán nombrados de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros para un período de 6 años. Los jueces y abogados generales salientes podrán ser nombrados de nuevo (cursiva propia).. Profesora de Derecho Constitucional de la Universidad Pompeu Fabra. 1

2 2.1 Número de jueces El TUE establece que el número de jueces será igual al de Estados miembros. No dice expresamente que cada juez será propuesto por un Estado miembro, pero así es en la práctica. Debe mantenerse la correspondencia de un juez por cada Estado? Desde mediados de los 90, y sobre todo con la progresiva ampliación de la UE, ésta ha sido una cuestión debatida, que además refleja la tensión entre independencia y representatividad. Por un lado, el propio TJ señaló que la progresiva ampliación del número de jueces podría llevar a que las sesiones plenarias se convirtieran en una asamblea deliberativa. Además, cuanto más numeroso sea el tribunal, más casos van a ser atribuidos a las salas, lo que pone en riesgo la coherencia de la jurisprudencia. Por el otro, la presencia de jueces de todos los Estados miembros garantiza que se tomen en consideración los ordenamientos jurídicos y conceptos considerados fundamentales por los Estados miembros. Además, se refuerza la aceptación de sus sentencias, es decir, su autoridad y al final su legitimidad. Lisboa ha mantenido la correspondencia de un juez por Estado miembro. Ahora bien, en relación con el primer argumento en favor de mantener esa correspondencia, debe tenerse en cuenta que actualmente la formación en Pleno es excepcional. Por lo tanto, no puede pensarse que todos los sistemas jurídicos van a ser tomados en consideración en cada decisión. El fallecido Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer se pronunciaba elocuentemente en contra de mantener esa correspondencia, e indicaba la escasa atribución a los jueces de los casos en los que está involucrado el Estado de su nacionalidad. Precisamente, el Estatuto del TJ establece que una parte no puede solicitar el cambio en la composición del Tribunal o de las salas sobre la base de la nacionalidad del juez o la ausencia de un juez de su nacionalidad. Al final, pesa sobre todo el segundo argumento: el refuerzo de la autoridad del tribunal si cada Estado designa a un juez, esto es, la legitimidad en el sentido de accountability o representatividad. Aunque no puede pensarse que los jueces actúen como representantes de los Estados, o sus sistemas jurídicos, ningún Estado miembro está dispuesto a renunciar a su juez en el TJ. Ahora bien, si por un lado se favorece una forma de legitimidad, por el otro se pone en riesgo la percepción de independencia Criterios de elegibilidad El artículo 19.2 TUE exige plenas garantías de independencia y se remite al artículo 253 TFUE que añade el cumplimiento de las condiciones requeridas para el ejercicio, en sus respectivos países, de las más altas funciones jurisdiccionales o que sean jurisconsultos de reconocida competencia. Por lo tanto, los criterios de elegibilidad que establecen los Tratados muestran la preocupación por la garantía de la independencia y la capacidad de los jueces. A la vez, se trata de criterios muy vagos y que pueden variar enormemente de un Estado a otro. Al final, dejan un margen de discrecionalidad muy amplio a los gobiernos de los Estados miembros. Es asumible que los gobiernos seleccionen a un candidato que sea próximo a los valores e ideología sustentados por ese gobierno. Ahora bien, cuál es el límite? Sobre todo, la problemática se plantea cuando los designados son ex-diplomáticos, ministros o parlamentarios. Puede pensarse que las vacantes son utilizadas para recompensar a aliados o alejar a alguien de la política interna. En la práctica, y a grandes rasgos, los jueces han sido seleccionados principalmente entre académicos; cargos políticos y diplomáticos; y jueces, ya sea de tribunales internos o internacionales. El tercer grupo supera a los otros dos, que estarían igualados. 2

3 En cualquier caso, el proceso no está diseñado para garantizar la mejor capacidad de los miembros que acceden a la posición de juez del TJ. Como expuso Dehousse: It is in the muffled atmosphere of ministerial cabinets and diplomatic meetings, sheltered from the public gaze, that the members of the ECJ are appointed. El proceso de selección a nivel interno se caracteriza por su opacidad y politización, aunque en algunos Estados se haya hecho un esfuerzo por una mayor transparencia y garantía del mérito de los candidatos Sistema de selección El TUE establece que los jueces serán nombrados de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros. En teoría, cualquier Estado podría vetar el nombramiento del candidato de otro Estado, pero en la práctica se limitan a confirmar las propuestas elevadas por los demás. Por lo tanto, hasta Lisboa, cada Estado miembro elegía a su candidato, sin que existiera ningún filtro o control a nivel europeo sobre la idoneidad del mismo. El sistema puede considerarse deficiente, tanto a nivel interno como a nivel internacional, desde la perspectiva de la garantía de la capacidad y la independencia, ya que la selección se deja completamente en manos de los gobiernos. Ya en los años 90, el Parlamento Europeo (PE) presionó para participar en la designación de jueces y abrir el proceso al escrutinio público. Se propuso que la mitad de los jueces fueran nombrados por el Consejo, y la otra mitad por el PE; o que su consentimiento fuera requerido para los nombramientos. Sin embargo, estas propuestas fueron rechazadas. Además, el TJ consideró que no era adecuado someter a los candidatos a hearings por un comité parlamentario, precisamente alegando la necesidad de salvaguardar la independencia judicial y de evitar prejuzgar cuestiones sobre las que tendrían que decidir en el futuro. En este contexto, la necesidad de reformar el sistema de selección fue objeto de discusión durante el proceso de elaboración del malogrado Tratado Constitucional, que incorporó un nuevo comité que se ha mantenido en el artículo 255 TFUE. Este Comité debe pronunciarse sobre la idoneidad de los candidatos presentados por los Estados, y su funcionamiento se analizará en el apartado Duración del mandato El mandato relativamente corto e indefinidamente renovable de los jueces ha generado preocupación desde el punto de vista de la independencia. La capacidad para decidir libremente sobre la renovación después de 6 años ofrece un instrumento de presión a los gobiernos. Los jueces pueden sentirse tentados de favorecer al gobierno que los propuso para garantizar la renovación. Y aunque no sea así, la regulación actual puede menoscabar la percepción de independencia. Se ha indicado que este riesgo queda atemperado por el carácter colegiado de las decisiones y la prohibición de emitir opiniones disidentes. Las deliberaciones son secretas y los jueces en minoría no pueden poner de manifiesto su desacuerdo, de modo que es difícil para los Estados controlar el comportamiento de los jueces designados. Además, también se ha argumentado que la formulación de opiniones disidentes podría menoscabar la autoridad del tribunal, al poner de manifiesto las discrepancias internas. Ahora bien, esta percepción se corresponde con una mentalidad formalista propia de civil law : los jueces aplican el derecho y no puede haber discrepancias acerca de su significado. Por otro lado, como se ha señalado, permitir opiniones disidentes produce el efecto paradójico de legitimar a la mayoría porque puede constatarse que se tomaron en consideración visiones alternativas, aunque al final fueran rechazadas. Además, muchos han puesto de manifiesto como la prohibición de emitir opiniones disidentes tiene un efecto perverso para el estilo y claridad de las sentencias. La necesidad de llegar a consensos y hacer concesiones a la minoría en ocasiones tiene como consecuencia que la argumentación se resienta y pierda coherencia. 3

4 Al final, sobre la duración del mandato y la posibilidad de renovación, el propio TJ ha expresado su preocupación y ha favorecido la extensión de un mandato no renovable con el fin de garantizar mejor la independencia y a la vez la continuidad de la jurisprudencia. Existe cierto consenso alrededor de los 9 o los 12 años de mandato y la prohibición de renovación. En ese caso, además, no tendría tanto sentido prohibir las opiniones disidentes, aunque todavía los jueces podrían estar buscando favores para cuando termine su mandato. Precisamente, el CEDH ha sido modificado por el Protocolo 14 para ampliar el mandato de los jueces a 9 años y prohibir la renovación. En el Explanatory Report se especifica que estos cambios tienen el objetivo de reforzar la independencia e imparcialidad. 3. El Comité 255 Pese a las controversias alrededor del número de jueces, los requisitos exigibles, y la duración del mandato, ninguno de estos elementos se han modificado en Lisboa. La novedad del Tratado de Lisboa consiste en la previsión del Comité del artículo 255 TFUE. El artículo 253, in fine, añade que los jueces: serán designados de común acuerdo por los Gobiernos de los Estados miembros por un período de seis años, tras consultar al comité al que se refiere el artículo 255. Artículo 255: Se constituirá un comité para que se pronuncie sobre la idoneidad de los candidatos para el ejercicio de las funciones de juez [ ], antes de que los Gobiernos de los Estados miembros procedan a los nombramientos de conformidad con los artículo 253 y 254. El comité estará compuesto por siete personalidades elegidas de entre antiguos miembros del Tribunal de Justicia y del Tribunal General, miembros de los órganos jurisdiccionales nacionales superiores y juristas de reconocida competencia, uno de los cuales será propuesto por el Parlamento Europeo. El Consejo adoptará una decisión por la que se establezcan las normas de funcionamiento del comité, así como una decisión por la que se designe a sus miembros. El Consejo se pronunciará por iniciativa del Presidente del Tribunal de Justicia. Las reglas de funcionamiento y su composición han sido establecidas por dos decisiones del Consejo de la UE, de 24 de febrero de Al ser un órgano de nueva creación, existían diversas cuestiones a responder: cómo se compone y quién lo compone?, cómo toma sus decisiones?, puede interrogar a los candidatos?, deben ser sus decisiones motivadas, vinculantes, públicas? Respecto a su composición, este Comité debe a su vez ser independiente y ser capaz de evaluar la idoneidad de los candidatos propuestos para el ejercicio de sus funciones. La letra del TFUE muestra la preferencia por miembros de origen judicial (ex-jueces del TJ, del Tribunal General o jueces internos), aunque al final añade una cláusula abierta ( juristas de reconocida competencia ). En la primera composición del Comité, todos los miembros menos uno tienen un origen judicial. Son nombrados por decisión del Consejo, seis a propuesta del Presidente del TJ, y uno del PE (que es a lo que han quedado reducidas sus reclamaciones de participación). Respecto a su funcionamiento, se ha establecido que los candidatos propuestos (excepto cuando se trate de la renovación) se sometan a una entrevista o hearing ante el Comité, que se realizará en privado. Las deliberaciones también son secretas. Al final, el Comité deberá emitir una opinión sobre la idoneidad del candidato para el ejercicio de sus funciones, que, con acierto, se ha establecido que deberá ser motivada. La opinión se enviará a los representantes de los gobiernos de los Estados miembros, pero no se hace pública. Por lo tanto, impera el secretismo. La opinión del Comité sobre la idoneidad es preceptiva, es decir, debe solicitarse antes de proceder al nombramiento de los jueces, pero no se establece que sea vinculante. Ahora bien, si un gobierno se resistiera a retirar a un candidato que ha recibido una opinión negativa, los demás dispondrían de un elemento de presión para no dar su consentimiento. Por otro lado, aunque no se establezca que sea 4

5 vinculante, políticamente tendría un gran coste proceder al nombramiento de un juez rechazado por el Comité. Cómo ha funcionado en la práctica? El Comité ya ha entrado en funcionamiento, y en contra de lo que podría pensarse, no se ha limitado a ratificar las propuestas de los Estados. Con respecto al TJ, el Comité se pronunció sobre la propuesta de Holanda para sustituir al juez Timmermans después de su dimisión. La decisión de nombramiento de la Juez Prechal expresamente establece que el Comité establecido en el articulo 255 emitió una opinión favorable sobre su idoneidad como juez del TJ. Con respecto al Tribunal General, el 31 de agosto de 2010, terminó el mandato de 14 de sus jueces. Se propuso la renovación de 11, correspondiendo los otros tres a Grecia, Rumanía y Holanda. Sobre las propuestas de renovación, el juez correspondiente a Hungría fue retirado después de la opinión del Comité, para luego reaparecer y ser renovado. No obstante, esta situación obedece a circunstancias políticas internas, y no a una opinión negativa del Comité, como podría pensarse. Los candidatos que efectivamente recibieron una opinión negativa del Comité fueron los de Grecia y Rumanía. Ambos fueron sustituidos por nuevos candidatos, no sin cierta resistencia por parte de Rumanía. En este contexto, las decisiones de nombramiento de los jueces al Tribunal General ya no se refieren a la obtención de la opinión favorable del Comité, sino que se limitan a constatar que se ha obtenido la opinión del Comité. Indica este cambio de formulación la posibilidad de que jueces que no hayan obtenido una opinión favorable puedan al final ser designados? Esto es coherente con el carácter no vinculante de la opinión, pero políticamente muy problemático y desvirtuaría el sentido del Comité. De todos modos, si la opinión del Comité es secreta, cómo puede la opinión pública ejercer un control sobre el proceso? 4. Consideraciones finales Se concluirá con un conjunto de valoraciones sobre las novedades introducidas por el Tratado de Lisboa, principalmente el Comité del articulo 255 TFUE, así como sobre la ausencia de otras desde la perspectiva de la independencia judicial. El Comité introduce un filtro de control, de modo que la selección de jueces no se deja absolutamente en manos de los gobiernos, aunque actúa envuelto en la oscuridad. La valoración global pone de manifiesto como en la regulación del TJ la balanza se sigue inclinando a favor de la conexión estatal. 5